hiện và tố cáo hành vi vi phạm pháp luật môi trường.
Theo từ điển Bách khoa Việt Nam giám sát là một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó. Dưới góc độ pháp lý, theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân, giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân
chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát cộng đồng chính là hoạt động tự nguyện của dân cư sống trên địa bàn nhằm đánh giá, theo dõi việc chấp hành các quy định về quản lý chất lượng cơng trình xây dựng của của các nhà thầu, chủ đầu tư từ đó kiến nghị với cấp có thẩm quyền về các vi phạm để kịp thời ngăn chặn và xử lý.
Giám sát của cộng động dân cư đối với bảo vệ môi trường là việc cộng đồng giám sát, phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường, trên cơ sở đó, thanh tra nhà nước vào cuộc để chỉ rõ sai phạm và chế tài xử lý. Đây được coi là vai trò thanh tra, giám sát của nhân dân. Một số đặc trưng cơ bản của hoạt động giám sát này là:
+ Giám sát là hoạt động theo dõi, quan sát, năm bắt tình hình mang tính chủ động, thường xuyên và liên tục.
+ Hoạt động giám sát nhằm đảm bảo cho chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, tuân theo đúng quy tắc nhất định.
+ Thông qua giám sát, chủ thể giám sát xem xét, nhận xét, đánh giá về đối tượng, nội dung giám sát nhằm phát huy ưu điểm, khắc phục thiếu sót, khuyết điểm của đối tượng giám sát.
Trong lĩnh vực môi trường, vai trò giám sát của cộng đồng được được quy định cụ thể tại Luật bảo vệ môi trường 2014 và Nghị định 19/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật bảo vệ môi trường. Cụ thể như sau:
+ Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi cho các hộ gia đình, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động bảo vệ môi trường; kiểm tra, giám sát việc thực hiện hoạt động bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật.
+ Các tổ chức tự quản về bảo vệ môi trường được thành lập và hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, cộng đồng trách nhiệm, tuân theo quy định của pháp luật và thực hiện các nhiệm vụ tham gia giám sát việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trên địa bàn.
+ Đại diện cộng đồng trên địa bàn chịu tác động môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có quyền yêu cầu chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ cung cấp thông tin về bảo vệ môi trường thông qua đối thoại trực tiếp hoặc bằng văn bản; tổ chức tìm hiểu thực tế về cơng tác bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; thu thập, cung cấp thơng tin cho cơ quan có thẩm quyền và chịu trách nhiệm về thông tin cung cấp. Đại diện cộng đồng trên địa bàn chịu tác động môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cung cấp kết quả thanh tra, kiểm tra, xử lý đối với cơ sở
+ Hoạt động giám sát đầu tư công về bảo vệ môi trường của cộng đồng được thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công
+ Cộng đồng có trách nhiệm tham gia vào việc xây dựng mục tiêu, chương trình hoạt động, giám sát, đánh giá hiệu quả của chương trình bảo vệ các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia; tham gia quản lý, bảo vệ các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia. Cộng đồng có quyền chủ động xây dựng, tổ chức thực hiện các mơ hình bảo vệ tài nguyên và môi trường dựa vào cộng đồng, cùng với các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường tham gia giám sát, kiểm tra việc quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia.
Từ những quy định trên, có thể thấy rõ vai trò cũng như quyền năng của cộng đồng trong việc giám sát các hoạt động bảo vệ môi trường của địa phương. Hoạt động này có thể được thực hiện thông qua giám sát trực tiếp hoặc giám sát gián tiếp. Giám sát trực tiếp là hình thức giám sát có sự gặp gỡ trực tiếp giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát.
Điều 162 Luật bảo vệ môi trường 2014 quy định: "Tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại, khởi kiện về hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật. Cá nhân có quyền tố cáo vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường với cơ quan, người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố cáo. và thời hiệu khởi kiện về mơi trường được tính từ thời điểm tổ chức, cá nhân bị thiệt hại phát hiện được thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật về môi trường của tổ chức, cá nhân khác". Như vậy, căn cứ theo quy định trên, trong trường hợp phát hiện ra hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, cộng đồng thể hiện quyền giám sát thông qua việc khiếu nại, khởi kiện hành vi vi phạm pháp luật tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Giám sát gián tiếp là giám sát khơng có sự gặp gỡ trực tiếp giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát. Trong hệ thống chính trị của nước ta hiện nay có hai loại giám sát là giám sát mang tính quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) và giám sát xã hội mang tính quyền lực nhân dân ( Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, phương tiện thông tin đại chúng và các cá nhân, cộng đồng…). Sự khác nhau giữa giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và giám sát xã hội thể hiện ở các mặt: chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức, cơ chế và hiệu quả pháp lý của giám sát. Trong lĩnh vực môi trường, việc giám sát hoạt động bảo vệ môi trường của cộng đồng được thực hiện thông qua các đại diện do cộng đồng bầu chọn, có thể là giám sát mang tính nhà nược hoặc mang tính nhân dân.
Một trong những nội dung nổi bật trong Hiến Pháp 2013 là nhân dân là chủ thể tối cao của Nhà nước, là chủ thể quan trọng trong xây dựng và bảo vệ đất nước.. Điều 6 Hiến Pháp 2013 khẳng định “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước.” Tức là, theo như quy định thì các cơ quan này thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước để điều hành, quản lý xã hội và chịu sự giám sát của Nhân dân. Cụ thể, việc giám
sát của cộng đồng trong hoạt động bảo vệ môi trường được thực hiện thông qua: Quốc hôi, địa biểu quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp, đại biểu hội đồng nhân dân các cấp. Đây được coi là hình thức giám sát mang tính nhà nước.
+ Một trong những nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội là “ Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc Hội” ( khoản 2 Điều 70)
+ Đại biểu Quốc hội thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của đại biểu và của Quốc hội, liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri; ; trả lời yêu cầu và kiến nghị của cử tri; theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và hướng dẫn, giúp đỡ việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo. (Điều 79)
+ Hội đồng nhân dân đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, đây là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.( Khoản 1 Điều 113)
+ Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phương có mối liên hệ chặt chẽ với cử tri và chịu sự giám sát của cử tri. (Khoản 1 Điều 115)
Giám sát mang tính nhân dân được tiến hành bởi Mặt trận tổ quốc Việt Nam. Luật mặt trận Tổ quốc Việt Nam 2015 quy định:. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có trách nhiệm “ Thực hiện giám sát và phản biện xã hội” theo quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam 2015. Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 2015 có quy định về các 5 hình thức giám sát, trong đó một trong hình thức thức giám sát đặc biệt đó là “Thơng qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng.”
Qua hoạt động giám sát của ban thanh tra nhân dân, ban giám sát đầu tư của cộng đồng các xã, phường, thị trấn đã kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm
những cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật mơi trường; góp phần từng bước ngăn chặn, đẩy lùi tình trạng vi phạm pháp luật trên địa bàn khu dân cư; góp phần xây dựng chính quyền cơ sở ngày càng vững mạnh. Hoạt động của Ban thanh tra nhân dân và Ban giám sát đầu tư ở một số địa phương bước đầu đã phát huy được hiệu quả. Tuy nhiên, thực tế hoạt động của các ban này còn tồn tại nhiều khó khăn và vướng mắc. Các thành viên của ban thanh tra nhân dân gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, đơi khi cịn thụ động trong vai trò giám sát, phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật môi trường để phản ảnh, đề xuất. Do vậy, ở nhiều địa phương, tình trạng vi phạm pháp luật chưa được đẩy lùi, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường sống của cộng đồng xung quanh. Thành viên của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng còn hạn chế về kinh nghiệm, ít chun mơn do vậy khả năng giám sát còn hạn chế. Theo quy định pháp luật hiện hành, Ban GSĐTCCĐ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ như: giám sát việc chuẩn bị đầu tư; giám sát việc đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư; giám sát tác động môi trường; … Mặc dù các thành viên đều được tập huấn về công tác giám sát, nhưng khi áp dụng vào thực tế hiệu quả chưa cao.
Trên cơ sở thực hiện giám sát, cộng đồng có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trong lĩnh vực mơi trường, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại, khởi kiện về hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật. Luật bảo vệ môi trường 2014 chỉ thừa nhận về quyền khiếu nại, khởi kiện của cộng đồng. Đại diện cộng đồng có quyền tham gia đánh giá kết quả bảo vệ môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; thực hiện các biện pháp để bảo vệ quyền và lợi ích của cộng đồng theo quy định của pháp luật.
Khi nhận được khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến người có thẩm quyền giải quyết và thông báo cho người khiếu nại, tố cáo, kiến nghị biết; đôn đốc, theo dõi
và giám sát việc giải quyết. Người có thẩm quyền giải quyết phải thơng báo cho đại biểu Quốc hội về kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân trong thời hạn theo quy định của pháp luật. Đây là quy định về trách nhiệm tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân tại Luật tổ chức quốc hội số 57/2014/QH13
Sự tham gia của cộng đồng trong phát hiện hành vi vi phạm pháp luật, khiếu nại và cưỡng chế thi hành, tuân thủ pháp luật bảo vệ mơi trường góp phần tích cực ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật cũng như đảm bảo được quyền và lợi ích cho cộng đồng. Tuy nhiên, vẫn còn một số hạn chế sau cần khắc phục:
Thứ nhất, quyền khởi kiện tập thể của người dân bị thiệt hại ô nhiễm môi
trường chưa được ghi nhận. Theo quy định của Luật bảo vệ môi trường 2014, thiệt hại do ô nhiễm, suy thối mơi trường gồm: Suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường và thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường gây ra.
Đối với thiệt hại mang tính chất cá nhân, chủ thể trực tiếp bị thiệt hại có quyền khởi kiện vụ án dân sự hoặc hành chính theo Bộ luật Tố tụng dân sự 2015 hoặc Luật Tố tụng hành chính 2015 để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chính bản thân mình. Đối với thiệt hại về mơi trường tự nhiên, tức là thiệt hại có ảnh hưởng và tác động đến nhiều người, Bộ luật tố tụng dân sự 2015 quy định “Cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Tòa án bảo vệ lợi ích cơng cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách hoặc theo quy định của pháp luật.” Như trên đã đề cập, pháp luật hiện hành chỉ quy định về quyền khởi kiện đối với cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn để khắc phục những thiệt hại về môi trường tự nhiên. Thực tiễn cho thấy, việc không cho phép khởi kiện tập thể sẽ gây rất nhiều khó khăn cho người dân muốn khởi kiện, gây tốn kém chi phí và thời gian. Khi người dân đứng ra kiện đơn lẻ, thì số lượng vụ kiện tòa án phải
tiếp nhận là rất lớn. Và chỉ cần vài ngàn người khởi kiện, thì quá trình giải quyết vụ án này là rất dài.
Thực chất, nếu chỉ quy định quyền khởi kiện đối với cơ quan, tổ chức trong nhiệm vụ, quyền hạn của mình cũng sẽ gặp những bất cập về mặt lý luận và thực tiễn. Bởi:
+ Không phải lúc nào những cơ quan, tổ chức trên cũng sẵn sàng đối phó với những cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật môi trường. Bởi lẽ, tình trạng vi phạm phát luật chính là minh chứng cho việc quản lý nhà nước về môi trường cịn yếu kém. Ngồi ra, nếu có sự kiểm sốt chặt chẽ của chính quyền địa phương về vấn đề môi trường sẽ làm ảnh hưởng đến sự thu hút đầu tư.
+ Thực tế, cơ quan, tổ chức trên là chủ thể gián tiếp gây ra ô nhiễm môi trường. Gần đây nhất, là việc cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước của công ty TNHH gang thépHưng Nghiệp Formosa, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của người dân.
Ở một số nước khi xảy ra tranh chấp người bị thiệt hại có thể khởi kiện riêng lẻ hoặc khởi kiện tập thể để bảo vệ quyền lợi của mình. Chẳng hạn như : Hội đồng Châu Âu đã ban hành chỉ thị số 98/27/EC về khởi kiện bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Theo đó, người bị thiệt hại có khuyết tật sản phẩm có thể khởi kiện riêng lẻ hoặc khởi kiện tập thể. Việc quy định này giúp cho người dân có thể đảm bảo được quyền và lợi ích chính đáng của mình.
Thứ hai, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà
nước cịn chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch; chưa tạo ra một cơ chế tranh luận bình đẳng trong quá trình giải quyết. Cơ quan hành