CHƯƠNG 3 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.2. Hiện trạng quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tỉnh Bến Tre gia
NƯỚC TỈNH BẾN TRE GIAI ĐOẠN 2011 - 2014
4.2.1. Cơ sở thực hiện công tác quản lý chi thường xuyên
4.2.1.1. Phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên
Phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên ngân sách tỉnh Bến Tre cho thời kỳ ổn định ngân sách năm 2011 - 2015, được thực hiện theo Luật NSNN năm 2002 và được cụ thể trong Nghị quyết số 21/2010/NQ-HĐND ngày 9 tháng 12 năm 2010 của HĐND tỉnh Bến Tre (xem phụ lục 4.2).
Mặc dù có những nguyên tắc giống nhau trong phân cấp chi nhưng qua phụ lục 4.2 cho thấy, phân cấp chi thường xuyên ngân sách tỉnh Bến Tre có điểm khác biệt với các tỉnh, thành phố trên cả nước. Đó là, từ năm 2004 đến nay, Bến Tre phân cấp nhiệm vụ chi sự nghiệp khoa học - công nghệ thuộc ngân sách cấp tỉnh. Đặc biệt là nhiệm vụ chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp y tế cũng do ngân sách cấp tỉnh thực hiện. Địa phương quản lý ngân sách ngành giáo dục - đào tạo, y tế theo hệ thống tồn ngành, tồn bộ dự tốn kinh phí được lập và phân bổ cho đơn vị chủ quản là Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Y tế quản lý, sử dụng và quyết toán.
dục - đào tạo, sự nghiệp y tế phân cấp về ngân sách huyện thực hiện, đó là: tình trạng nợ lương, đơn thư phản ánh liên quan đến các chế độ, chính sách thực hiện không đồng bộ đối với đội ngũ công chức, viên chức trong ngành giáo dục và y tế; công tác quản lý tài chính chưa chặt chẽ, cịn sai phạm nhiều trong nguyên tắc hạch toán, kế tốn. Ngồi ra, cịn hạn chế được tình trạng mua sắm dàn trải, phân tán trong thiết bị dạy học, sửa chữa cơ sở vật chất trường học.
4.2.1.2. Định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách tỉnh Bến Tre
Cùng với phương thức lập ngân sách theo khoản mục, Chính phủ đã thiết lập hệ thống định mức làm cơ sở cho việc phân bổ nguồn lực theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg. Vận dụng định mức phân bổ chi thường xuyên giữa NSTW và NSĐP của Chính phủ, trên cơ sở phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách và khả năng cân đối ngân sách địa phương, Tỉnh đã xây dựng hệ thống định mức phân bổ ngân sách năm 2011 và giai đoạn ổn định ngân sách giai đoạn 2011 - 2015, được cụ thể trong Nghị quyết 21/2010/NQ- HĐND (phụ lục 4.3 và 4.4).
Hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên được tỉnh xây dựng làm cơ sở phân bổ ngân sách cho các cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh quản lý và trợ cấp cân đối cho ngân sách huyện1.
a. Định mức phân bổ chi sự nghiệp giáo dục
Tiêu chí và định mức phân bổ: Theo phân cấp ngân sách thì sự nghiệp giáo dục thuộc nhiệm vụ chi ngân sách tỉnh, định mức phân bổ căn cứ vào số giáo viên, cơng nhân viên hiện có của ngành và tình hình thực tế qua các năm để phân bổ chi ngân sách cho sự nghiệp giáo dục, theo quy định tỷ lệ chi tiền lương, phụ cấp, các khoản có tính chất lương tối đa 80% tổng chi sự nghiệp giáo dục; chi giảng dạy và học tập thực hiện nhiệm vụ giáo dục tối thiểu 20%
1 Ngân sách huyện bao gồm ngân sách huyện, thành phố (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)
tổng chi sự nghiệp giáo dục (chưa kể nguồn thu học phí). Quy định này được xác định trên cơ sở xem xét tính phù hợp giữa tỷ lệ chi con người và chi hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, tránh tình trạng chi con người lớn trong khi không đảm bảo các điều kiện cần thiết (như trang thiết bị, dụng cụ,…) cho dạy và học và ngược lại. Đối với ngân sách cấp xã, địa phương chi hỗ trợ cho sự nghiệp giáo dục xã theo định mức 1.000 đồng/người dân/năm.
Nhìn chung, với tiêu chí và định mức chi giáo dục đã quy định, ngân sách địa phương chỉ đảm bảo tỷ lệ này đối với năm 2011, năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo định mức chi cho hoạt động sự nghiệp giáo dục có xu hướng giảm dần, do phần chi cho con người tăng lên theo điều chỉnh tăng tiền lương cơ sở nhưng chi hoạt động không tăng theo quỹ tiền lương mới. Điều này dẫn đến, cơ sở vật chất trường lớp và các trang thiết bị dạy học tuy được tăng cường nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu mở rộng dạy học 2 buổi/ ngày, điều kiện để tăng cường thực hành thí nghiệm và triển khai các hoạt động giáo dục còn hạn chế2. Để thấy rõ tỷ lệ chi hoạt động giảm dần qua các năm, tác giả đã tính tốn tỷ lệ chi hoạt động trong tổng chi sự nghiệp giáo dục từ số liệu quyết toán chi NSĐP năm 2011 đến năm 2014.
Bảng 4.2. Biểu tỷ lệ chi hoạt động trong tổng chi sự nghiệp giáo dục
Đơn vị tính: (triệu đồng, %) Năm Lương, các khoản đóng góp Chi hoạt động Tổng chi sự nghiệp giáo dục Tỷ lệ chi hoạt động A (1) (2) (3) = (1) + (2) 4= (2)/(3) 2011 813.598 200.110 1.013.708 19,74 2012 1.213.889 259.783 1.473.672 17,63 2013 1.344.318 233.858 1.578.176 14,82 2014 1.386.526 226.974 1.613.500 14,07
Nguồn: Báo cáo quyết toán chi NSĐP năm 2011 - 2014, UBND tỉnh Bến Tre
b. Định mức chi sự nghiệp đào tạo
Tiêu chí và định mức phân bổ: Sự nghiệp đào tạo của địa phương hiện chủ yếu đào tạo Trung cấp chuyên nghiệp; trình độ Cao đẳng; nâng cao nghiệp vụ chuyên môn, chi bồi dưỡng lý luận chính trị, kiến thức quản lý hành chính nhà nước, đào tạo lại cho cán bộ, công chức. Địa phương căn cứ vào nhiệm vụ được giao, tình hình thực hiện năm trước và khả năng cân đối ngân sách để thực hiện phân bổ dự toán cho nhiệm vụ chi cấp tỉnh; đối với cấp huyện phân bổ theo tiêu chí dân số 3.000 đồng/người dân/năm, đối với cấp xã 1.000 đồng/người dân/năm.
c. Định mức phân bổ chi sự nghiệp y tế
Tiêu chí và định mức phân bổ: Theo phân cấp ngân sách thì sự nghiệp y tế thuộc nhiệm vụ chi ngân sách cấp tỉnh, định mức phân bổ dựa trên số giường bệnh kế hoạch được giao và tình hình thực tế qua các năm. Tỉnh chưa xây dựng định mức cho cơng tác phịng bệnh và khám chữa bệnh. Đối với trạm y tế xã được hỗ trợ thêm 12 triệu đồng/trạm/năm, định mức này không đảm bảo nhu cầu chi trong thực tế. Trong khi đó, đại bộ phận người dân có thu nhập thấp và bộ phận dân cư ở nông thôn lại sử dụng trạm y tế xã là chủ yếu. Như vậy, dù có nhiều cố gắng để giảm bớt sự chênh lệch giàu nghèo trong chăm sóc sức khỏe y tế, song với phương pháp quản lý chi tiêu công thông qua phân bổ như trên chưa tạo điều kiện để người nghèo được hưởng.
d. Định mức phân bổ chi khoa học công nghệ
Đối với lĩnh vực này định mức phân bổ theo số trung ương giao, vì đây là định mức cứng do trung ương quy định. Theo phân cấp ngân sách hiện hành thì nhiệm vụ chi sự nghiệp KHCN chỉ tập trung quản lý ở ngân sách cấp tỉnh nhằm thực hiện các nhiệm vụ tỉnh giao về công tác KHCN trên địa bàn như: nghiên cứu khoa học, ứng dụng tiến bộ kỹ thuật và các hoạt động KHCN khác.
e. Định mức phân bổ chi các loại sự nghiệp khác
Hiện nay, địa phương chưa xây dựng tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách cấp tỉnh cho sự nghiệp kinh tế, đảm bảo xã hội, văn hóa thơng tin, thể dục thể thao, phát thanh truyền hình, mơi trường, dự tốn phân bổ ngân sách trên cơ sở nhiệm vụ được giao và tình hình thực tế qua các năm. Đối với ngân sách cấp huyện, xã căn cứ vào tiêu chí dân số để phân bổ.
f. Định mức phân bổ chi quản lý hành chính
Đối với lĩnh vực chi QLHC, tỉnh thực hiện phân bổ dựa trên tiêu chí biên chế được cấp thẩm phê duyệt. Về định mức phân bổ, địa phương đã xây dựng cụ thể cho từng cấp ngân sách: tỉnh, huyện, xã và bổ sung chi hoạt động đặc thù. Trong đó, chi cho con người, đảm bảo tính đủ quỹ tiền lương, các khoản phụ cấp và các khoản đóng góp theo lương. Đối với định mức chi công việc phân bổ theo biên chế được giao, được thể hiện chi tiết ở phụ lục 4.3. Hiện nay, định mức chi quản lý hành chính cịn mang tính bình qn, chưa phân biệt vị trí địa lý giữa các huyện trong tỉnh, giữa các xã trong huyện.
g. Định mức phân bổ chi quốc phòng, an ninh
Đối với cấp tỉnh, hỗ trợ kinh phí qua Bộ Chỉ huy Quân sự tỉnh, Công an tỉnh, Bộ chỉ huy Bộ đội Biên phòng theo khả năng cân đối ngân sách, chưa có định mức phân bổ cụ thể. Đối với cấp huyện phân bổ theo dân số; cấp xã phân bổ chi hoạt động cho từng xã với định mức: quốc phòng 23 triệu đồng/xã, an ninh 21 triệu đồng/xã.
Hiện nay, việc phân bổ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi quốc phịng - an ninh chưa rõ ràng, còn chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền. Do đó, khi phân bổ dự tốn cho các đơn vị, tỉnh khơng có cơ sở để xác định, trong năm thường xuyên phát sinh nhu cầu chi rất lớn phải bổ sung nhiều lần và khơng có nguồn đáp ứng.
4.2.2. Hiện trạng quản lý chi thường xuyên NSNN tỉnh Bến Tre
4.2.2.1. Quản lý lập dự toán chi thường xuyên ngân sách
Lập dự toán chi thường xuyên ngân sách tỉnh Bến Tre dựa trên cơ sở Luật NSNN năm 2002; quy định về phân cấp nhiệm vụ chi; các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu hiện hành, định mức phân bổ chi ngân sách và được thực hiện theo quy trình mà tác giả đã nêu ở phần cơ sở lý thuyết. Tuy nhiên, để làm rõ hơn cơng tác lập dự tốn chi thường xuyên ngân sách tỉnh Bến Tre, tác giả tập trung một số nội dung:
Về ban hành hướng dẫn lập dự tốn: Qua tình hình thực tế, cũng như đánh giá của Kiểm toán Nhà nước, thời gian qua các cơ quan tài chính nói chung và Sở Tài chính nói riêng chưa thực sự coi trọng việc thông báo số kiểm tra dự tốn. Hàng năm, Bến Tre có ban hành văn bản hướng dẫn các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện trong công tác lập dự toán nhưng chưa thông báo số kiểm tra để làm căn cứ lập dự toán chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và chính quyền cấp dưới.
Về thời gian lập dự toán: Việc lập dự toán đúng hạn sẽ tạo điều kiện
cho cơ quan tài chính các cấp tổng hợp kịp thời dự toán chi NSNN báo cáo cơ quan tài chính cấp trên, UBND, HĐND theo quy định của pháp luật. Dự toán là căn cứ quan trọng để thẩm tra, xem xét và quyết định mức phân bổ NSNN cho từng đơn vị dự toán và ngân sách cấp dưới. Tình hình thực tế cho thấy:
Thời gian xây dựng dự toán của từng cấp ngân sách chưa phù hợp, cụ thể: thời gian để xây dựng dự toán đối với cấp ngân sách địa phương chỉ khoảng từ 35 - 40 ngày (từ 10/6 đến trước ngày 20/7 hằng năm), không đảm bảo thời gian để xem xét, phân tích, tổng hợp trên cơ sở dự toán ngân sách của các đơn vị thuộc tỉnh; dự toán thu chi ngân sách cấp dưới. Dẫn đến trình trạng dự tốn NSĐP được xây dựng cịn mang nặng tính hình thức, dự tốn năm sau được xây dựng tăng thêm một tỷ lệ phần trăm nhất định so với dự
tốn năm hiện hành, mà khơng trên cơ sở nhu cầu, mục tiêu, nhiệm vụ phát triển của từng ngành, từng lĩnh vực của địa phương.
Về thời gian quyết định, phân bổ và giao dự toán ngân sách: Việc chuẩn bị dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách các cấp chính quyền địa phương để trình HĐND thường rất bị đọng. Theo quy định HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp mình năm sau trước ngày 10 tháng 12 năm hiện hành. Tuy nhiên, quyết định giao dự toán thu, chi NSNN hàng năm của Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tài chính thường cuối tháng 11 mới ban hành, dẫn đến phát sinh trường hợp một số nhiệm vụ chi trong phương án phân bổ NSĐP trình Hội đồng nhân dân khơng đúng với mức tối thiểu trung ương giao như: lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học - cơng nghệ, dự phịng ngân sách; do đó để điều chỉnh lại cho phù hợp, địa phương thường bị đọng về thời gian, dẫn đến dự toán giao cho đơn vị trực thuộc tỉnh và ngân sách cấp dưới thường chậm hơn so với thời gian quy định.
Về phương thức lập dự toán chi thường xuyên: dự toán chi tiết được phân thành 2 lĩnh vực chủ yếu là chi QLHC và chi sự nghiệp.
- Chi quản lý hành chính: Dự tốn chi QLHC được lập chi tiết thành 2
phần: phần dự toán chi NSNN giao thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm và phần dự tốn chi NSNN giao khơng thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm.
Phần 1. Dự toán chi NSNN giao thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm: gồm khoán chi cho con người và khốn chi cơng việc.
. Khoán chi cho con người: được khoán theo số biên chế đã được cấp thẩm quyền phê duyệt tại thời điểm lập dự tốn, tính đủ 12 tháng. Bao gồm quỹ tiền lương, phụ cấp và các khoản đóng góp của biên chế có mặt thực tế cộng thêm quỹ tiền lương, phụ cấp và các khoản đóng góp của số biên chế
được duyệt nhưng chưa tuyển trên cơ sở hệ số lương 2,34/biên chế (nếu biên chế có mặt thực tế thấp hơn số biên chế được duyệt).
. Khốn chi cơng việc: nhằm phục vụ hoạt động thường xuyên của các cơ quan QLHC, dự tốn chi cơng việc được lập căn cứ vào định mức chi công việc và số biên chế được duyệt.
Phần 2. Dự tốn chi ngân sách nhà nước giao khơng thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm được lập trên cơ sở nhiệm vụ được giao và khả năng cân đối ngân sách.
- Chi sự nghiệp: Theo quy định chung, dự toán được lập chi tiết theo 2
phần: phần dự toán chi NSNN đảm bảo hoạt động thường xun và phần dự tốn chi hoạt động khơng thường xuyên.
. Phần dự toán chi ngân sách đảm bảo hoạt động thường xuyên được lập dựa trên cơ sở: Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao, nhiệm vụ của năm kế hoạch, chế độ chi tiêu tài chính hiện hành; căn cứ kết quả hoạt động sự nghiệp, tình hình thu, chi tài chính của năm trước liền kề; đơn vị lập dự toán thu, chi năm kế hoạch; xác định phân loại đơn vị sự nghiệp theo quy định để lập dự tốn kinh phí đề nghị NSNN bảo đảm hoạt động thường xuyên (đối với đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động và đơn vị sự nghiệp do NSNN bảo đảm tồn bộ chi phí hoạt động).
. Phần dự tốn chi hoạt động khơng thường xun: căn cứ vào kế hoạch nhiệm vụ phát triển sự nghiệp của từng ngành, từng lĩnh vực đã được cấp thẩm quyền phê duyệt, định mức chi theo tính chất hoạt động của từng ngành như chi phí duy tu, bảo dưỡng đường giao thơng; chi phí cơng tác vệ sinh mơi trường theo diện tích, định mức chi phí đo đạc địa chính; mức chi trợ cấp cho các đối tượng chính sách,…theo đặc thù từng ngành để lập dự tốn chi ngân sách hằng năm.
Nhìn chung, theo phương thức lập dự toán như trên, dự toán chi thường xuyên địa phương lập chủ yếu dựa trên kết quả thực hiện năm trước và khả
năng cân đối ngân sách, cịn mang nặng tính “xin - cho”, dự tốn các đơn vị lập chưa gắn nhu cầu kinh phí với việc thực hiện nhiệm vụ, đơn vị thường hay đề phịng dự tốn bị cắt giảm nên thường lập dự toán cao hơn so với nhu cầu