III- THANH TRA VỚI VIỆC PHÒNG NGỪA THAM NHŨNG
2- Phát hiện các sơ hở trong nội dung của cơ chế quản lý
- Trong hai yếu tố tạo nên cơ chế quản lý, trước hết thanh tra cần tập trung vào các thành tố tạo nên yếu tố nội dung của cơ chế quản lý. Bởi vì những lỗ hổng trong nội dung quản lý đang là một trong những điều kiện và môi trường cho tệ tham nhũng tồn tại và phát triển. Trong mối quan hệ với các hiện tượng tham nhũng,
lãng phí thì những lỗ hổng trong nội dung của cơ chế quản lý thị trường bị lợi dụng gây hậu quả trên diện rộng nhưng không dễ bị phát hiện. Hơn thế nữa, trong cơ chế quản lý thì các thành tố thuộc yếu tố nội dung quản lý được đổi mới và hồn thiện suốt cả q trình quản lý. Thanh tra là một hoạt động thường xuyên thuộc yếu tố bộ mặt quản lý của cơ chế, hoạt động của nó khơng tách rời với q trình đổi mới và hoàn thiện nội dung cơ chế quản lý.
- Trong yếu tố nội dung của cơ chế quản lý nhà nước, cần tập trung vào các sơ hở trong quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế và cơ chế điều chỉnh pháp luật.
Trong cơ chế quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế, thực tiễn chỉ ra các khâu sau đây thường nảy sinh thiếu sót, sơ hở và là mơi trường, điều kiện nảy sinh tham nhũng cần phải sớm phát hiện để bịt kín:
Một là, quản lý và cấp phát ngân sách. Trong khâu này cần chú ý đến thủ
tục cấp phát. Các hiện tượng “lại quả” cho nhau qua việc cấp phát ngân sách chủ yếu do thủ tục rắc rối, phiền hà và nhiều khâu trung gian. Người được cấp phát ngân sách trong cơ chế hiện nay là người đi “xin”, còn người có quyền thay mặt Nhà
nước cấp phát ngân sách là người “cho” hay “tặng”. Cơ chế cấp phát mà một bên có quyền hạn phát tặng cho và bên kia trong trạng thái “cầu xin” thì khơng sao tránh khỏi quan hệ có đi có lại.
Hai là, quản lý xây dựng cơ bản. trong khâu này tham ơ lãng phí hàng nghìn tỷ đồng, ai cũng biết, nhưng cho đến nay chưa có biện pháp hữu hiệu ngăn chặn. Chính vì thế, thanh tra cần tập trung sự chú ý thường xuyên vào khâu này ở tất cả các công đoạn của nó. Có lẽ chất lượng của các cơng trình xây dựng cơ bản phải trải qua nhiều công đoạn lại là kết quả tuy cụ thể nhưng rất trừu tượng, khó xác định trong việc tính tốn chất lượng của các công đoạn trước, dựa vào đặc trưng này mà xây dựng cơ bản là khâu tồn tại nhiều tiêu cực. Hoàn thiện cơ chế quản lý xây dựng cơ bản đòi hỏi phải chi tiết, cụ thể, chặt chẽ và thanh tra phải được tiến hành thường xuyên.
Theo cơ chế hiện hành, một đồng vốn ngân sách dành cho đầu tư xây dựng cơ bản từ tài chính đi ra phải qua 7 “vọng gác” khác nhau. Đó là: Chính phủ (định hướng chủ trương); Ủy ban Kế hoạch Nhà nước; Bộ Tài chính; Bộ Xây dựng (hoặc bộ chủ quản cơng trình); Cơ quan chịu trách nhiệm thiết kế; Ban quản lý cơng trình chủ đầu tư; cuối cùng là Ngân hàng đầu tư và phát triển chịu trách nhiệm cấp vốn và thanh tốn. Xem ra một cơng trình xây dựng cơ bản phải trải qua 7 “vọng gác” ấy là quá ư chặt chẽ, nhưng thực tế lại rất lỏng lẻo, mờ mịt và thất thoát lớn nhất. Báo
Nhân dân số ra ngày 15/9/1993 đưa tin tại Hội nghị tồn ngành Tài chính, Phó Thủ tướng Phan Văn Khải đã nói về vấn đề này như sau: “trong xây dựng cơ bản, tình trạng ăn bớt tham ô từ 20 đến 40% vốn của Nhà nước, những Chính phủ rất ít khi nhận được báo cáo của ngành Tài chính về việc loại bỏ hay cắt giảm khoản nào trong quyết định cơng trình. Ở đâu cũng có cán bộ tài chính, kế tốn nhưng những chi tiêu lãng phí, mất mát, kém hiệu quả, cuối cùng vẫn được duyệt quyết toán. Nếu với mức thấp nhật 20% thì năm 1993 này ước tính thất thốt hơn 1.600 tỷ đồng, quả là khủng khiếp. Tôi nghĩ rằng đây khồn chỉ là trách nhiệm thiếu sót của riêng ngành Tài chính, mà là thiếu sót của cả một “cộng đồng” 7 “vọng gác” nói trên, nhất là của bộ chủ quản, Ngân hàng và Ban quản lý cơng trình, chủ đầu tư thường xuyên có mặt tại hiện trường giám sát, kiểm tra cụ thể từng khâu công tác, từng việc của bên thi cơng, nghiệm thu và thanh tốn tiền cho người lao động. Là của công không ai tiếc, tìm mọi cách gặt hái cách này hay cách khác “càng nhiều càng ít” về cho mình. Đây là một thực tế hiển nhiên đau lòng đã và đang xảy ra hiện nay”.
Để góp phần ngăn chặn tệ nạn tham ơ, tham nhũng, lãng phí vốn trong xây dựng cơ bản, không thể không tiến hành các cuộc thanh tra thường xuyên để phát hiện kịp thời khâu nào trong cơ chế xây dựng cơ bản bị mất mát nhiều nhất.
Ba là, quản lý nhà nước về xuất nhập khẩu. Trong khâu này của cơ chế quản lý nhà nước còn nhiều sơ hở, nhiều kẻ lợi dụng “đánh quả” thu lợi riêng hàng tỷ đồng. Ví dụ, theo kế hoạch năm 1993, cả nước chỉ được khai thác 618.000 m3 gỗ tròn, nhưng đến hết tháng 8 năm 1993 chỉ mới kiểm kê 3 phòng cấp giấy phép xuất khẩu ở Đà Nẵng, Nha Trang và thành phố Hồ Chí Minh của Bộ Thương mại thì số gỗ thành phẩm xuất khẩu nếu qui ta gỗ trong thì đã hơn 700.000 m3. Nếu cộng tất cả các nơi lại thì con số thực sẽ rất lớn. Trả lời tình trạng lộn xộn này theo kết luận của Đoàn kiểm tra liên ngành trước hết là do sơ hở từ Thông tư 09/TTLB ngày 18/5/1992 của liên Bộ: Ủy ban kế hoạch Nhà nước, Bộ Lâm nghiệp, Bộ Thương mại. Thông tư này ra đời là để thực hiện Chỉ thị 09/CT ngày 19/3/1992 của Chính phủ là cấm xuất khẩi gỗ tròn, gỗ xử, ván sàn sơ chế, chỉ cho xuất khẩu gỗ thành phẩm. Nhưng Thông tư liên Bộ số 09 chỉ qui định danh mục các sản phẩm gỗ được xuất khẩu, mà không qui định rõ qui cỡ, kích thước của từng loại sản phẩm và không khống chế số lượng. Lợi dụng sơ hở này, nhiều doanh nghiệp đã xuất khẩu những sản phẩm, chi tiết sản phẩm, xuất gỗ có hình dáng, kích thước và cơng dụng tương tự nhưng gỗ xẻ. Những sản phẩm này về hình thức là những sản phẩm nằm trong danh mục của Thông tư 09 nhưng thực chất là xuất khẩu gỗ xẻ trá hình. Kiểm tra thực tế có nhiêu thanh ván xuất khẩu dài 6m x 35mm x 195mm, hoặc 6m x
35mm x 200mm, chân sập gụ xuất khẩu mà có kích thước 335mm x 365mm x 700mm...
Từ ví dụ trên, có thể thấy rằng, chỉ một thiếu sót nhỏ trong nội dung quản lý, đặc biệt là quản lý xuất nhập khẩu là lập tức bị lợi dụng. Hiện nay, trong lĩnh vực xuất nhập khẩu, người ra hay lợi dụng các qui định sau đây của cơ chế quản lý: Lợi dụng việc qui định không đầy đủ, chặt chẽ, rõ tràng danh mục các mặt hàng xuất khẩu; Lợi dụng qui chế xuất nhập khẩu ủy thác (tiêu chuẩn điều kiện để được ủy thác thiếu cụ thể) để núp bóng các doanh nghiệp có giấy phép kinh doanh xuất nhập khẩu mua bán quotar xuất nhập. Trong lĩnh vực xuất nhập khẩu, cơ chế quản lý chưa đồng bộ, hồn chỉnh, vai trị của Thanh tra càng trở nên quan trọng trong việc phát hiện kịp thời các thiếu sót, sơ hở của cơ chế trong lĩnh vực này.
Bốn là, cơ chế quản lý thu chi ngân sách. Tình trạng thất thốt lớn ngân
sách nhà nước ở cả khâu thu và chi tồn tại dai dẳng từ lâu nay. Điều đó do nhiều ngun nhân, trong đó tình trạng tham ơ, lãng phí ở đối tượng được hưởng kinh phí và đặc biệt là ở cơ quan có trách nhiệm quản lý ngân sách đang là những nguyên nhân quan trọng. Tình trạng cơ quan Thuế làm thất thu thuế bằng nhiều thủ đoạn khác nhau, có trường hợp táo bạo như bán biên lai thu thuế tiêu thụ đặc biệt, đến việc gian lận xoay quanh tờ biên lai thế như không xuất biên lai hoặc tờ biên lai giao cho người nộp thuế thì ghi đúng sổ thuế phải thua, nhưng tờ lưu để về thanh tốn với cơ quan Thuế thì lại thấp hơn nhiều để biển thủ số tiền chênh lệch. Ngành Thuế đã có những qui định khá chặt chẽ về quản lý biên lai ấn chỉ, nhưng ở nhiều nơi người ta khơng chấp hành. Điều đó càng địi hỏi thanh tra phải tiến hành thường xuyên.
- Về cơ chế điều chỉnh pháp luật, khi tiến hành thanh tra, theo chúng tôi,
cần tập trung làm rõ các yếu tố sau:
+ Thứ nhất, xem xét các qui phạm pháp luật điều chỉnh các sự kiện pháp lý mà thanh tra tiến hành đã được mơ hình hóa, thể chế hóa thành chuẩn mực của hành vi chưa Nếu việc mô tả thiếu chặt chẽ, khơng chính xác thì nội dung của qui phạm pháp luật phản ánh chức năng điều chỉnh hành vi con người không đầy đủ. Tất yếu sẽ nảy sinh các lỗ hổng trong việc điều chỉnh hành vi con người.
+ Thứ hai, xem xét các quyết định áp dụng pháp luật, tức là xem xét các cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền đã quyết định áp dụng các qui phạm pháp luật như thế nào Nhưng quyết định này sẽ dẫn đến các quyền và nghĩa vụ trong quan hệ pháp luật? Nếu như quyết định áp dụng pháp luật không phù hợp với nội dung của
qui phạm pháp luật hoặc lợi dụng những lỗ hổng của qui phạm pháp luật (lợi dụng sự việc mô tả thiếu chính xác, chặt chẽ) thì quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ sẽ hoàn toàn sai lệch.
+ Thứ ba, khi quyền và nghia vụ pháp lý trong các quan hệ pháp luật bị sai lệch thì hành vi thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý cũng bị sai lệch.
Khi tiến hành thanh tra, việc phát hiện các lỗ hổng trong cơ chế điều chỉnh pháp luật cũng là một nội dung quan trọng trong việc góp phần hồn thiện cơ chế quản lý nhà nước. Vì cơ chế điều chỉnh pháp luật có thể xem là một yếu tố cơ bản thuộc nội dung của cơ chế quản lý nhà nước. Mục đích cuối cùng của việc phát hiện thiếu sót trong cơ chế điều chỉnh pháp luật là tìm ra được những qui phạm pháp luật mà nội dung của nó phản ánh khơng đúng đắn chức năng điều chỉnh hành vi của con người. Tức là, phát hiện những chuẩn mực, những mơ hình của hành vi mà nhà làm luật thể hiện khơng đầy đủ, khơng chính xác – đây là xét trên bình diện vi mơ.
Bịt kín các lỗ hổng trong cơ chế điều chỉnh pháp luật cịn phải được xem trên bình diện vĩ mơ. Điều đó địi hỏi phải xem xét cơ chế điều chỉnh pháp luật trong mối quan hệ thống nhất, phối hợp và nhất quán.
- Trước hết, đó là mối quan hệ thống nhất phối hợp giữa các văn bản pháp luật có thứ bậc cao thấp khác nhau. Đó là văn bản pháp luật của các cơ quan trung ương (Hiến pháp, các đạo luật, các bộ luật, pháp lệnh, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ) và cơ quan địa phương (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân).
- Đó là mối quan hệ thống nhất phối hợp giữa các qui phạm pháp luật trong một ngành luật hoặc giữa các ngành luật khác nhau. Sự thống nhất, phối hợp nhằm tạo lập được sự đồng bộ trong cơ chế điều chỉnh pháp luật.
- Đó là sự thống nhất phối hợp giữa pháp luật về nội dung và pháp luật về hình thức (thủ tục). Pháp luật về nội dung đúng, nhưng pháp luật về hình thức rắc rối, phiền hà thì luật về nội dung dầu đúng đắn đến mấy cũng khó lịng đi vào cuộc sống. Thực tiễn chỉ ra rằng các thủ tục rắc rối, phiền hà và cả đơn giản đều chặt chẽ đều là những nguyên nhân gây ra tình trạng tiêu cực trong bộ máy nhà nước. Vì thế, trong quá trình thanh tra, phát hiện các thiếu sót, sơ hở của cơ ché khơng chỉ dừng lại trong phạm vi các vụ việc cụ thể mà còn phải khái quát khám phá ở phạm vi vĩ mô trong cả nước, trong từng ngành và từng lãnh thổ.