3. Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
1.1.4. Đặc điểm và các loại chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại
1.1.4.1. Đặc điểm về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại
Thứ nhất, về tính chất của chủ thể thực thi pháp luật PVTM. PVTM là công
cụ được các quốc gia cho phép sử dụng để đối phó trước hành vi của nhà xuất khẩu có chính sách giá khơng cơng bằng hoặc có trợ cấp bất hợp pháp từ chính phủ gây thiệt hại. Hiện thực mục tiêu đó, các quốc gia đã thiết kế hệ thống tổ chức và cá nhân, để thực thi pháp luật PVTM, trong đó có chủ thể vì lợi ích của quốc gia hoặc vì lợi ích của chính mình, nhưng trên tất cả cùng hành động để bảo vệ nền sản xuất nội địa cũng như vị thế quốc gia trên trường quốc tế.
Khi một hành vi vi phạm pháp luật thông thường được thực hiện, đối tượng bị tác động đó có thể là lợi ích của cơng dân hoặc lợi ích của nhà nước hoặc cả hai, vì thế các thiết chế được xây dựng để xử lý hành vi có thể vì lợi ích của chính mình hoặc vì lợi ích cả hai. Tuy nhiên, thực tiễn PVTM cho thấy, khi hành vi bán phá giá hoặc trợ cấp bất hợp pháp trong nhập khẩu được thực hiện, ngay lập tức phạm vi ảnh hưởng không chỉ là doanh nghiệp sản xuất hàng hóa tương tự mà cả hệ thống ngành sản xuất và người tiêu dùng trên thị trường nội địa sẽ bị ảnh hưởng. Vì lẽ đó, khơng chỉ các doanh nghiệp bị tác động trực tiếp, mà các doanh nghiệp trong ngành sản xuất hàng hóa tương tự cũng phải hỗ trợ thực thi các quy định về PVTM để bảo vệ cho mình. Hơn nữa, hệ thơng cơ quan nhà nước liên quan với tư cách là chủ thể mang quyền lực cần phải cùng hành động để bảo vệ cho doanh nghiệp và nền sản xuất nội địa, và cũng là hành động để chứng minh vị thế của quốc gia trên trường quốc tế. Chứng minh điều này, pháp luật Philippine quy định, “bất kỳ quan chức
hoặc nhân viên chính phủ nào khơng khởi xướng, điều tra và thực hiện các hành động cần thiết như được quy định trong Đạo luật về biện pháp tự vệ thương mại cũng như các quy tắc và quy định được ban hành theo văn bản này, sẽ phạm tội thiếu trách nhiệm và phải chịu hình phạt sa thải khỏi cơng vụ và tuyệt đối không đủ tư cách giữ chức vụ nhà nước”54, hay pháp luật Indonesia quy định, “các nhà sản
xuất trong nước của sản phẩm tương tự và/hoặc hiệp hội các nhà sản xuất trong nước của sản phẩm tương tự có thể nộp đơn bằng văn bản như đã đề cập trong Điều 3 khoản (2) tới Ủy ban chống bán phá giá để tiến hành điều tra nhằm mục đích áp đặt biện pháp chống bán phá giá đối với các sản phẩm nhập khẩu được cho là sản phẩm bán phá giá gây thương tích”55.
Thứ hai, về mục đích của chủ thể thực thi pháp luật PVTM. PVTM được diễn
giải khá đơn giãn, song khi áp dụng để chống lại với bất kì hành vi bán phá giá, trợ cấp hoặc nhập khẩu ồ ạt gây thiệt hại nào đó lại rất phức tạp bởi nó liên quan tới hàng chục, thậm chí hàng trăm doanh nghiệp xuất nhập khẩu, với khối lượng hàng hóa lớn, kéo dài vài năm, hệ quả ảnh hưởng tới mối quan hệ về chính trị, giao bang giữa các quốc gia. Chưa kể, khi các quốc gia nhập khẩu áp dụng các loại thuế PVTM lên các sản phẩm hàng hóa nhập khẩu, có khơng ít các doanh nghiệp tìm 54 Mục 30 chương IV Đạo luật Cộng hịa số 8800, có tên “Đạo luật về các biện pháp tự vệ”, kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000) của Philippines.
55 Điều 4 chương 2 của Quy định số 34 năm 2011 của Chính phủ liên quan đến Biện pháp Chống bán phá giá, Biện pháp Đối kháng và Biện pháp Tự vệ của Indonesia.
cách lẩn tránh các biện pháp PVTM bằng cách sản xuất, lắp ráp hàng hóa thơng qua nước thứ ba, trong trường hợp này việc điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM hay biện pháp chống lẩn tránh PVTM không chỉ liên quan đến nước xuất khẩu mà còn liên quan đến quốc gia thứ ba. Chính vì thế, trách nhiệm của chủ thể thực thi pháp luật PVTM không đơn thuần là bảo vệ thị trường và doanh nghiệp nội địa, quan trọng hơn là làm sao vừa ổn định được thị trường sản xuất trong nước, đồng thời duy trì được quan hệ hợp tác quốc tế trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc của pháp luật quốc tế. Đây là bài toán phức tạp cần cùng hành động bởi hệ thống chủ thể từ cơ quan nhà nước cho tới các tổ chức, cá nhân có liên quan, trung tâm và quyết định đó chính là thiết chế điều tra áp dụng biện pháp PVTM.
Thứ ba, về phạm vi tác động của chủ thể thực thi pháp luật PVTM. Khác một vụ kiện dân sự, kinh tế thông thường, đối tượng tác động có thể chỉ là tài sản, hàng hóa nội địa, dẫn đến chủ thể bị tác động thường là cá nhân, tổ chức trong nước (trừ vụ việc có yếu tố nước ngồi). Ngược lại, kiện PVTM là các vụ kiện xuyên quốc gia, liên quan đến hàng hóa nhập khẩu nước ngồi, vì thế chủ thể thực thi pháp luật PVTM ln đối diện nguy cơ xung đột lợi ích với doanh nghiệp và chính phủ nước ngoài. Bởi thế, để thực hiện được mục tiêu của pháp luật PVTM, mỗi quốc gia luôn thiết kế hệ thống chủ thể thực thi đủ mạnh, bao gồm hệ thống cơ quan điều tra, áp dụng, rà soát biện pháp PVTM; hệ thống cơ quan nhà nước phối hợp, giám sát; tổ chức, cá nhân liên quan hỗ trợ, đặc biệt xây dựng riêng cơ chế giải quyết tranh chấp PVTM khi xẩy ra xung đột về quyết định áp dụng biện pháp PVTM. Ví dụ, tại Indonesia, pháp luật quy định, mọi phản đối chống lại việc áp đặt các biện pháp chống bán phá giá, biện pháp đối kháng và biện pháp tự vệ chỉ có thể được giải quyết thơng qua cơ quan giải quyết tranh chấp của tổ chức Thương mại Thế giới56, hoặc pháp luật Philippines lại quy định, bất kỳ bên quan tâm nào bị ảnh hưởng bất lợi bởi phán quyết của Bộ trưởng liên quan đến việc áp dụng biện pháp tự vệ có thể đệ trình lên Tịa án kháng cáo về thuế57.
Thứ tư, về quyền hạn và trách nhiệm của chủ thể thực thi pháp luật PVTM.
Xét trong tổng thể, để bảo vệ được ngành sản xuất nội địa, đồng thời vẫn duy trì được quan hệ hợp tác giữa các quốc gia, phải có sự hợp lực của tất cả các chủ thể, 56 Điều 99 chương VII của Quy định số 34 năm 2011 của Chính phủ liên quan đến Biện pháp Chống bán phá giá, Biện pháp Đối kháng và Biện pháp Tự vệ của Indonesia.
57 Mục 29 chương IV Đạo luật về Biện pháp Tự vệ, kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000) của Philippines.
từ thiết chế điều tra cho đến tập thể doanh nghiệp và hệ thống cơ quan nhà nước liên quan. Tuy nhiên, do vai trị, tính chất của mỗi chủ thể không giống nhau nên được trao quyền và nghĩa vụ khác nhau.
Khởi xướng, điều tra, áp dụng biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM là mục tiêu hướng tới của pháp luật PVTM các quốc gia để chống lại các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ doanh nghiệp nhập khẩu. Thực hiện điều này, các quốc gia đều quy định trao quyền cũng như ràng buộc nghĩa vụ cho từng chủ thể liên quan. Trong đó, hoạt động khởi xướng, điều tra thiệt hại, xác định có hay khơng hành vi bán phá giá cũng như trợ cấp từ chính phủ nước ngồi ln là nhiệm vụ quan trọng và khó khăn. Vì thế để thực hiện nhiệm vụ này, các quốc gia đều bố trí cơ quan mang đầy đủ quyền lực nhà nước. Ví như, tại Canada, cơ quan có thẩm quyền điều tra, áp dụng biện pháp PVTM được trao cho Tòa án Thương mại quốc tế Canada58, hay Nhật Bản, việc khởi xướng điều tra, quốc gia này trao quyền cho MOF59.
Đối diện trực tiếp với các hành vi bán phá giá hoặc trợ cấp bất hợp pháp từ chính phủ của doanh nghiệp nhập khẩu luôn là các doanh nghiệp tại thi trường nội địa. Để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình, các quốc gia trao cho chủ thể này quyền được yêu cầu điều tra PVTM, đồng thời phải có nghĩa vụ khai báo, phối hợp với cơ quan nhà nước trong quá trình điều tra, áp dụng PVTM. Ví như Thái Lan, pháp luật quy định người sản xuất sản phẩm tương tự theo tiêu chí của Bộ Ngoại thương thông báo hoặc người người sản xuất sản phẩm tương tự dưới sự hỗ trợ từ các nhà sản xuất sản phẩm tương tự khác có sản lượng tập thể đáp ứng các tiêu chí theo thơng báo sẽ có quyền kiến nghị Ủy ban xác định việc áp dụng biện pháp tự vệ60.
1.1.4.2. Các loại chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại
Như trên đã đề cập, để pháp luật PVTM phát huy được uy quyền, vai trò chống lại các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt đến từ hàng hóa nhập khẩu, hướng tới bảo vệ hiệu quả cho doanh nghiệp, người tiêu dùng trong nước, duy trì trật tự của nền kinh tế thì cần sự hợp lực của nhiều loại chủ thể
58 Trích dẫn lại của Nguyễn Qúy Trọng (2013), “Pháp luật về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngồi
vào Việt Nam, những vấn đề lý luận và thực tiễn”. Nxb. Hà Nội, tr.76-88.
59 Mai Xuân Hợi (2021), “Một số mơ hình cơ quan điều tra phịng vệ thương mại trên thế giới – Kinh nghiêm
cho Việt Nam”. Tạp chí Pháp luật và Phát triển, số tháng 5+6.
60 Mục 13, chương 2 Đạo luật về Biện pháp Tự vệ đối với Đạo luật Nhập khẩu gia tăng B.E. 2550 (2007) của Thái Lan.
để thực thi, mỗi vị trí được trao quyền tổ chức thực hiện và áp dụng pháp luật không giống nhau.
Theo cách nhận diện phổ biến, dựa vào tiêu chí quyền lực nhà nước, pháp luật PVTM được thực thi bởi chủ thể công quyền và phi công quyền. Chủ thể công quyền là chủ thể được nhà nước trao quyền lực để thực thi pháp luật PVTM. Bên cạnh đó, doanh nghiệp, ngành sản xuất nội địa, cá nhân, tổ chức có quyền và lợi ích liên quan là các chủ thể khơng mang quyền lực nhà nước, với vai trị là chủ thể khởi kiện hoặc hỗ trợ trong việc thực thi pháp luật PVTM. Mỗi chủ thể có những đặc thù, khơng chỉ ở chức năng thẩm quyền mà cịn là phương thức thực thi pháp luật. Nếu cơ quan nhà nước có nhiệm vụ điều tra, phối hợp điều tra, áp dụng, rà soát việc áp dụng pháp luật PVTM, cơ quan tư pháp xét xử giải quyết tranh chấp về PVTM thì doanh nghiệp là chủ thể khởi kiện, còn các cá nhân, tổ chức có liên quan là những chủ thể có tính chất hỗ trợ cho q trình điều tra, áp dụng, rà sốt việc áp dụng các biện pháp PVTM. Ví dụ, ở Philippine, theo Đạo luật về các biện pháp tự vệ thương mại thì Ủy ban thuế quan, Bộ Thương mại và Công nghiệp, Ủy ban giám sát thuộc Quốc hội và các bộ có liên quan là những chủ thể được quốc gia này trao quyền lực trong thực các biện pháp tự vệ thương mại61. Bên cạnh đó, quốc gia này cũng quy định người tiêu dùng, các nhà sản xuất trong nước có liên quan, v.v, là các chủ thể khơng mang quyền lực nhà nước, có nghĩa vụ trong việc cung cấp các chứng cứ liên quan cho hoạt động điều tra của Ủy ban thuế quan62. Cách nhận diện này giúp xác định được khá cơ bản những chủ thể có vai trị nịng cốt trong việc thực thi pháp luật PVTM, nhưng cũng cần lưu ý rằng, theo quy định của pháp luật Việt Nam, các cơ quan quản lý ngành như hải quan, thuế, v.v, hay chính quyền địa phương và thậm chí là tịa án cũng có trách nhiệm trong chuỗi các hoạt động xử lý vụ kiện PVTM. Hơn nữa, cách nhận diện nêu trên chưa xác định rõ chủ thể nào có vai trị điều tra, chủ thể nào có thẩm quyền ra quyết định áp dụng hay có chức năng giám sát, rà sốt áp dụng biện pháp PVTM.
Dựa vào tính chất, có thể nhận diện chủ thể thực thi pháp luật PVTM bao gồm chủ thể hành chính bán tư pháp, chủ thể hành pháp, chủ thể tư pháp. Tuy thuộc vào 61 Xem tại Mục 33, 34 chương IV của Đạo luật Cộng hịa số 8800, có tên “Đạo luật về các biện pháp tự vệ”,
kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000) của Philippines.
62 Xem Điều 1 Chương 1 của Đạo luật Cộng hịa số 8800, có tên “Đạo luật về các biện pháp tự vệ”, kèm theo Quy tắc và Quy định thực hiện của nó được nêu trong Lệnh Hành chính chung số. 03 (2000) của Philippines.
vị thế kinh tế cũng như mục tiêu chính trị mà mỗi quốc gia bố trí chủ thể thực thi pháp luật PVTM mang tính chất khơng giống nhau, trong đó có chủ thể mang tính chất hành chính bán tư pháp, có nghĩa là cơ quan ở nhánh hành pháp nhưng lại có chức năng áp dụng pháp luật để phân định đúng sai như tịa án. Đại diện cho kiểu mơ hình này là Hoa Kỳ, USITC là cơ quan liên bang độc lập, phi đảng phái, bán tư pháp, tức là cơ quan trực thuộc hệ thống hành pháp nhưng lại có chức năng gần như tịa án và có vị trí hồn tồn độc lập với các bộ trong chính phủ, kể cả USDOC63. Hay Thái Lan, theo pháp luật của quốc gia này thì Ủy ban về các biện pháp tự vệ là cơ quan thuộc nhánh hành pháp, nhưng có thẩm quyền áp dụng pháp luật để ra quyết định có hay khơng áp dụng biện pháp tự vệ thương mại64. Nhưng cũng có những chủ thể là cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp, và cơ quan tư pháp đó chính là tòa án. Ở Việt Nam điều này thể hiện khá rõ, bên cạnh vai trò trọng tâm của CPVTM, pháp luật đã quy định trách nhiệm của các cơ quan trong nhánh hành pháp như các bộ, UBND trong phối hợp, hỗ trợ cho CPVTM, hay tòa án trong giải quyết khiếu nại và tranh chấp về PVTM65. Cách nhận diện này, phần nào giúp xác định được đa số các chủ thể là cơ quan nhà nước và tính chất, vị trí pháp lý của từng chủ thể, nhưng lại khơng bao qt được các chủ thể có quyền yêu cầu cũng như trách nhiệm hỗ trợ trong quá trình thực thi pháp luật PVTM như doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng, cá nhân và các tổ chức khác có quyền và nghĩa vụ liên quan.
Việc phân biệt và khẳng định này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi lẽ để bảo vệ cho doanh nghiệp, người tiêu dùng trong nước trước các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ hàng hóa nhập khẩu, cần phải xác định đầy đủ, rõ ràng và chính xác vai trị của từng loại chủ thể, gắn liền với từng hoạt động cụ thể, xuyên suốt q trình xử lý một vụ kiện PVTM. Có như thế, mới có cơ sở để đánh giá đầy đủ và toàn diện hiệu quả hoạt động cũng như quy định liên quan đối với từng loại chủ thể. Vì thế, cần dựa vào vai trò trong chuỗi các hoạt động PVTM, để nhận diện các loại chủ thể thực thi pháp luật PVTM như sau:
63 AgroInfor (2007), “Cơ chế thực thi chính sách thương mại Hoa Kỳ”. http://agro.gov.vn/vn/tID4049_Co- che-thuc-thi-chinh-sach-thuong-mai-tai-Hoa-Ky.html. Truy cập ngày 19/3/2020.
64 Quy định tại chương 1, phần 5 của đạo luật Nhập khẩu gia tăng B.E. 2550 (2007) thì Ủy ban về các biện pháp tự vệ.
65 Quy định tại Điều 9 Nghị định 10/2018/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn chi tiết Luật Quản lý ngoại