CHƯƠNG 3 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.3. Phân tích quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tỉnh Bến Tre
4.3.2. Những vấn đề cần tiếp tục giải quyết
Thứ nhất, trong việc thực hiện trao quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương:
Trong điều kiện hiện nay việc phân cấp quản lý chi thường xuyên ngân sách cho các cấp ngân sách ở địa phương chưa xứng tầm với khả năng và điều kiện cụ thể của từng địa phương, còn tập trung quản lý nhiều ở ngân sách cấp tỉnh như chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp y tế và sự nghiệp khoa học - công nghệ, chưa phát huy tốt tính năng động, sáng tạo, tính tự chủ của từng địa phương. Điều này làm cho các địa phương chưa phát huy đầy đủ các
nguồn lực phát triển và sức mạnh tổng hợp của các cấp chính quyền địa phương.
Hơn nữa, do thực trạng phân cấp nhiệm vụ chi sự nghiệp giáo dục hiện nay như tỉnh Bến Tre, thì các cấp học: mầm non, mẫu giáo, Tiểu học, THCS, THPT đều do tỉnh quản lý. Như vậy, trong điều kiện thực hiện cấp dự toán chi ngân sách qua hệ thống Tabmis, Sở Tài chính phải nhập trên 500 bút tốn cho dự toán được giao đầu năm5. Nếu bổ sung dự tốn kinh phí trong năm do thực hiện các chế độ, chính sách áp dụng chung cho toàn ngành như chế độ cải cách tiền lương, phụ cấp thâm niên nhà giáo,… thì Sở Tài chính lại phải nhập với số lượng bút toán như trên. Tương tự như sự nghiệp giáo dục, đối với sự nghiệp y tế Sở Tài chính phải nhập trên 60 bút tốn cho tồn ngành y tế. Việc phân cấp chi sự nghiệp giáo dục, y tế như hiện nay khơng những làm hạn chế tính chủ động của chính quyền cấp dưới mà cịn đã làm tăng khối lượng cơng việc tại cơ quan tài chính cấp tỉnh. Đơi khi dự tốn kinh phí nhập trên hệ thống cịn thực hiện chậm so với nhu cầu chi của đơn vị làm ảnh hưởng đến q trình chấp hành dự tốn. Vơ hình chung làm hạn chế những tiện ích mang lại khi ứng dụng chương trình Tabmis.
Thứ hai, trong thực hiện việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan QLHC và đơn vị sự nghiệp công:
Việc triển khai Nghị định 130 và Nghị định 43 thể hiện rõ quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước ta là tăng cường phân cấp cho các đơn vị trên nhiều lĩnh vực; nâng cao tính năng động, sáng tạo, xây dựng quy trình quản lý hiệu quả để nâng cao chất lượng dịch vụ công, trao quyền tự chủ cho các cơ quan, đơn vị gắn với chế độ trách nhiệm của người ra quyết định, đưa đơn vị sự nghiệp công vào “sống” trong môi trường cạnh tranh với các tổ chức cung
5 Đối với sự nghiệp GD-ĐT: Nhập DT theo quy trình C0 - C1 - C2 - C4, tổng cộng có đến 506 bút tốn. Bao gồm: 172 trường MN, MG; 190 trường Tiểu học; 134 trường THCS; theo quy trình từ C0 - C1 - C4 cho 33
cấp dịch vụ cơng khác. Xây dựng quy trình dịch vụ hợp lý để tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động, đảm bảo ngày càng tốt hơn thu nhập cho người lao động. Cơ chế quản lý này đã dần tiếp cận phương thức quản lý ngân sách gắn với chất lượng và hiệu quả hoạt động.
Tuy nhiên, hiện nay địa phương vẫn còn thiếu những quy định cụ thể, làm căn cứ, tiêu chuẩn để so sánh, đánh giá việc hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thực hiện giao quyền tự chủ. Việc sử dụng kinh phí tiết kiệm từ hoạt động thường xuyên để chi bổ sung thu nhập cho cán bộ công chức còn thực hiện phương thức chia đều hoặc theo hệ số lương, điều này chưa khuyến khích những người có năng lực, cán bộ trẻ phát huy hết khả năng trong công việc và có hiện tượng so bì. Một số đơn vị chưa tích cực, chưa triệt để nên khơng có thu nhập tăng thêm, hoặc khơng giành phần tiết kiệm đạt được để tăng cường cơ sở vật chất phục vụ công tác và điều kiện làm việc; vẫn cịn tư tưởng xin cho ngồi khốn, ngồi chế độ quy định; chưa thực sự đổi mới cơ chế quản lý phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao hiệu quả và chất lượng hoạt động.
Thứ ba, trong phân bổ nguồn lực phục vụ chi thường xuyên:
Luật NSNN năm 2002 đã trao cho HĐND tỉnh quyền xây dựng và quyết định hệ thống định mức phân bổ ngân sách trên địa bàn, với trơng đợi là chính quyền địa phương sẽ ở vị thế tốt hơn để nhận diện về các điều kiện, khả năng, mục tiêu và ưu tiên phát triển KTXH tỉnh nhà. Trên cơ sở đó sẽ có các quyết định phân bổ nguồn lực phù hợp hơn, thực tế hơn. Tuy nhiên, việc phân bổ dự toán ngân sách đối với ngân sách cấp tỉnh hầu như địa phương căn cứ vào nhiệm vụ được giao và khả năng cân đối ngân sách, chưa xây dựng cho từng lĩnh vực cụ thể; đối với cấp huyện, xã phân bổ chủ yếu dựa trên tiêu chí dân số. Điều này dẫn đến nhiều bất cập trong cơng tác phân bổ nguồn lực tài chính khi định mức phân bổ còn nhiều hạn chế:
. Định mức phân bổ thiếu tính linh hoạt, tính thực tiễn chưa cao, chưa phản ánh đặc trưng hoạt động thuộc nhiệm vụ chun mơn của mỗi loại hình đơn vị. Cụ thể như đối với sự nghiệp giáo dục, chưa xây dựng định mức cho từng cấp học hay sự nghiệp y tế chưa xây dựng định mức cho cơng tác phịng bệnh, chữa bệnh.
. Định mức xây dựng cịn mang tính bình qn nên chưa đảm bảo được sự công bằng giữa các huyện, xã, giữa các vùng, về khả năng tạo nguồn ngân sách để đáp ứng nhu cầu chi thường xuyên mà mỗi địa phương đó phải đảm bảo. Trong khi Bến Tre hiện có 16 xã bãi ngang thuộc 3 huyện ven biển là Bình Đại, Ba Tri, Thạnh Phú, đây là những xã có điều kiện kinh tế khó khăn của tỉnh.
. Định mức phân bổ chỉ để xây dựng dự tốn ngân sách ban đầu, cịn việc phân bổ ngân sách cuối cùng vẫn phụ thuộc khá nhiều vào “đàm phán, thương lượng”. Bởi vì, đối với lĩnh vực chi sự nghiệp công cấp tỉnh, gần như địa phương chưa đưa ra tiêu chí và định mức phân bổ, phần lớn căn cứ vào nhiệm vụ được giao và số thực hiện qua các năm để lập dự toán năm kế hoạch; dự toán giao khốn cho các cơ quan hành chính thì dựa trên biên chế được giao, điều này dẫn đến xu hướng “xin - cho” trong phân bổ nguồn lực và cả “xin - cho” trong biên chế làm cho chất lượng dự tốn khơng cao; đặc biệt điều này cho thấy tính kém hiệu quả, công bằng trong phân bổ nguồn lực phục vụ chi thường xuyên NSĐP.
Thứ tư, trong quản lý lập dự toán chi thường xuyên:
Tính lồng ghép ngân sách: Qua tham vấn ý kiến của các lãnh đạo có kinh nghiệm trong quản lý tài chính - ngân sách và qua thực tiễn nghiên cứu cho thấy, do xuất phát từ hệ thống NSNN mang tính lồng ghép là nguyên nhân lớn nhất dẫn đến những hạn chế trong quá trình lập, báo cáo dự toán cũng như quyết toán chi NSĐP. Thẩm quyền giữa các cấp ngân sách chồng
chính quyền cấp trên phê chuẩn. Việc lập, tổng hợp dự toán NSĐP rất phức tạp, thực hiện qua nhiều cấp ngân sách, ngân sách cấp dưới lồng ghép vào ngân sách cấp trên, từ ĐVSDNS đến các cấp quản lý ngân sách, từ xã lên huyện, từ huyện lên tỉnh, từ tỉnh lên trung ương.
NSĐP được xây dựng vào năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách. Đối với các năm tiếp theo của thời kỳ ổn định, chỉ làm việc khi có u cầu của chính quyền cấp dưới. Tuy nhiên trên thực tế, NSĐP đều phải soạn lập lại hằng năm, mất nhiều thời gian và chi phí. Lập dự tốn ngân sách ở cấp huyện và cấp xã thường mang tính hình thức, trên thực tế việc phân bổ ngân sách cho huyện và xã thường khơng dựa trên dự tốn của các đơn vị này mà chủ yếu phụ thuộc vào sự tính tốn cân đối của cấp tỉnh. Bởi vì thời hạn xây dựng dự toán theo quy định của Luật ngân sách là dài trong khi thời gian để tổng hợp, hồn chỉnh dự tốn cho mỗi cấp ngân sách để trình cấp có thẩm quyền là rất hạn chế.
Chất lượng dự toán ngân sách: Dự toán NSĐP được lập chủ yếu căn cứ vào số biên chế được duyệt, quỹ lương, nhiệm vụ được giao, số thu được để lại, khả năng cân đối ngân sách,… chưa gắn kết giữa nguồn kinh phí được giao với kết quả hoạt động, việc đơn vị sử dụng nguồn kinh phí ngân sách phân bổ như thế nào, hiệu quả ra sao thì khơng có cơ sở để đánh giá, làm cho việc phân bổ ngân sách thiếu minh bạch, rõ ràng. Điều này làm cho chất lượng dự toán của các đơn vị sẽ không cao, làm phát sinh hiện tượng “xin - cho” và đề phịng dự tốn sẽ bị cắt giảm, vì vậy đơn vị có xu hướng lập dự toán chi cao hơn so với nhu cầu thực tế làm vượt khả năng cân đối của NSĐP.
Thứ năm, trong kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN:
Hiện nay, hạn chế lớn nhất trong kiểm soát chi thường xuyên qua hệ thống KBNN Bến Tre là: Do hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu hiện hành đã lạc hậu, lỗi thời dẫn đến KBNN thiếu căn cứ để kiểm soát chi như chi cơng tác phí, chi tiếp khách,… vì vậy ĐVSDNS lại tìm cách để hợp pháp hố
các khoản chi cho phù hợp với tiêu chuẩn định mức quy định. Tình trạng đơn vị chi sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức nhưng khi KBNN phát hiện thì mức độ xử lý cao nhất chỉ là từ chối thanh tốn mà khơng có hình thức chế tài, kỷ luật kèm theo, dẫn đến tính răn đe khơng có và hiệu quả của cơng tác kiểm sốt chi qua KBNN phần nào đó chỉ mang tính hình thức vì thơng thường ĐVSDNS sẽ tìm cách hợp thức hoá, hợp pháp hoá hồ sơ, chứng từ đối với các khoản chi sai này để tiếp tục thanh toán qua KBNN. Điều này, hạn chế vai trò của KBNN trong kiểm soát chi, đồng thời không làm cho ĐVSDNS thấy được hết trách nhiệm trong việc chấp hành chế độ chi tiêu theo quy định.
Thứ sáu, trong thực hiện dự toán chi thường xuyên:
Giai đoạn 2011- 2014, thực hiện các giải pháp điều hành công tác quản lý tài chính - ngân sách của trung ương nói chung và của địa phương nói riêng thì chi thường xuyên NSĐP đã từng bước được cơ cấu lại theo hướng tiết kiệm, thắt chặt tiêu dùng, từng bước nâng cao tính tự chủ của đơn vị sử dụng ngân sách; tập trung chi cho công tác giáo dục - đào tạo, đáp ứng nhu cầu cần thiết cho cơng tác phịng bệnh, chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe cho nhân dân, đảm bảo ASXH,… Tuy nhiên trong thực hiện dự toán chi thường xun vẫn cịn vượt cao so với dự tốn địa phương giao; cơ cấu chi thường xuyên chưa hợp lý, chi QLHC chiếm tỷ trọng cao và có xu hướng tăng nhanh hơn chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp y tế; trong điều kiện nguồn lực ngân sách còn hạn chế nhưng việc quản lý, sử dụng các khoản chi thường xuyên chưa chặt chẽ, tiết kiệm, vẫn cịn xảy ra tình trạng chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định, vẫn còn sử dụng ngân sách để chi cho các lĩnh vực có khả năng xã hội hóa.
Chi sự nghiệp giáo dục chưa đảm bảo tỷ lệ trung ương quy định (80% chi cho con người và 20% chi hoạt động) phần chi hoạt động có xu hướng giảm qua các năm, cho thấy chi ngân sách cho giáo dục chưa đảm bảo nhu
đây là những khoản chi ảnh hưởng đến chất lượng giáo dục đào tạo (Nguyễn Ngọc Hùng, 2006).
Đối với chi sự nghiệp y tế, tuy địa phương cũng đã xác định chi cho cơng tác phịng bệnh được xem là cơng tác quan trọng hàng đầu của ngành và Nghị quyết 18/2008/QH12 của Quốc hội cũng đã quy định là phải bố trí tối thiểu 30% chi sự nghiệp y tế dành cho cơng tác phịng bệnh nhưng hiện nay địa phương chưa bố trí ngân sách đảm bảo theo tỷ lệ quy định. Mạng lưới y tế ở cơ sở tuy được mở rộng nhưng cơ sở vật chất và chất lượng khám chữa bệnh còn thấp dẫn đến tình trạng vượt tuyến và quá tải bệnh viện tuyến trên.
Đối với chi sự nghiệp KHCN và bảo vệ môi trường, hiện nay trong thời đại cách mạng KHCN gắn liền với tiến trình phát triển đơ thị hóa và bảo vệ mơi trường thì chi ngân sách cho hoạt động này cịn thấp so với nhu cầu. Tuy vậy, trong thời gian qua việc sử dụng vốn ngân sách cho sự nghiệp mơi trường cịn chưa đúng nhiệm vụ chi.
Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội, thời gian qua tuy địa phương có tập trung đảm bảo chính sách ASXH nhưng việc tổ chức thực hiện một số chính sách về đảm bảo ASXH và các chương trình mục tiêu cịn một số bất cập, tồn tại, cả khâu ban hành chính sách và trong tổ chức thực hiện, thiếu kiểm tra, giám sát dẫn đến trùng lặp, chồng chéo, kém hiệu quả, chưa thực sự mang lại nhiều hiệu quả về mặt xã hội như mong muốn. Chi QLHC lại có chiều hướng gia tăng cả về quy mô lẫn tỷ trọng; chi tiếp khách, hội nghị chiếm tỷ trọng cao trong chi QLHC.
Thứ bảy, trong quyết toán chi thường xuyên ngân sách:
Bên cạnh tính lồng ghép của hệ thống NSNN làm cho công tác lập và tổng hợp báo cáo quyết tốn phức tạp thì trách nhiệm của cơ quan tài chính trong xét duyệt quyết tốn chi NSĐP và trách nhiệm kiểm soát chi của KBNN cịn chồng chéo, bởi vì KBNN cũng là cơ quan tài chính (cơ quan tài chính chuyên ngành nằm trong hệ thống tài chính và trực thuộc Bộ Tài chính). Đối
với các khoản chi ngân sách đều đã được KBNN kiểm sốt thì cơ quan tài chính lại thực hiện kiểm tra, kiểm sốt từng chứng từ khi xét duyệt quyết toán dẫn đến sự trùng lắp không cần thiết.
Trong khi công tác xét duyệt, thẩm định và thơng báo quyết tốn cho đơn vị chưa đảm bảo thời gian quy định, chất lượng báo cáo quyết toán của tỉnh thời gian qua chưa cao, cịn mang tính hình thức, chưa kiên quyết xử lý xuất toán đối với các khoản chi không đúng quy định mà thường chỉ rút kinh nghiệm. Công tác xét duyệt, tổng hợp báo cáo quyết toán thường chỉ dừng lại ở việc xác định và đối chiếu số liệu thu, chi trong năm của đơn vị; chưa tập trung cho công tác tổng kết, đánh giá chi tiêu ngân sách trong một năm đã qua nhằm rút ra những bài học kinh nghiệm thiết thực cho công tác lập ngân sách cũng như chấp hành ngân sách những chu trình tiếp theo.
Kết luận Chương 4: Trên cơ sở lý thuyết ở chương 2, kết hợp với khung phân tích ở chương 3; qua số liệu thứ cấp tác giả thu thập được, đặc biệt là số liệu dự toán, quyết toán thu, chi ngân sách tỉnh Bến Tre, tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh và tham vấn ý kiến chuyên gia để phân tích thực trạng quản lý chi thường xuyên ngân sách tỉnh Bến Tre giai đoạn năm 2011 - 2014. Kết quả phân tích cho thấy, quản lý chi thường xuyên ngân sách tỉnh Bến Tre thời gian qua đạt được một số ưu điểm như: đã tạo được bước tiến bộ đáng kể trong quản lý phân cấp chi ngân sách; từng bước nâng cao khả năng tự chủ, ý thức tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng vốn ngân sách, đặc biệt là đối với đơn vị sự nghiệp cơng, tiến đến đảm bảo kinh phí hoạt động, giảm bớt sự can thiệp của nhà nước; bên cạnh đó tỉnh Bến Tre cũng đã xác lập được cơ sở thống nhất trong phân bổ nguồn lực; cải thiện tính minh bạch, trách nhiệm, tính chủ động trong quản lý sử dụng vốn ngân sách qua áp dụng chương trình Tabmis; giúp cho cơng tác quản lý