4.2 .Phạm vi nghiên cứu
6. Bố cục của luận văn
2.2.2. Điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cởi mở và cụ thể các điều kiện cấp GCNQSDĐ đối với người đang sử dụng đất, nhằm đảm bảo việc thực hiện các quyền lợi của người sử dụng đất, mặt khác cũng giải quyết những hậu quả của suốt một thời kỳ trước đó khi mà cơng tác quản lý đất đai đã diễn ra rất kém hiệu quả.
Các điều kiện cấp GCNQSDĐ là những nội dung trung tâm của pháp luật về cấp GCNQSDĐ. Theo các quy định này, không phải chủ thể sử dụng đất nào cũng được cấp GCNQSDĐ, mà chỉ những chủ thể đáp ứng được những điều kiện nhất định theo quy định của Luật Đất đai hiện hành. Luật Đất đai năm 2013 quy định những điều kiện để người sử dụng đất được cấp GCNQSDĐ dựa trên cơ sở về việc có giấy tờ QSDĐ và khơng có giấy tờ về QSDĐ. Những quy định này được ghi nhận tại Điều 100, 101 và 102 Luật Đất đai năm 2013, trong đó gồm các quy định về điều kiện cấp GCNQSDĐ cho các đối tượng là cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư, tổ chức và cơ sở tôn giáo.
Quy định về điều kiện cấp GCNQSDĐ cho đối tượng sử dụng đất là cá nhân, hộ gia đình được Luật Đất đai năm 2013 chia làm 02 trường hợp là có giấy tờ về QSDĐ và khơng có giấy tờ về QSDĐ được quy định tại Điều 100 và 101.
* Đối với trường hợp người sử dụng đất có giấy tờ hợp lệ về QSDĐ
Theo Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 quy định, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất sẽ được cấp GCNQSDĐ mà khơng phải nộp tiền sử dụng đất nếu có đủ các điều kiện là: (1) sử dụng đất ổn định, (2) đất khơng có tranh chấp và (3) có một trong các loại giấy tờ về QSDĐ hợp lệ được quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013, Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP và Điều 15 Thơng tư 02/2015/TT-BTNMT.
Bên cạnh đó, khoản 3, 4 Điều 100 Luật Đất đai 2013 quy định về các trường hợp hộ gia đình, cá nhân có giấy tờ hợp lệ về QSDĐ nhưng phải thực hiện nghĩa vụ tài chính khi thực hiện cấp GCNQSDĐ bao gồm:
1. Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, văn bản cơng nhận kết quả hịa giải thành, quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành thì được cấp GCNQSDĐ. (Khoản 3, Điều 100, Luật Đất đai năm 2013).
2. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày 15/10/1993 đến ngày 01/7/2014 mà chưa được cấp GCN thì được cấp GCNQSDĐ. (Khoản 4, Điều 100, Luật Đất đai năm 2013).
* Đối với trường hợp người sử dụng đất khơng có giấy tờ về QSDĐ
Tình trạng hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nhưng khơng có giấy tờ rất phổ biến (như đất khai khoang, đất do ông cha để lại,…), Nhà nước tạo điều kiện cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất nếu đáp ứng đủ các điều kiện quy định tại Điều 101 Luật Đất đai năm 2013. Tùy thuộc vào nguồn gốc hình thành QSDĐ khác nhau mà pháp luật quy định những điều kiện khác nhau. Các yêu cầu về điều kiện cấp GCNQSDĐ trong trường hợp này có phần phức tạp hơn do sự đa dạng và phức
tạp của nguồn gốc hình thành QSDĐ, vì vậy, pháp luật đất đai đã chia trường hợp này thành ba trường hợp sau đây:
Trường hợp 1: Cá nhân, hộ gia đình đang sử dụng đất nhưng khơng có giấy tờ về QSDĐ và khơng có hành vi vi phạm luật đất đai.
Trong trường hợp này Nhà nước xác định sự hình thành QSDĐ dựa trên các căn cứ là hộ khẩu thường trú, thời gian, mục đích sử dụng đất và phải đáp ứng các yêu cầu về đất sử dụng ổn định, khơng có tranh chấp đất đai, phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt. Ngoài việc đáp ứng các điều kiện trên, Điều 101 Luật Đất đai năm 2013 còn quy định về điều kiện thời gian sử dụng đất ổn định như sau:
- Đối với cá nhân, hộ gia đình có hộ khẩu thường trú và trực tiếp sử dụng đất vào mục đích sản xuất nơng nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thủy sản, làm muối tại địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc đặc biệt khó khăn, và được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận đã sử dụng đất ổn định từ trước ngày 01/07/2014 thì được cấp GCNQSDĐ mà khơng phải nộp tiền sử dụng đất. (Khoản 1, Điều 101)
- Đối với cá nhân, hộ gia đình khơng thuộc trường hợp trên và sử dụng đất ổn định từ trước ngày 01/07/2004 thì được cấp GCNQSDĐ. (Khoản 2, Điều 101)
Cùng là trường hợp sử dụng đất nhưng khơng có giấy tờ QSDĐ và khơng vi phạm pháp luật đất đai nhưng đối với những đối tượng sử dụng đất tại khu vực có điều kiện kinh tế khó khăn hoặc đặc biệt khó khăn, Luật Đất đai năm 2013 chỉ yêu cầu thời gian đất được sử dụng ổn định là trước ngày Luật này có hiệu lực (tức trước ngày 01/07/2014), thời gian này ngắn hơn nhiều so với quy định của trường hợp khơng thuộc vùng kinh tế khó khăn (phải sử dụng ổn định trước ngày 01/07/2004). Có thể thấy quy định của pháp luật trong trường hợp này đã ưu ái và tạo điều kiện khuyến khích những đối tượng sử dụng đất tại các địa phương có điều kiện kinh tế khó khăn, phù hợp với các chủ trương của Nhà nước về việc thúc đẩy, tạo điều kiện, khuyến khích các hộ gia đình, cá nhân tham gia phát triển kinh tế tại các vùng này.
Trường hợp 2: Cá nhân, hộ gia đình khơng có giấy tờ về QSDĐ và có hành vi vi phạm luật đất đai.
Về nguyên tắc, những hành vi vi phạm luật đất đai sẽ không được cấp GCNQSDĐ, tuy nhiên nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất trong thời kỳ trước, khi công tác quản lý đất đai chưa thống nhất, pháp luật đất đai chưa chặt chẽ, Luật Đất đai năm 2013 xem xét cấp GCNQSDĐ đối với những trường hợp vi phạm trước ngày 01/07/2014. Điều 22 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định về các trường hợp này như sau:
(1) Nhà nước thu hồi và khơng cấp GCNQSDĐ đối với diện tích đất lấn, chiếm trong các trường hợp sau: Lấn, chiếm hành lang bảo vệ an tồn cơng trình cơng cộng sau khi Nhà nước đã công bố, cắm mốc hành lang bảo vệ; lấn, chiếm lòng đường, lề đường, vỉa hè sau khi Nhà nước đã công bố chỉ giới xây dựng; lấn, chiếm đất sử dụng cho mục đích xây dựng trụ sở cơ quan, cơng trình sự nghiệp, cơng trình cơng cộng khác. (Khoản 1, Điều 22)
(2) Nhà nước xem xét cấp GCNQSDĐ và thu các khoản nghĩa vụ tài chính đối với diện tích lấn, chiếm trong các trường hợp: diện tích lấn, chiếm khơng thuộc hành lang bảo vệ an tồn cơng trình cơng cộng, khơng thuộc chỉ giới xây dựng đường giao thơng, đất khơng có mục đích sử dụng cho trụ sở cơ quan, cơng trình sự nghiệp và cơng trình cơng cộng khác. (Khoản 1, Điều 22)
(3) Trường hợp đất lấn, chiếm là đất được Nhà nước giao đất cho các nơng trường, lâm trường quốc doanh,… dưới hình thức khơng thu tiền sử dụng sẽ được xem xét cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất hoặc Nhà nước thực hiện thu hồi tùy theo các điều kiện về quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước. (Khoản 2, Điều 22)
(4) Trường hợp lấn, chiếm đất chưa sử dụng hoặc tự ý chuyển QSDĐ khơng có sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp phải xin phép theo quy định của pháp luật, Nhà nước sẽ thực hiện thu hồi, xem xét cấp GCNQSDĐ hoặc cho phép sử dụng tạm thời những phải giữ nguyên hiện trạng và phải đăng ký đất đai theo quy định.
(5) Nhà nước cơng nhận QSDĐ nơng nghiệp đối với diện tích đất trong hạn mức có được do tự khai hoang, khơng có tranh chấp và phù hợp với quy hoạch đã
được phê duyệt. Đối với phần diện tích ngồi hạn mức Nhà nước giao cho người sử dụng đất sử dụng dưới hình thức th đất.
Nhằm thực hiện cơng tác quản lý đất đai có hiệu quả, ổn định Luật đất đai hiện hành đã tạo điều kiện để hợp thức hóa nhiều trường hợp nguồn gốc hình thành QSDĐ là do lấn, chiếm. Tuy nhiên, đây cũng có thể là con dao hai lưỡi khi người dân lợi dùng quy định này và cố tình thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật đất đai (lấn, chiếm, tự ý chuyển QSDĐ,...) nhằm hy vọng sau này được Nhà nước công nhận QSDĐ.
Trường hợp 3: Đối với đất được giao không đúng thẩm quyền.
Việc cấp GCNQSDĐ đối với đất được giao không đúng thẩm quyền được thực hiện theo quy định tại Điều 23, Nghị định 43/2014/NĐ-CP. Cụ thể như sau:
Các trường hợp đất được giao không đúng thẩm quyền là: (1) Các trường hợp giao đất không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật đất đai các thời kỳ do UBND cấp xã hoặc người đứng đầu điểm dân cư thực hiện; (2) Tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng tự ý cấp cho cán bộ, công nhân viên, xã viên sử dụng làm nhà ở và các mục đích khác.
Việc cấp GCNQSDĐ đối với đất giao khơng đúng thẩm quyền cần đáp ứng các điều kiện là: sử dụng ổn định, khơng có tranh chấp và phù hợp với quy hoạch. Các quy định về hình thức xử lý được ghi nhận theo các khoảng thời gian phát sinh hành vi giao đất không đúng thẩm quyền được ghi nhận tại Điều 23 Nghị định 43/2014/NĐ-CP như sau:
- Đối với đất được sử dụng ổn định trước ngày 15/10/1993 đáp ứng các điều kiện trên thì thực hiện cấp GCNQSDĐ theo quy định tại Khoản 1 Điều 20 Nghị định 43/2014/NĐ- CP;
- Đối với đất được sử dụng ổn định từ ngày 15/10/1993 đến trước ngày 01/07/2004 đáp ứng các điều kiện trên thì thực hiện cấp GCNQSDĐ theo quy định tại Khoản 2 Điều 20 Nghị định 43/2014/NĐ-CP;
- Đối với đất được sử dụng ổn định từ ngày 01/07/2004 đến trước ngày 01/07/2014 đáp ứng các điều kiện trên thì xem xét quyết định đối với từng trường hợp cụ thể, trường hợp giao đất làm nhà ở thì chỉ cấp GCNQSDĐ cho hộ gia đình, cá nhân khơng có đất ở, nhà ở nào khác trên địa bàn cấp xã có đất đó. (Khoản 5 Điều 24 Thông tư 23/2014/TT- BTNMT; Khoản 2 Điều 18 Thông tư 02/2015/TT-BTNMT).
Những trường hợp giao đất không đúng thẩm quyền kể từ ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực sẽ bị Nhà nước thu hồi và không được cấp GCNQSDĐ.
b) Trường hợp người sử dụng đất là cộng đồng dân cư, tổ chức, cơ sở tôn giáo
Đối với trường hợp người sử dụng đất là cộng đồng dân cư: Nhà nước cấp
GCNQSDĐ cho cộng đồng dân cư đối với đất có cơng trình đình, miếu, đền, am, từ đường, nhà thờ họ, đất nông nghiệp được sử dụng để bảo toàn bản sắc dân tộc khi đất này được UBND cấp xã xác nhận là đất dùng chung cho cộng đồng dân cư và khơng có tranh chấp. (Khoản 5, Điều 100, Luật Đất đai năm 2013)
Đối với trường hợp người sử dụng đất là tổ chức: Diện tích đất mà các tổ chức sử
dụng là rất lớn, tuy nhiên chỉ một phần trong số chúng là được sử dụng đúng mục đích, cịn hầu hết là khơng sử dụng hoặc sử dụng khơng đúng mục đích. Để đảm bảo việc sử dụng và khai thác quỹ đất hợp lý, tránh lãng phí Nhà nước chỉ thực hiện cấp GCNQSDĐ đối với diện tích được sử dụng đúng mục đích và khơng cấp GCNQSDĐ cho phần diện tích sử dụng khơng đúng mục đích, khơng sử dụng hoặc tùy từng trường hợp mà sẽ có các biện pháp xử lý khác nhau như: Nhà nước thực hiện thu hồi; yêu cầu bàn giao cho UBND cấp huyện để quản lý;... Nội dung cụ thể được ghi nhận tại Khoản 1, Điều 102, Luật Đất đai năm 2013.
Đối với trường hợp người sử dụng đất là cơ sở tôn giáo: Cơ sở tôn giáo bao gồm:
chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp khác của tổ chức tôn giáo. Theo quy định tại khoản 4, Điều 102, Luật Đất đai 2013 điều kiện để cơ sở tôn giáo được cấp GCNQSDĐ bao gồm:
(1) Được Nhà nước cho phép hoạt động; (2) UBND cấp xã xác nhận khơng có tranh chấp; (3) Khơng phải là đất nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho sau ngày Luật Đất
đai năm 2003 có hiệu lực. Ngồi ra, trường hợp này cịn được quy định chi tiết hơn trong Điều 28 Nghị định 43/2014/NĐ-CP.
So với Luật Đất đai năm 2003, quy định về cấp GCNQSDĐ cho cơ sở tôn giáo ở Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung thêm điều kiện về đất khơng có tranh chấp và bỏ điều kiện phải đề nghị bằng văn bản của tổ chức tơn giáo có cơ sở tôn giáo và xác nhận của UBND cấp xã về nhu cầu sử dụng đất của cơ sở tôn giáo. Với những sửa đổi trên, có thể thấy Nhà nước ln hướng tới tạo điều kiện cho các tổ chức tôn giáo trong vấn đề sử dụng đất, đồng thời đảm bảo cho quyền tự do tín ngưỡng, tơn giáo của nhân dân.
Những điều kiện về cấp GCNQSDĐ được ghi nhận tại Luật Đất đai năm 2013 đã được ghi nhận với những cơ sở, căn cứ và nguồn gốc sử dụng đất khác nhau của các tổ chức, cá nhân và hộ gia đình để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét và cấp GCNQSDĐ. Bên cạnh đó, trên cơ sở những giấy tờ hợp lệ, Luật Đất đai hiện hành còn quy định về các điều kiện pháp lý để được cấp GCNQSDĐ như: "đất sử dụng ổn định", "đất khơng có tranh chấp", "đất phù hợp với quy hoạch được duyệt". Hiện nay trong thực tiễn triển khai còn nhiều ý kiến trái chiều về cách hiểu và vận dụng các điều kiện này đã dẫn đến việc mỗi địa phương có một cách thực hiện khác nhau.
Thứ nhất, về điều kiện “đất sử dụng ổn định”. Khoản 1 Điều 21 Nghị định
43/2014/NĐ-CP quy định việc sử dụng đất ổn định là việc đất đó được sử dụng liên tục vào một mục đích chính nhất định, thời gian được tính từ thời điểm bắt đầu sử dụng đất vào mục đích đó đến khi cấp GCNQSDĐ hoặc khi có quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Như vậy người sử dụng đất cần chứng minh việc sử dụng đất của mình là ổn định dựa trên 02 căn cứ: (1) được sử dụng vào một mục đích nhất định và liên tục; (2) thời điểm bắt đầu sử dụng đất theo mục đích đó. Trong đó cần phải hiểu thời điểm bắt đầu sử dụng đất theo mục đích nhất định khác với thời điểm sử dụng đất, bởi đây là hai mốc thời gian khác nhau. Thời điểm sử dụng đất là mốc thời gian mà thửa đất đó được bắt đầu được đưa vào sử dụng bởi người sử dụng đất đầu tiên, còn thời điểm bắt đầu sử dụng đất theo mục đích nhất định là mốc thời gian kể từ khi đất đó được sử dụng liên tục theo cùng một mục đích. Khoản 2 Điều 21 quy định về căn cứ xác định thời điểm bắt đầu sử dụng đất ổn định là thời gian
và nội dung có liên quan đến mục đích sử dụng đất ghi trên một trong các giấy tờ như: Biên lai nộp thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế nhà đất; Biên bản hoặc quyết định xử phạt vi phạm hành chính; Giấy đăng ký hộ khẩu thường trú, giấy tờ nộp tiền điện, nước,… Nếu thời điểm bắt đầu sử dụng đất theo mục đích nhất định của các giấy tờ này khơng thống nhất với nhau thì giấy tờ ghi đầy đủ ngày tháng năm bắt đầu sử dụng đất sớm nhất sẽ được dùng làm căn cứ các định thời điểm sử dụng đất ổn định. Trường hợp, người sử dụng đất khơng có một trong các giấy tờ trên hoặc giấy tờ không thể hiện rõ ngày xác lập và mục