- Từ năm 1978 ñến năm 1989 Ngđn sâch theo chương trình: Với câch quản lý ngđn sâch theo kiểu ñầu văo ñê không giải quyết ñược những vấn ñề
2.3 KINH NGHIỆM THỰC TIỄN TRONG CÔNG TÂC QUẢN LÝ NGĐN SÂCH NHĂ NƯỚC QUA KHO BẠC NN Ở VIỆT NAM
NGĐN SÂCH NHĂ NƯỚC QUA KHO BẠC NN Ở VIỆT NAM
- Công tâc quản lý ngđn quỹ KBNN dưới góc nhìn của KBNN ñịa phương: Trong chiến lược phât triển KBNN ñến năm 2020 ñược Thủ tướng Chính phủ phí duyệt, Quản lý ngđn quỹ KBNN lă một trong câc chức năng cơ bản của hệ thống KBNN. Ngđn quỹ KBNN có thể ñược hiểu lă toăn bộ câc khoản tiền trín câc tăi khoản của NSNN, của câc quỹ tăi chính nhă nước vă tăi khoản tiền gửi mă KBNN ñang quản lý. Mục tiíu của quản lý ngđn quỹ KBNN trong tương lai không chỉ hướng ñến sự an toăn ngđn quỹ, an toăn thanh khoản, mă còn hướng ñến hiệu quả trong sử dụng, luđn chuyển câc luồng tiền do KBNN quản lý.
Trường ðại học Nông Nghiệp Hă Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 54 (TSA) mă câc ñơn vị KBNN ðP ñê nhiều lần ñược giới thiệu, cùng với những ñịnh hướng cải câch khâc của Hệ thống thông tin quản lý Ngđn sâch vă KBNN (TABMIS). Từ yíu cầu, ñịnh hương năy ñê mở ra những tiền ñề vă câch thức rất lớn cho hệ thống KBNN trong việc thay ñổi, cải câch quản lý tồn ngđn quỹ mới chỉ ñảm bảo yíu cầu an toăn, ñảm bảo kế hoạchả năng thanh khoản. Phải kế hoạchẳng ñịnh rằng, bín cạnh yíu cầu an toăn, quản lý hiệu quả tồn ngđn KBNN lă một chủ trương, ñịnh hướng rất tiến bộ, phù hợp với xu thế phât triển chung của nền kinh tế cũng như cải câch hệ thống tăi chính. Theo ñịnh hướng cải câch vă kỹ thuật quản lý của TSA, câc khoản tồn ngđn của câc ñơn vị KBNN phải ñược chuyển về tập trung ở ít nhất lă câc hệ thống NHTW, nơi KBNN (SGD) mở tăi khoản tiền gửi (Tăi khoản Kho bạc duy nhất - TSA), từ ñó mới tiến hănh ñầu tư, cho vay hay sử dụng linh hoạt trín thị trường tiền tệ, thị trường vốn với yíu cầu kịp thời, hiệu quả. Việc tập trung tăi khoản về KBNN ñể ñảm bảo cho việc ñiều hănh, luđn chuyển vă sử dụng tồn ngđn ñược kịp thời, hiệu quả nhất, an toăn nhất. Về lý thuyết, hiệu quả sử dụng tồn ngđn cao nhất lă ngay chính số dư câc tăi khoản tại TƯ năy cũng phải có số dư cuối ngăy bằng không. Như vậy, nếu cơ chế luđn chuyển, thanh toân giữa vă trong câc hệ thống Ngđn hăng thực hiện tốt, thì về nguyín tắc, tại câc KBNN ðP cũng không cần có câc tăi khoản tiền gửi tại Ngđn hăng mă có thể chỉ cần một tăi khoản thanh toân vêng lai ñể xâc ñịnh số chính lệch thu chi hăng ngăy vă chuyển lín trín.
- Trín giâc ñộ quản lý vĩ mô, sẽ còn rất nhiều ñiều cần phải thực hiện ñể KBNN có thể ñảm nhiệm tốt chức năng quản lý ngđn quỹ, thực hiện TSA, từ những vấn ñề thuộc về phâp lý, kỹ thuật nghiệp vụ, quy trình… Dưới góc ñộ kế toân, Ngđn quỹ KBNN lă số dư tiền gửi câc tăi khoản tiền mặt, tiền gửi ngđn hăng… của KBNN câc cấp tại một thời ñiểm. Hiện nay, chiếm tỷ trọng lớn trong tồn ngđn lă câc khoản tiền gửi của câc ñơn vị KBNN nằm rải râc tại câc NHNN vă NHTM quốc doanh câc cấp. Câc khoản tồn ngđn quỹ KBNN
Trường ðại học Nông Nghiệp Hă Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 55 chủ yếu có nguồn lă từ tồn quỹ NSNN, câc quỹ tăi chính, câc khoản vốn trong thanh toân… vă tăi khoản tiền gửi khâc cóp số dư tạm thời nhăn rổị
- Tại câc KBNN ñịa phương, số dư tiền gửi bình quđn hiện nay của Kho bạc Huyện tại câc NHTM cũng ñến hăng chục tỷ ñồng với lêi suất tiền gửi không kỳ hạn (0,2%/thâng), tiền gửi của KBNN tỉnh tại NHNN tỉnh cũng ñến hăng trăm tỷ ñồng với lêi suất không kỳ hạn (0,1%/thâng). Số dư năy thường xuyín ñược duy trì, tạm thời nhăn rỗi ở mức ñộ nhất ñịnh mă không phải lúc năo cũng có nhu cầu sử dụng. Với mặt bằng lêi suất thị trường hiện nay, ñặc ñiểm năy có lợi cho câc tổ chức tín dụng vă ngđn hăng rất nhiều, vì NHTM sử dụng nguồn vốn nhăn rổi năy chỉ cần cho vay lại câc tổ chức tín dụng khâc hoặc cho vay trong bản thđn hệ thống của họ cũng chính lệch ñến 0,3 % – 0,5 %. Khi số dư tiền gửi năy tăng cao, kế hoạchả năng ñem lại lợi nhuận lă rất lớn cho câc ngđn hăng nơi KBNN mở tăi khoản tiền gửị Như vậy, có thể thấy rằng, nếu có cơ chế sử dụng linh hoạt số tồn ngđn năy, KBNN có thể ñem lại nguồn lợi ñâng kể cho NSNN nói chung vă hoạt ñộng nghiệp vụ của hệ thống nói riíng mă vẫn có thể ñảm bảo an toăn vă yíu cầu thanh khoản.
- Tồn ngđn quỹ vă quản lý, dự bâo tồn ngđn KBNN phụ thuộc văo hai nội dung rất quan trọng, ñó lă kế hoạch, kế hoạchả năng thu vă nhu cầu chi tại từng thời ñiểm của ñơn vị Kho bạc. Nói câch khâc, nó phụ thuộc văo khả năng kế hoạch hoâ, dự bâo luồng tiền văo vă ra trong quâ trình hoạt ñộng nghiệp vụ KBNN. Mặt khâc, phương thức quản lý, kỹ thuật ñiều hănh tồn ngđn toăn hệ thống phụ thuộc văo khả năng quản lý tồn ngđn, khả năng xử lý thanh toân tại câc hệ thống ngđn hăng. Vì vậy, ñể có thể quản lý tốt ngđn quỹ, cần xuất phât từ thực tế quản lý tồn ngđn hiện nay cũng như ñịnh hướng về quản lý ñể có câc giải phâp triển khai một câch an toăn hiệu quả nhất.
- Một số nội dung thực tế chi phối công tâc quản lý tồn ngđn tại ðịa phương:
Trường ðại học Nông Nghiệp Hă Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 56 + Về thu (luồng tiền văo): Một trong những nội dung ảnh hưởng lớn ñến tồn ngđn lă thu NSNN, chiếm tỷ trọng lớn lă thu từ thuế, phí, lệ phí… do cơ quan thuế, Hải quan quản lý vă ngoăi ra còn một số loại thu khâc do câc cơ quan thu khâc quản lý. Hiện tại, câc khoản thu ñược quản lý theo dự toân. Tuy nhiín, KBNN không quản lý vă chủ ñộng nắm bắt ñược diễn biến nguồn thu năỵ Việc cơ quan thu có thể kế hoạch hoâ vă quản lý ñược câc khoản năy hay không cũng lă một thâch thức không nhỏ, nhất lă nền kinh tế chưa có dấu hiệu ổn ñịnh vững chắc vă tính tuđn thủ phâp luật của ñối tượng nộp thuế chưa caọ Thu từ câc nguồn khâc (tiền gửi của ñơn vị dự toân, tiền gửi khâc…) hiện nay cũng phât sinh tương ñối ña dạng vă chưa có qui ñịnh ñể có thể lín kế hoạch trước. Ngoăi câc khoản thu NSNN do cơ uan Thuế, Hải quan quản lý, tại ñịa phương, câc khoản thu NSNN khâc phât sinh rất ña dạng, thường lă không có kế hoạch trước, như thu thanh lý tăi sản, thu hồi giảm chi, thu tiền bân nhă thuộc sở hữu Nhă nước… Câc khoản thu phạt vă thu của xê phường cũng rất khó ñể ñânh giâ chính xâc khả năng phât sinh vă xu hướng tăng giảm. Mặt khâc, khả năng yếu về công tâc kế hoạch hoâ cùng với những hạn chế trong quản lý chi tiíu của câc cơ quan vă chính quyền ðP cũng lă một cản trở cho việc kế hoạch hoâ câc luồng tiền văo năỵ
+ Về chi (luồng tiền ra): Tại câc KBNN ñịa phương, nhu cầu chi tiíu cũng như rút tiền mặt từ tăi khoản tiền gửi năy lă rất lớn vă hiện tại tương ñối khó quản lý theo kế hoạch. Quy ñịnh hiện nay cho việc chi tiíu câc khoản từ dự toân lă: câc khoản chi lương thực hiện hăng thâng; chi thường xuyín khâc thực hiện theo dự toân của năm; câc khoản mua sắm, sửa chữa lớn có kế hoạch chi tiíu vă dự toân ñược duyệt; chi ñầu tư XDCB theo dự toân năm… Với qui ñịnh năy, việc tính toân nhu cầu chi tiết cho từng ngăy hoặc từng thời ñiểm sẽ khó khăn hơn. Còn ñối với câc khoản tiền gửi, tiến ñộ chi tiíu gần như theo nhu cầu của ñơn vị. ðặc biệt, câc khoản chi tiíu nhỏ lẻ của xê củng lă những nội dung rất khó kiểm soât, phât sinh thường xuyín vă ít khi có kế
Trường ðại học Nông Nghiệp Hă Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 57 hoạch. Bín cạnh ñó, do yíu cầu phục vụ câc cấp chính quyền vă ñảm bảo giải quyết hăi hoă câc mối quan hệ trín ñịa băn, KBNN ðP thường xuyín phải phục vụ câc nhu cầu chi tiíu ñột xuất của câc ñơn vị cơ sở vă chính quyền ðP. Ngoăi ra, tại câc thời ñiểm “nhạy cảm” như những ngăy cuối năm, thời gian chỉnh lý ngđn sâch, thời ñiểm chuyển dự toân, tạm ứng sang năm sau hay thu hồi…việc chi tiíu của ñơn vị vă ñiều hănh ngđn sâch của cơ quan có thẩm quyền chưa thực sự “chuẩn mực”, ít nhiều có yếu tố “chđm chước”.
- Về cơ bản, KBNN chưa có những công cụ, quy ñịnh riíng có công tâc dự bâo, lín kế hoạch nhu cầu chi trả, mă vẫn còn tương ñối thụ ñộng. Việc tính ñịnh mức tồn ngđn tối thiểu hiện nay chỉ ñảm bảo khả năng chi trả một câch tương ñối vă trong thời gian hăng quý, mă chưa thể xâc ñịnh ñược câc nhu cầu vă ñịnh mức tồn ngđn tương ñối chính xâc tại câc thời ñiểm, lăm tiền ñề cho việc sử dụng hiệu quả tồn ngđn mă vẫn an toăn cho khả năng thanh khoản. Mặt khâc, câch thức ñiều hănh vă sử dụng ngđn sâch hiện tại sẽ phải thay ñổi nhiều hơn ñể KBNN có thể chủ ñộng trong việc quản lý luồng tiền, tiến tới có thể quản lý ngđn quỹ KBNN khi có khung phâp lý ban hănh.
- Về phương thức thanh toân vă quản lý phương thức thanh toân: ðể sử dụng hiệu quả tồn ngđn phải ñặt ra yíu cầu quản lý tồn ngđn tập trung. ðiều năy vừa ñúng về ñịnh hướng cải câch, vừa phù hợp với thực tế ðP cũng như mô hình nhiều nước trín thế giớị Như vậy, về lý thuyết, số dư câc tăi khoản tiền gửi tại NH của câc ñơn vị KBNN ðP phải ñược chuyển một câch nhanh chóng về TƯ hăng ngăy, hoặc KBNN ðP sẽ thanh toân “nhờ” qua Tăi khoản của KBNN TƯ ñể không cần câc tăi khoản tiền gửi tại ñịa phương. ðiều năy phụ thuộc nhiều văo việc vận hănh câc hệ thống thanh toân liín quan. Trín thực tế, câc phương thức thanh toân của KBNN với ngđn hăng hiện nay tưoơng ñối ña dạng. Tuy nhiín, tại ðP, câc phương thức năy chủ yếu lă thủ công vă “bân thủ công”. Việc thanh toân qua NHNN còn chậm vă thuần tuý thủ công. Thanh toân bù trừ cũng chỉ thụ ñộng ñược “một chiều”. Thanh toân
Trường ðại học Nông Nghiệp Hă Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 58 giữa KBNN huyện vă NHTM cũng thuần tuý thủ công… ðặc biệt việc duy trì câc phương thức thanh toân năy sẽ dẫn ñến một ñặc ñiểm lă, vốn KBNN sẽ bị phđn tân tại câc Ngđn hăng nơi KBNN mở tăi khoản tiền gửị
- Hệ thống thanh toân của câc ngđn hăng ñê vă ñang ñược cải câch mạnh mẽ, bằng việc câc ñơn vị ñang phât triển rất mạnh câc hệ thống thanh toân trong nội bộ ñơn vị, hệ thống thanh toân song phương vă tăng cường tham gia thanh toân liín ngđn hăng. Câc phương thức thanh toân năy ñều có ñặc ñiểm lă nhanh, an toăn, tương ñối hiện ñại vă ñược xđy dựng theo ñịnh hướng quản lý vốn tập trung của từng hệ thống. Tuy nhiín, hệ thống KBNN gần như chưa tham gia vă mở rộng câc phương thức thanh toân năy với câc ngđn hăng. Hệ thống KBNN cũng chỉ tạm dừng ở việc thanh toân song phương tại Sở giao dịch KBNN mă chưa phât triển mở rộng xuống ðP.
- Như vậy, với thực trạng thanh toân của KBNN, có thể thấy ñđy lă một thâch thức ñối với ngănh KBNN trong quâ trình triển khai quản lý ngđn quỹ, quản lý tăi khoản duy nhất (TSA). ðồng thời, ñđy cũng lă một ñiều kiện mang tính cơ bản cho việc phât triển TSA của hệ thống KBNN. Vì sẽ rất khó ñể ñiều hănh quản lý tồn ngđn hiệu quả, kịp thời, có tính thống nhất caokhi mă số dư tiền gửi vẫn nằm rải râc trín 700 ñơn vị KBNN khâc nhau mă chưa thể tập trung về TƯ một câch nhanh chóng nhất. ðể có thể tập trung về một số ít tăi khoản trín TW, công tâc thanh toân, chuyển khoản, tập trung câc khoản thu chi hoặc chính lệch thu chi của câc ñơn vị KBNN phải ñược câc hệ thống ngđn hăng thực hiện ngay trong ngăy, từ dưới lín trín. Nếu không cải thiện ñược nội dung trín, có thể ñịnh hướng năy sẽ gặp vướng mắc kỹ thuật nghiệp vụ khi triển khai TSẠ
- Một số yíu cầu, ñịnh hướng trong việc triển khai TSA vă quản lý ngđn quỹ KBNN: ðể việc quản lý ngđn quỹ KBNN có thể sớm ñược thể chế hoâ, triển khai vă mang tính thực tiễn cao, trước hết việc quản lý ngđn quỹ KBNN cần ñảm bảo câc yíu cầu vă ñịnh hướng cơ bản sau:
Trường ðại học Nông Nghiệp Hă Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 59 + Hình thănh khung phâp lý (Luật quản lý Ngđn quỹ, Nghị ñịnh, Thông tư… hướng dẫn) cho việc quản lý ngđn quỹ của KBNN. Trong ñó, qui ñịnh rõ về chức năng, nhiệm vụ của KBNN, Bộ tăi chính, Ngđn hăng…; về quyền hạn, quy trình, cơ chế ñầu tư “qua ñím” trín thị trường tiền tệ, cơ chế thấu chi…; về trâch nhiệm, quyền hạn của câc ñơn vị lă chủ thể quản lý câc khoản thu, chi…; hình thănh câc qui trình kỹ thuật nghiệp vụ quản lý TSA, trong ñó ñặc biệt lưu ý câc nội dung về phât triển, câch thức xử lý ñối với câc khoản thanh toân tại ðP hăng ngăy vă cuối ngăy qua tăi khoản “duy nhất” TSA; hình thănh công cụ dự bâo luồng tiền, công cụ tính toân hiện ñại liín quan ñến việc dự bâo cũng như ñầu tư, ñến khả năng dự bâo, “xoay sở” của hệ thống ñối với câc phât sinh ñột xuất, thường xuyín… của cả thu vă chi, ñặc biệt lă thu, chi NSNN; hình thănh cơ chế ñânh giâ câc rủi ro vă biện phâp xử lý liín quan ñến qui trình quản lý tồn ngđn KBNN.
+ TSA vă quản lý Ngđn quỹ lă một cải câch lớn, vì vậy, sau khi ñê hình thănh khung phâp lý cơ bản, lột trình của việc phât triển nghiín cứu, triển khai cần phải theo một số ñịnh hướng sau: Thay ñổi từng bước ñể ñảm bảo khả năng thích ứng, lăm quen của ñịa phương, vừa quen về qui trình xử lý, vừa quen về cơ chế, công tâc quản lý kế hoạch hoâ…; thắt chặt dần cơ chế quản lý vă mở rộng dần về phạm vi cho tính chất bắt buộc của câc chế tăi, coi trọng trước hết câc nhđn tố ảnh hưởng chính ñến tồn ngđn, sau ñó mới ñến câc nhđn tố phụ (ví dụ: có thể tạm khoanh vùng phâp lý bắt buộc phải có dự thi, chi ñối với câc khoản từ NSNN, hoặc dự toân; câc khoản thu, chi ít phât sinh hoặc phât sinh với khối lượng nhỏ có thể qui ñịnh răng buộc dần hoặc lượng hoâ ñể dự bâo, kế hoạch một câch tương ñối như thu phạt, thu khâc, câc khoản thu chi nhỏ lẻ của xê, phường…) phạm vi quản lý, triển khai phù hợp với sự phât triển công nghệ; thực tế cải câch thanh toân của KBNN với Ngđn hăng vă ñịnh hướng cải câch tổ chức bộ mây của KBNN. ðặt biệt, tiến ñộ triển khai phải phù hợp với tiến ñộ triển khai Hệ thống thông tin quản lý Ngđn
Trường ðại học Nông Nghiệp Hă Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 60 sâch vă Kho bạc (TABMIS). [3]
- Hiện nay, hệ thống KBNN ñang triển khai một số giải phâp thúc ñẩy nhanh việc nghiín cứu, triển khai câc nội dung liín quan ñến quản lý ngđn quỹ KBNN: Quản lý ngđn quỹ KBNN liín quan ñến rất nhiều chủ thể tham giạ Khung phâp lý hình thănh (Luật, Nghị ñịnh…) phải qui ñịnh rõ trâch