3.2 Kiến nghị chính sách đối Ngân hàng Nhà nước, Quốc hội, Chính phủ và các Bộ,
3.2.1.1 Xem xét lại quy định về cho vay kinh doanh bất động sản và cho vay tiêu
vay tiêu dùng bất động sản
Phân tích trong đề tài này đã chỉ rõ những bất hợp lý trong quy định về phân loại đối với cho vay các mục đích liên quan đến BĐS của NHNN. Cách tiếp cận của Luật KDBĐS 2006 là hợp lý về những loại hình kinh doanh BĐS, khác với cách tiếp cận của NHNN trong các văn bản chỉ đạo của mình. So với Cơng văn số 5659/NHNN-CSTT thì Cơng văn gần nhất số 2956/NHNN-CSTT còn bất hợp lý hơn khi quy định tất cả việc “mua QSDĐ” là kinh doanh BĐS (Công văn 5659/NHNN-CSTT thì phân loại “mua QSDĐ để làm nhà ở mà khách hàng vay trả nợ bằng tiền lương” vào cho vay tiêu dùng, tất cả các hoạt động “mua QSDĐ” khác đều là kinh doanh BĐS).
Tại khoản 1 điều 9 Luật KDBĐS 2006 đã có quy định về phạm vi hoạt động kinh doanh BĐS của tổ chức, cá nhân trong nước gồm: (i) Đầu tư tạo lập nhà, cơng trình xây dựng để bán, cho thuê, cho th mua; (ii) Mua nhà, cơng trình xây dựng để bán, cho thuê, cho thuê mua; (iii) Th nhà, cơng trình xây dựng để cho thuê lại; (iv) Đầu tư cải tạo đất và đầu tư các cơng trình hạ tầng trên đất thuê để cho thuê đất đã có hạ tầng; (v) Nhận chuyển nhượng QSDĐ, đầu tư cơng trình hạ tầng để chuyển nhượng, cho thuê; thuê QSDĐ đã có hạ tầng để cho thuê lại. Do đó, khi NHTM cho vay để khách hàng thực hiện các mục đích này thì đó là cho vay kinh doanh BĐS. Cho vay các mục đích cịn lại liên quan đến BĐS không phải là cho vay kinh doanh BĐS, cũng không cần quan tâm đến nguồn trả nợ, càng vô lý khi
yêu cầu phải trả nợ bằng lương thì mới xếp vào cho vay tiêu dùng39
.
Điều quan trọng là NHNN đã thể hiện rõ sự không thống nhất trong các quy định của mình về cho vay kinh doanh BĐS. Cụ thể là trong Thông tư 13, NHNN đã
sử dụng định nghĩa của Luật KDBĐS 2006 để nói về kinh doanh BĐS40
. Quy định này của NHNN trong Thông tư 13 nhằm để xác định các khoản cho vay kinh doanh BĐS để áp hệ số rủi ro 250% khi tính CAR. Như vậy, đâu mới là cách hiểu đúng
39 Diễn đàn kinh tế Việt Nam, Muốn mua nhà: Phải tích lũy từ... thời Lý, ngày 28/5/2011, nguồn tại: http://vef.vn/2011-05-27-muon-mua-nha-phai-tich-luy-tu-thoi-ly-.
40
về cho vay kinh doanh BĐS mà NHNN muốn các NHTM thực hiện.
Cách giải quyết trong trường hợp này là NHNN cần có sự giải thích rõ ràng về quy định của mình liên quan đến cho vay kinh doanh BĐS của hệ thống các TCTD. Đó là chỉ những khoản cho vay các mục đích kinh doanh BĐS theo quy định của Luật KDBĐD 2006 mới là cho vay kinh doanh BĐS (tức khách hàng phải đáp ứng yêu cầu của luật, TCTD phải yêu cầu khách hàng đáp ứng các điều kiện theo quy định của Luật KDBĐS mới được cấp tín dụng), cịn các quy định trong các công văn như 5659/NHNN-CSTT hay 2956/NHNN-CSTT chỉ nhằm mục đích báo cáo để NHNN quản lý, các cơ quan thanh tra giám sát của NHNN cũng không được sử dụng các văn bản yêu cầu báo cáo này mà áp đặt rằng đó là những khoản cho vay kinh doanh BĐS của các TCTD.
3.2.1.2 Điều hành lãi suất cơ bản
Ngày 25/11/2009, NHNN ban hành quyết định 2665/QĐ-NHNN áp dụng LSCB ở mức 8% từ ngày 01/12/2009, từ đó đến nay mức LSCB chỉ được thay đổi một lần vào ngày 05/11/2010. Mức lãi suất này được duy trì khá lâu, tính từ thời điểm điều chỉnh gần nhất đến tháng 9/2011 đã hơn 10 tháng trong khi lãi suất trần mà NHNN áp dụng cho huy động của các TCTD đã là 14%/năm. Việc điều hành lãi suất cho vay hiện nay của NHNN là vi phạm pháp luật và NHNN cần phải xây dựng cơ chế điều hành phù hợp hơn. Hơn nữa, khi NHNN bỏ rơi cơng cụ LSCB này thì hiện nay, cịn mức lãi suất ảnh hưởng đến nguồn thu của NHTM vẫn chịu ảnh hưởng của LSCB. Đó là lãi suất để tính số tiền lãi chậm thi hành án như đã đề cập trong mục 2.2.12.1.
Do đó, NHNN vẫn phải sử dụng LSCB để điều hành thị trường tiền tệ, khơng phải chỉ vì để tn thủ quy định của BLDS 2005 về lãi suất mà là cái lợi nhiều mặt khi hiện nay nhiều mức lãi suất vẫn tham chiếu theo LSCB. Cách điều hành thông qua việc áp trần lãi suất huy động hiện nay so với sử dụng LSCB không thể là phương pháp tối ưu hơn.
Trong điều kiện bình thường, giả sử mức lãi suất cho vay tiền đồng của các NHTM bình quân vào khoảng 15%/năm, mức lãi suất này đảm bảo cho các NHTM
thu hút được nguồn tiền gửi, cân đối được thu chi và tiến độ giải ngân ổn định thì nếu NHNN công bố LSCB lên đến 20%/năm (tức lãi suất trần cho vay của các TCTD là 30%/năm theo BLDS 2005) thì cũng khơng ảnh hưởng gì đến lãi suất kinh doanh của các TCTD.
Cần lưu ý rằng LSCB không bao giờ là nguyên nhân của các cuộc chạy đua lãi suất, cũng khơng bao giờ là vịng kim cơ trói buộc các TCTD nếu tình hình hoạt động của thị trường ngân hàng ổn định. Như vậy, trong điều kiện bình thường, NHNN cơng bố mức LSCB nhằm mục tiêu hạn chế việc các NHTM và các quan hệ vay mượn khác trong xã hội rơi vào hoạt động cho vay nặng lãi, còn trong điều kiện thị trường tiền tệ có những bất ổn thì LSCB trở thành cơng cụ quan trọng để thực hiện các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia.
Ở Việt Nam hiện nay, lãi suất tái cấp vốn và lãi suất tái chiết khấu mới là những cơng cụ có vai trị điều tiết lãi suất kinh doanh trên thị trường tiền tệ, chứ không
phải LSCB. Mặc dù vậy, trong nhiều năm qua41, hai loại lãi suất này khơng đóng
vai trò điều tiết lãi suất kinh doanh của thị trường ngân hàng như mong đợi một phần vì các NHTM ở Việt Nam khơng nắm giữ nhiều các giấy tờ có giá, tâm lý ngại vay của NHNN và một phần quan trọng là NHNN chưa thực hiện tốt vai trò là người cho vay cuối cùng. Giải quyết được những vấn đề này, LSCB sẽ về đúng vai trị của nó, là cơng cụ quan trọng của NHNN trong điều hành chính sách tiền tệ của quốc gia.
3.2.1.3 Việc ban hành các quy định cần phải đƣợc xem xét cẩn trọng, đặc biệt chú ý đến lộ trình thực hiện
Phương thức điều hành bằng các biện pháp hành chính của NHNN thời gian qua, với nhiều áp đặt bắt buộc các NHTM phải thực hiện là biểu hiện của tình trạng duy chí của cơ quan điều hành. Tuy nhiên, nếu như nhiều biện pháp hành chính có thể được chấp nhận bởi thị trường diễn biến bất thường, cần phải có những biện pháp mạnh tay để bình ổn thì vẫn cịn nhiều quyết định khơng hợp lý của NHNN, chưa được xem xét một cách cẩn trọng.
41
Quy định về dư nợ cho vay phi sản xuất theo Chỉ thị 01 là một quyết định như vậy. Trong khi bản thân NHNN là cơ quan nắm chắc được số liệu báo cáo từ các NHTM, biết rằng tháng 3/2011 có đến 24/42 NHTM Việt Nam có dư nợ phi sản xuất cao hơn 25% tổng dư nợ, có ngân hàng tỷ lệ này lên đến 59% mà NHNN lại yêu cầu tất cả các NHTM phải giảm tỷ trọng này về cùng mức 22% vào 30/6/2011, tức chỉ có hơn 3 tháng kể từ ngày chỉ thị được ban hành. Thông tư 13 cũng đã phải gấp rút sửa khi mà thời điểm bắt đầu có hiệu lực chỉ cịn 03 ngày, một thơng tư của NHNN lại không cho TCTD sử dụng vốn điều lệ để cấp tín dụng, đột ngột nâng hệ số rủi ro của khoản mục cho vay đầu tư kinh doanh BĐS từ 50% lên đến 250% làm CAR của các NHTM giảm mạnh khi thời gian có hiệu lực của Thơng tư 13 chỉ là 5 tháng kể từ ngày ban hành. Nhiều ngân hàng lớn đã không đạt các chỉ tiêu của Thơng tư 13 như VCB có tỷ lệ cho vay/nguồn vốn huy động năm 2010 là 84,88% (quy định dư nợ cấp tín dụng/nguồn vốn huy động tối đa 80%), Vietinbank có
CAR năm 2010 là 8,02% khi quy định là 9%42
.
Thời gian gần đây, có dấu hiệu cho thấy những văn bản, cả văn bản pháp quy của NHNN được ban hành khá cẩu thả, Thông tư số 04/2011/TT-NHNN quy định áp dụng lãi suất trong trường hợp cá nhân, tổ chức rút tiền gửi trước hạn tại TCTD thì giải thích “Tiền gửi” là các khoản được quy định tại khoản 13 Điều 14 Luật các TCTD 2010 mà thật ra là khoản 13 Điều 4; cịn Cơng văn số 2956/NHNN-CSTT ngày 14/4/2011 về việc kiểm sốt hoạt động tín dụng năm 2011 thì giải thích “Hoạt động cấp tín dụng” được quy định tại khoản 14 Điều 14 Luật các TCTD 2010 thì đúng ra phải là khoản 14 Điều 4.
Để đáp ứng các quy định của NHNN, các NHTM khơng cịn cách nào khác là phải tìm mọi cách để điều chỉnh, cơ cấu lại hoạt động của mình. Tuy nhiên việc cơ cấu hoạt động đối với một NHTM không thể thực hiện được trong một vài tháng (như dư nợ cho vay BĐS, CAR) mà cần phải có lộ trình phù hợp, nếu khơng thì việc cơ cấu sẽ được tiến hành bất chấp các nguyên tắc hoạt động nhằm tránh các chế tài của NHNN. Có thể trong ngắn hạn, các yêu cầu của NHNN sẽ được các
NHTM đáp ứng, tuy nhiên trong dài hạn thì đó chính là nguồn gốc của những rủi ro.
Thời gian gần đây, số liệu của NHNN cho thấy các NHTM đã lách hạn mức tăng trưởng tín dụng năm 2011 bằng các nghiệp vụ ủy thác đầu tư và mua trái phiếu doanh nghiệp. Một lần nữa, những quy định hành chính mang tính áp đặt, với
cái nhìn hạn hẹp và thiếu tầm bao quát vấn đề của NHNN đã bị thực tế “bỏ rơi”43
. Vì vậy, việc ban hành các quy định của NHNN cần phải xem xét cẩn trọng, đặc biệt chú ý đến lộ trình thực hiện, tránh tình trạng duy ý chí, mang tính áp đặt, đó cũng là cách giảm bớt các rủi ro pháp lý cho các NHTM, nhưng cũng là cách nâng cao uy tín của NHNN.
3.2.2 Kiến nghị đối với Quốc hội, Chính phủ và các Bộ, ngành có liên quan 3.2.2.1 Nhìn nhận đúng về vấn đề tranh chấp tài sản bảo đảm là bất động sản đang thế chấp
Như đã nêu tại mục 2.2.12.1, khách hàng đã bằng nhiều cách khác nhau để hỗn, tạm đình chỉ thi hành bản án, trong đó việc thi hành án có thể bị hỗn nếu có một người thứ ba nộp đơn tại tịa thơng báo rằng họ cũng là người có quyền và nghĩa vụ liên quan khi TSBĐ đã được bán/chuyển nhượng cho họ trong khi đang thế chấp ở ngân hàng.
Đối với cho vay có TSTC là BĐS, ngân hàng đang giữ tồn bộ bản chính các giấy tờ chứng minh quyền sở hữu/sử dụng BĐS của bên bảo đảm. Nếu ngân hàng đã tiến hành đúng các thủ tục thế chấp, đăng ký GDBĐ thì những tranh chấp về TSTC đối với người thứ ba sau khi đã thế chấp là khơng có cơ sở. Bởi người chủ tài sản không thể tiến hành các thủ tục công chứng và đăng ký GDBĐ đối với các giao dịch liên quan đến tài sản này như mua bán, chuyển nhượng, thế chấp, bảo lãnh và các hình thức giao dịch khác khi mà họ khơng có giấy chứng nhận quyền sở hữu/sử dụng BĐS. Trong khi những thủ tục này là điều kiện để các giao dịch này có hiệu lực pháp luật. Do đó, có thể khẳng định những tranh chấp khác có liên quan đến BĐS đang thế chấp mà khách hàng vay cố tình dựng lên là khơng có cơ
43
sở; hoặc nếu có sự thật là khách hàng vay đã tiến hành các giao dịch bán, thế chấp… đối với BĐS đang thế chấp cho ngân hàng (không được công chứng và đăng ký GDBĐ) thì những giao dịch này về tính pháp lý đã khơng bảo đảm, về thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý TSTC cũng nằm sau ngân hàng. Do đó, thiết nghĩ những nhà làm luật không cần thiết quy định phải hoãn việc thi hành án, trong trường hợp này làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ nợ có bảo đảm. Chỉ xem xét trong trường hợp các chủ nợ khác cũng là chủ nợ có bảo đảm bằng chính TSTC (trường hợp này TSTC được bảo đảm cho nhiều nghĩa vụ) và việc bảo đảm này được tiến hành theo đúng các thủ tục luật định.
TSBĐ sau khi được xử lý xong, chủ nợ có bảo đảm là NHTM đã được giải quyết quyền lợi, các chủ nợ khác sẽ được thu nguồn thu còn lại từ TSBĐ theo quy định của pháp luật. Việc tòa án vẫn thụ lý hồ sơ, hoãn việc thi hành án, chờ giải quyết vụ tranh chấp theo trình tự thủ tục, nhưng kết quả cuối cùng vẫn không thay đổi được là ngân hàng vẫn được xử lý TSBĐ và là người được ưu tiên thanh toán, các chủ nợ khác vẫn sẽ chỉ là người được thanh toán sau, đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền chủ nợ hợp pháp của NHTM.
3.2.2.2 Cần thực hiện đúng thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Những quy định “thiếu tầm” và bất hợp lý được đề cập trong các mục 2.2.6 và 2.2.7 của các văn bản quy phạm pháp luật khơng chỉ thể hiện tầm nhìn hạn hẹp của nhà làm luật mà còn thể hiện việc ban hành văn bản luật chưa được đầu tư nghiêm túc, chưa được thực hiện đúng quy trình.
Khoản 2 điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã có quy định: “Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản” và Điểm 4 Phụ lục của Nghị quyết số 71/2006/QH11 của Quốc hội về phê chuẩn Nghị định thư gia nhập WTO của Việt Nam cũng quy định: “Cơ quan chủ trì soạn thảo phải đăng dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ trên Trang tin điện tử của Chính phủ và dành thời gian khơng ít hơn 60 ngày, kể từ ngày đăng dự thảo để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý vào dự thảo”. Nếu thực hiện đúng các yêu cầu này, chắc chắc các quy định bất hợp lý như đề cập tại các mục 2.2.6 và 2.2.7 sẽ khơng xảy ra. Bên cạnh đó, cần phải đầu tư nhiều hơn nữa cho công tác soạn thảo và ban hành luật, các đại biểu Quốc hội cần phải nâng cao năng lực và trách nhiệm hơn nữa trong việc thẩm định các dự án luật nhằm tránh những sai sót khơng đáng có như đã xảy ra.
3.2.2.3 Cần thiết phải xây dựng cơ chế riêng để xử lý nợ cho các ngân hàng thƣơng mại
Như đã đề cập, mặc dù các quy định của pháp luật hiện hành đều cho phép các NHTM xử lý TSTC không phải thông qua khởi kiện, tuy nhiên do nhiều vướng mắc mà những quy định này đã không thể triển khai trong thực tế.
Việc xử lý nợ của các NHTM là việc làm thường xuyên, mang tính đặc thù. Việc xử lý nợ dù có được tiến hành theo hình thức nào cũng nhằm mục đích giúp ngân hàng thu đúng và thu đủ số tiền cần thu. Việc khách hàng cố tình kéo dài thời gian trả nợ khi các TCTD thực hiện khởi kiện tại tịa trong nhiều trường hợp là có