1.2 BÁO CÁO TÀI CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ NHÀ NƢỚC
1.2.1 Những vấn đề chung về báo cáo tài chính của đơn vị nhà nƣớc
1.2.1.1 Khái niệm báo cáo tài chính
BCTC là một bộ phận trong hệ thống báo cáo kế toán của đơn vị nhà nƣớc, đƣợc thiết lập nhằm cung cấp thông tin kinh tế – tài chính hữu ích cho các đối tƣợng có nhu cầu sử dụng thông tin về đơn vị báo cáo để đƣa ra các quyết định kinh tế – tài chính thích hợp. Một bộ BCTC có chất lƣợng phải thể hiện đƣợc các đặc điểm nhƣ có thể hiểu đƣợc, thích hợp, đáng tin cậy và có thể so sánh đƣợc.
Có thể hiểu được
Để cung cấp thơng tin hữu ích, BCTC phải đƣợc lập và trình bày theo một cách thức có thể giúp cho ngƣời đọc báo cáo hiểu đƣợc chúng. Ngƣời đọc đƣợc giả định là có một kiến thức về kinh tế, tài chính, kế tốn nhất định và có thiện chí, nỗ lực trong việc đọc BCTC.
Thích hợp
Thơng tin trên BCTC sẽ trở nên hữu ích khi nó thích hợp với nhu cầu ra quyết định của ngƣời đọc. Thơng tin đƣợc xem là thích hợp khi nó có thể giúp ngƣời đọc đánh giá đƣợc kết quả hoạt động trong quá khứ, xác nhận năng lực hoạt động hiện tại và dự báo đƣợc
diễn biến hoạt động trong tƣơng lai. Tính thích hợp của thơng tin chịu ảnh hƣởng bởi nội dung và tính trọng yếu của thơng tin.
Đáng tin cậy
Đáng tin cậy nghĩa là khơng có sai lệch trọng yếu và phản ánh trung thực thông tin kinh tế – tài chính cần phải trình bày. Để thơng tin đáng tin cậy, BCTC đƣợc yêu cầu phải trình bày một cách trung thực, nội dung quan trọng hơn hình thức, khơng thiên lệch, thận trọng và đầy đủ.
Có thể so sánh được
BCTC chỉ hữu ích khi có thể so sánh với năm trƣớc hoặc với các đơn vị khác. Vì vậy, các nghiệp vụ / sự kiện giống nhau phải đƣợc ghi nhận và trình bày một cách nhất quán trong toàn đơn vị, giữa các thời kỳ và giữa các đơn vị. Việc thuyết minh là cần thiết để đảm bảo thơng tin có thể so sánh đƣợc.
Việc áp dụng các đặc điểm chất lƣợng và các chuẩn mực kế tốn thích hợp sẽ mang lại sự trình bày trung thực và hợp lý cho BCTC của đơn vị nhà nƣớc. Tuy nhiên, mức độ áp dụng các đặc điểm chất lƣợng bị phụ thuộc vào một số hạn chế nhƣ sự kịp thời trong việc cung cấp thơng tin, sự cân đối giữa lợi ích mang lại từ thơng tin và chi phí để tạo ra chúng cũng nhƣ sự cân đối giữa các đặc điểm chất lƣợng nhằm thỏa mãn các mục đích của BCTC (theo IFAC, 2007).
1.2.1.2 Mục đích của báo cáo tài chính
Qua khái niệm về BCTC, có thể thấy rằng BCTC của đơn vị nhà nƣớc đƣợc lập nhằm mục đích cung cấp thơng tin kinh tế – tài chính hữu ích cho việc ra quyết định. Để thực hiện điều này, BCTC cần cung cấp thơng tin về tình hình tài chính, kết quả hoạt động và sự thay đổi của dịng tiền bên trong đơn vị. Những thơng tin này có thể giúp ngƣời đọc đánh giá kết quả hoạt động trong quá khứ, xác nhận tình hình tài chính hiện tại và dự báo đƣợc sự thay đổi của dòng tiền trong tƣơng lai của đơn vị.
Ngoài ra, BCTC cũng cho thấy kết quả của việc quản lý cũng nhƣ việc thực hiện trách nhiệm giải trình của nhà quản lý đối với các nguồn lực đƣợc nhà nƣớc ủy thác. Điều này là cơ sở cho việc quyết định tiếp tục bổ nhiệm nhà quản lý của cơ quan có thẩm quyền.
1.2.1.3 Đối tƣợng sử dụng báo cáo tài chính
Các đối tƣợng có nhu cầu sử dụng thơng tin trên BCTC của đơn vị nhà nƣớc rất đa dạng, có thể đƣợc chia thành ba nhóm: đối tƣợng thuộc nội bộ đơn vị, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đối tƣợng khác.
Đối tượng thuộc nội bộ đơn vị bao gồm nhà quản lý và những ngƣời lao động bên trong
đơn vị. Đây là những đối tƣợng trực tiếp điều hành, tổ chức thực hiện các hoạt động đồng thời chịu trách nhiệm báo cáo với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền về tình hình và kết quả hoạt động diễn ra bên trong đơn vị của mình.
Nhà quản lý
Nhà quản lý chịu trách nhiệm quản lý, điều hành các hoạt động trong đơn vị nhà nƣớc theo các chính sách và quy định pháp lý; đồng thời chịu trách nhiệm tiếp nhận, phân bổ và sử dụng các nguồn lực do nhà nƣớc ủy thác theo dự tốn đƣợc duyệt. Thơng tin công bố trên BCTC đƣợc họ sử dụng nhƣ một phƣơng tiện để thực hiện trách nhiệm giải trình trƣớc nhà nƣớc và xã hội.
Mặt khác, bản thân nhà quản lý cũng cần sử dụng các thông tin tổng quát trên BCTC để thực hiện các thủ tục phân tích, đánh giá và dự báo, từ đó đƣa ra các quyết định quản lý, điều hành thích hợp, đặc biệt là khi hệ thống kế tốn quản trị trong các đơn vị cơng lập còn nhiều hạn chế.
Người lao động trong đơn vị
Có thể thấy trong các doanh nghiệp tƣ nhân hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận, nhu cầu sử dụng thơng tin tài chính của ngƣời lao động cịn rất khiêm tốn. Nhƣng trong một đơn vị nhà nƣớc chủ yếu tiếp nhận nguồn lực từ xã hội để thực hiện các hoạt động khơng vì lợi nhuận, vai trị của ngƣời lao động trong việc thay mặt nhà nƣớc cũng nhƣ xã hội giám sát, kiểm tra các hoạt động tài chính của đơn vị lại đƣợc đề cao. Ngồi ra, theo quy chế dân
chủ trong các đơn vị công lập, mọi chủ trƣơng, kế hoạch sử dụng các nguồn lực phải đƣợc xây dựng dựa trên sự góp ý và đồng thuận của tập thể ngƣời lao động. Để thực hiện tốt vai trò này, ngƣời lao động cũng cần đƣợc cung cấp thông tin thông qua các BCTC.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền là những cơ quan đại diện cho nhà nƣớc thực hiện chức
năng quản lý nhà nƣớc ở các cấp độ và các lĩnh vực khác nhau. Những cơ quan này có quyền kiểm sốt hoặc ảnh hƣởng đáng kể đến các hoạt động diễn ra tại một đơn vị cơng lập hoặc có mối quan hệ nhất định với đơn vị, từ đó dẫn đến nhu cầu sử dụng thông tin kinh tế – tài chính của đơn vị để phục vụ cho các quyết định quản lý của mình. Có thể kể đến một số cơ quan nhƣ cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan tài chính, KBNN, kiểm tốn nhà nƣớc và cơ quan thuế.
Cơ quan quản lý cấp trên
Trong quy trình NSNN, cơ quan quản lý cấp trên có quan hệ chặt chẽ với đơn vị cấp dƣới trong việc tổ chức cơng tác kế tốn, kiểm tra và quyết toán NSNN. Cơ quan cấp trên tiếp nhận dự toán hàng năm, thực hiện phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị cấp dƣới trực thuộc; đồng thời, chịu trách nhiệm kiểm tra, xét duyệt BCTC của đơn vị cấp dƣới và dựa vào các báo cáo này để lập BCTC tổng hợp. Vì vậy, BCTC của đơn vị nhà nƣớc trƣớc hết phải đƣợc cung cấp cho cơ quan quản lý cấp trên để họ thực hiện trách nhiệm theo quy định nhà nƣớc.
Cơ quan tài chính
Cơ quan tài chính các cấp có trách nhiệm chỉ đạo cơng tác kế tốn ngân sách thuộc phạm vi quản lý; xét duyệt, thẩm định BCTC của các đơn vị nhà nƣớc; lập quyết toán thu, chi ngân sách cấp mình; tổng hợp báo cáo quyết tốn thu, chi NSNN trên địa bàn. Có thể nói BCTC của các đơn vị nhà nƣớc vừa là đối tƣợng kiểm tra vừa là nguồn dữ liệu để cơ quan này thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về tài chính và ngân sách.
Kho bạc nhà nước
KBNN các cấp có trách nhiệm tổ chức kế tốn thu, chi NSNN, định kỳ báo cáo tình hình thực hiện thu, chi ngân sách theo dự toán đƣợc giao và theo mục lục ngân sách cho cơ
quan tài chính đồng cấp; đồng thời tiến hành đối chiếu, xác nhận số liệu trên BCTC của đơn vị có quan hệ với NSNN theo quy định của chế độ kế toán nhà nƣớc.
Cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước
Đây là những cơ quan có trách nhiệm kiểm tra, kiểm toán định kỳ hoặc đột xuất hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nƣớc tại các đơn vị nhà nƣớc nhằm củng cố và tăng cƣờng sự tuân thủ kỷ luật tài chính – kế tốn của các đơn vị.
Cơ quan thuế
BCTC cung cấp thông tin cần thiết cho việc kiểm tra các hoạt động của đơn vị nhà nƣớc, đặc biệt là những hoạt động có phát sinh đối tƣợng chịu thuế nhƣ hoạt động SXKD, làm cơ sở cho việc tính thuế và các khoản phải nộp khác cho NSNN.
Ngồi hai nhóm đối tƣợng chủ yếu vừa nêu, những đối tượng khác cũng có thể phát sinh nhu cầu thơng tin về đơn vị nhà nƣớc nhƣ các nhà tài trợ, nhà đầu tƣ, chủ nợ, nhà cung cấp, giới truyền thơng báo chí và cơng chúng.
Nhà tài trợ
Để thực hiện các hoạt động vì phúc lợi chung của xã hội, ngoài nguồn lực do ngân sách cấp và nguồn lực huy động trực tiếp từ dân chúng, đơn vị nhà nƣớc còn tiếp nhận nguồn tài trợ, viện trợ đáng kể từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nƣớc. Trƣớc khi quyết định tài trợ, các đối tƣợng này có nhu cầu tìm hiểu về năng lực quản lý và sử dụng các nguồn lực của đơn vị nhận tài trợ nhằm đảm bảo các nguồn lực đƣợc sử dụng hiệu quả và đúng với mục đích tài trợ. Do đó, đơn vị nhà nƣớc cần chủ động cung cấp đầy đủ thông tin thông qua hệ thống BCTC để có thể thuyết phục đƣợc các nhà tài trợ.
Nhà đầu tư, chủ nợ, nhà cung cấp
Nhìn chung, các nhà đầu tƣ, chủ nợ và nhà cung cấp cần thông tin trên BCTC để thực hiện các quyết định đầu tƣ, cho vay hoặc cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho đơn vị. Và sau khi đã thực hiện các quyết định, họ lại cần thông tin để giám sát và yêu cầu đơn vị phải thực hiện theo đúng cam kết trong hợp đồng hoặc thỏa thuận giữa các bên.
Truyền thơng báo chí là một kênh đại diện cho tiếng nói của cơng chúng. Thơng qua việc thu thập, phân tích, đánh giá thơng tin tài chính của các đơn vị nhà nƣớc, họ thay mặt công chúng đƣa ra ý kiến về việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực trong các hoạt động của nhà nƣớc.
Công chúng và đại biểu của họ
Hơn ai hết, cơng chúng – những ngƣời đóng góp nguồn lực tài chính chủ yếu cho nhà nƣớc – là những ngƣời quan tâm nhiều nhất đến việc nhà nƣớc sẽ sử dụng đồng tiền của họ nhƣ thế nào, mức độ hiệu quả ra sao. Để giải trình trƣớc cơng chúng về tình hình sử dụng các nguồn lực, nhà nƣớc cũng nhƣ từng đơn vị nhà nƣớc buộc phải công bố BCTC của mình. Tuy nhiên, khơng phải ngƣời dân nào cũng có thể hiểu đƣợc các thơng tin trên BCTC. Vì vậy, họ cần ngƣời có năng lực và đáng tin cậy để thay mặt họ giám sát việc sử dụng nguồn lực của nhà nƣớc. Đó là những đại biểu của công chúng.
Với một danh sách khá rộng về đối tƣợng sử dụng, BCTC không thể thỏa mãn đầy đủ nhu cầu thông tin của tất cả các đối tƣợng. Vì vậy, đối tƣợng chủ yếu sử dụng BCTC cần phải đƣợc xác định.
Khi xem xét những yếu tố tác động đến quá trình lập và trình bày BCTC tại các quốc gia, các nhà nghiên cứu cho rằng nguồn cung cấp tài chính là yếu tố quyết định đối tƣợng chủ yếu sử dụng thơng tin tài chính và từ đó quyết định đặc điểm, nội dung của BCTC. Nhìn chung, đơn vị nhà nƣớc là những tổ chức cơng lập có nguồn tài chính đƣợc cấp trực tiếp từ NSNN hoặc có mối quan hệ nhất định với NSNN. Do đó, nhà nƣớc đƣợc xem là đối tƣợng chủ yếu sử dụng BCTC của các đơn vị này. Phần lớn thơng tin tài chính trên báo cáo của các đơn vị nhà nƣớc đƣợc lập và trình bày tuân thủ theo luật định nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý thu, chi ngân sách và tài sản của nhà nƣớc mà chƣa quan tâm thích hợp đến nhu cầu thông tin của các đối tƣợng cung cấp vốn khác nhƣ nhà tài trợ, nhà đầu tƣ, chủ nợ và các đối tƣợng khác bên ngồi nhà nƣớc. Mặc dù nguồn tài chính đƣợc cung cấp bởi nhóm đối tƣợng này khơng chiếm tỉ trọng chủ yếu trong tổng nguồn lực của đơn vị nhƣng nó lại góp phần quan trọng trong việc giải quyết tình trạng thiếu hụt tài chính và duy trì hoạt động của đơn vị. Theo thời gian, nguồn lực này có xu hƣớng tăng lên. Vấn đề
đặt ra là liệu BCTC của đơn vị nhà nƣớc có cần đƣợc thiết kế lại để đáp ứng nhu cầu thông tin chung của nhiều đối tƣợng.
1.2.2 Thơng tin trình bày trên báo cáo tài chính
Nhằm thỏa mãn nhu cầu thông tin hữu ích cho việc ra quyết định của nhiều đối tƣợng, BCTC cho mục đích chung đƣợc thiết lập. Thơng tin cung cấp trên BCTC mang tính tổng quát, phản ánh tất cả nguồn lực do đơn vị nhà nƣớc kiểm soát tại một thời điểm nhất định cũng nhƣ dòng lƣu chuyển nguồn lực trong suốt thời kỳ hoạt động của đơn vị.
Nhìn chung, BCTC cung cấp thông tin về tình hình tài chính, kết quả hoạt động và sự thay đổi tình hình tài chính đơn vị. Nội dung chi tiết của thơng tin và mục đích của việc cung cấp thơng tin đƣợc giải thích nhƣ sau:
Tình hình tài chính của đơn vị chịu ảnh hƣởng bởi các nguồn lực do đơn vị kiểm soát, cơ cấu tài chính, khả năng thanh tốn và năng lực của đơn vị trong việc thích ứng với những thay đổi của môi trƣờng hoạt động. Thông tin về nguồn lực đƣợc biểu hiện thông qua vốn bằng tiền, tài sản ngắn hạn hoặc tổng tài sản đƣợc trình bày theo một kết cấu nhất định. Thơng tin này giúp ngƣời đọc đánh giá đƣợc tình hình phân bổ và sử dụng các nguồn lực của đơn vị. Thơng tin về cơ cấu tài chính, đƣợc biểu hiện thông qua các khoản nợ phải trả và số dƣ nguồn kinh phí (tài sản thuần), giúp đánh giá khả năng tài trợ cho các hoạt động cũng nhƣ thanh toán các khoản nợ và thực hiện các cam kết của đơn vị. Thơng tin về tình hình tài chính chủ yếu đƣợc trình bày trên Báo cáo về tình hình tài chính (thƣờng đƣợc gọi là Bảng cân đối kế tốn).
Thơng tin về kết quả hoạt động biểu hiện thơng qua các khoản thu nhập, chi phí và thặng dƣ hoặc thâm hụt thuần đƣợc tạo ra trong kỳ, giải thích cho sự thay đổi của số dƣ nguồn kinh phí (tài sản thuần). Thơng tin này cần thiết cho việc đánh giá kết quả hoạt động sau một kỳ của đơn vị, khả năng huy động và tiết kiệm các nguồn lực nhằm đáp ứng nhu cầu hoạt động, đồng thời xem xét liệu đơn vị có sử dụng hiệu quả các nguồn lực đƣợc đầu tƣ thêm hay không. Thông tin về kết quả hoạt
động thƣờng đƣợc trình bày trên Báo cáo hoạt động (còn đƣợc gọi là Báo cáo thu nhập, chi phí và sự thay đổi của số dƣ nguồn kinh phí / tài sản thuần).
Thơng tin về sự thay đổi tình tình tài chính cung cấp thơng tin về sự thay đổi của dịng tiền nhƣ nguồn gốc của những dòng tiền vào, những nội dung chi bằng tiền phát sinh trong kỳ và số dƣ tiền tệ tại thời điểm cuối kỳ. Thông tin này cho phép ngƣời đọc đánh giá khả năng huy động các nguồn tiền để tài trợ cho các hoạt động và nhu cầu cũng nhƣ cách thức sử dụng tiền trong đơn vị. Qua đó, ngƣời đọc có thể nhận biết đƣợc thời gian và mức độ chắc chắn của các dòng tiền nhằm thực hiện quyết định phân bổ nguồn lực hoặc duy trì các hoạt động bên trong đơn vị. Thơng tin về dịng tiền thƣờng đƣợc trình bày trên Báo cáo lƣu chuyển tiền tệ