CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO MƠ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ
2.3 Những hạn chế khi áp dụng mơ hình PPP trong các dự án đầu tưở Việt Nam
Hình thức đầu tư đối tác cơng- tư (PPP) được kỳ vọng như một trong những phương thức phát huy sức mạnh của các thành phần kinh tế một cách hiệu quả, thế nhưng trong thực tế mơ hình này vẫn cịn nhiều vướng mắc khi thực hiện.
2.3.1 Đối với Nhà đầu tư
Quy định pháp luật đối với nhà đầu tư khi áp dụng hình thức đầu tư đối tác cơng- tư (PPP) chưa đầy đủ và hạn chế trong năng lực quản lý của cơ quan nhà nước trong quá trình điều phối dự án PPP, cụ thể:
Việc quy định về thủ tục, giấy phép khiến nhà đầu tư khó tiếp cận dự án. Trong khi đó, đối
với những dự án đã được cơ quan quản lý phê duyệt thì khơng thu hút được nhà đầu tư, gây lãng phí.
Việc chỉ định nhà thầu, nhà đầu tư các dự án cịn khiến cho tính minh bạch, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh của môi trường kinh doanh bị sụt giảm, tác động tiêu cực đến niềm tin
của nhà đầu tư trong nước, nước ngồi, và có thể gây thiệt hại ngân sách nhà nước (vì nguồn đất đối ứng trả cho nhà thầu cũng là tài sản công, cũng là tiền ngân sách), và gây quan ngại cho xã hội.
Để khắc phục lỗ hổng tạo tham nhũng, thất thốt trong dự án PPP do thiếu thơng tin minh bạch, Nghị định 63 khơng cịn “thuật ngữ” chỉ định thầu dự án PPP. Thay vào đó, Điều 37 Nghị định 63 quy định việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện theo quy định của pháp luật
về đấu thầu. Tuy nhiên, theo Luật Đấu thầu 2013, các dự án vẫn có thể được chỉ định thầu trong một số trường hợp đặc biệt, như mang tính cấp bách, đảm bảo bí mật Nhà nước... và những dự án chỉ một nhà đầu tư tham gia.
Hơn nữa, theo Điều 39 của Nghị định 63 quy định “Căn cứ quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư và kết quả đàm phán, hoàn thiện hợp đồng, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tổ chức việc ký kết hợp đồng dự án”, nhưng lại khơng quy định rõ ràng về q trình đàm phán, hoàn thiện hợp đồng. Đây cũng chính là rủi ro mà bên Khối tư nhân phải chịu. Điều này sẽ dẫn đến hai hệ quả: Thứ nhất, những nhà đầu tư chân chính, có năng lực lo sợ rủi ro cao và ít quan tâm. Thứ hai, cơ chế “khép kín” như vậy tạo ưu thế cho những doanh nghiệp thân hữu.
Nhiều văn bản quy định không cụ thể, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, gây rất nhiều khó khăn cho nhà đầu tư. Ví dụ, việc xét bồi hồn cho chủ đầu tư do Giải phóng mặt bằng chậm, do lạm phát… thực hiện theo các quy định khác nhau của nhiều văn bản do nhiều cơ quan ban hành, dẫn đến phát sinh tranh chấp. Việc chưa
có văn bản hướng dẫn cụ thể về tỷ suất lợi nhuận của dự án - lực hút lớn nhất đối với nhà đầu tư, đã dẫn đến tình trạng khơng có sự thống nhất và áp dụng mỗi nơi mỗi khác.
Một trong những vướng mắc lớn nhất hiện nay khiến việc triển khai dự án PPP bị hạn chế đó là cách nhìn mang nặng tính đầu tư cơng trong việc quản lý đầu tư. Lấy dẫn chứng về câu
chuyện đầu tư tuyến đường bộ ven biển qua 6 tỉnh, thành theo đó dự án đang có vướng mắc bởi chủ trương phải làm theo Luật Đầu tư công nhưng lại quá phức tạp, trong khi tuyến đó lại được kết luận làm theo PPP.
Sự phân chia rủi ro giữa các bên khi tham gia đàm phán hợp đồng đầu tư PPP chưa cân xứng. Theo quy định hiện hành trong các dự án PPP đặc biệt là BOT giao thơng, lộ trình tăng
phí chỉ là tạm tính và sẽ được các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định điều chỉnh 3 năm một lần tùy điều kiện thực tế. Quy định như vậy tiềm ẩn nhiều rủi ro cho nhà đầu tư và ngân hàng cấp tín dụng trong trường hợp mức phí và lộ trình tăng phí khơng như phương án ban đầu… Trên thực tế, sự vắng mặt của các nhà đầu tư ngoại tại các dự án BOT giao thơng cho thấy, chính sách chia sẻ rủi ro tại các dự án BOT giao thông tại Việt Nam chưa tiệm cận thông lệ quốc tế. Đây cũng là lý do khiến sân chơi này là sự độc diễn của nhà đầu tư nội, mà hệ lụy lớn nhất chính là sự thâm dụng quá mức nguồn vốn ngắn hạn đáng ra nên chảy vào các ngành sản xuất khác. Ngay các nhà đầu tư trong nước cũng bắt đầu e ngại các dự án BOT giao thơng bởi sự thay đổi chóng mặt trong cách đánh giá và nhìn nhận về dự án của
một bộ phận dư luận xã hội. Rủi ro mới này khiến bất cứ nhà đầu tư nào đang muốn gia nhập thị trường BOT cũng phải chùn bước.
Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư cho nhà đầu tư chưa rõ ràng, đầu tư vào PPP tiềm
ẩn nhiều rủi ro, phiêu lưu vì vịng đời dự án bình qn khoảng 15 năm, có dự án lên 25 đến 30 năm. Nhà đầu tư bỏ ra số tiền lớn đồng nghĩa họ kỳ vọng đồng vốn phải được đảm bảo, đem lại hiệu quả kinh doanh chứ không muốn đối mặt với rủi ro. Do đó, Chính phủ phải có cơ chế rõ ràng, minh bạch để nhà đầu tư n tâm rót vốn và đây chính là cái còn thiếu của chúng ta.
2.3.2 Đối với Cơ quan nhà nước Việt Nam
Tiềm ẩn rủi ro khi vốn đầu tư thực tế của nhà đầu tư quá thấp: Bên cạnh mặt tích cực,
vẫn tồn tại những mặt hạn chế trong thực hiện dự án PPP, như có rất nhiều cơng trình PPP được chỉ định nhà thầu, nhà đầu tư; trong đó nguồn vốn chủ sở hữu của nhiều nhà thầu, nhà đầu tư chỉ chiếm khoảng 10%, còn lại khoảng 90% vốn đầu tư xây lắp là vốn vay ngân hàng nên có tiềm ẩn rủi ro và có thể ảnh hưởng đến tiến độ hồn thành cơng trình.
Thời gian qua có nhiều nhà đầu tư dự án khơng có tiềm lực thực sự. Phần lớn các nhà đầu tư thời gian qua đều vay tiền ngân hàng rồi lấy vốn đi làm nhà thầu. Trường hợp xảy ra rủi ro thì Nhà nước và người dân phải chịu thiệt thòi. Nếu nguồn vốn của những nhà thầu đó khơng phải là từ vay của ngân hàng thì chắc chắn mơ hình PPP sẽ tốt hơn rất nhiều. Hơn nữa, nhiều nhà đầu tư khơng có tiềm lực tài chính nên năng lực đầu tư, quản lý cịn tương đối yếu. Khi đó, việc họ yêu cầu thuê tư vấn quản lý dự án, tư vấn giám sát, dẫn đến khối lượng và chất lượng cơng trình khó có thể đảm bảo minh bạch, khách quan.
Việc thực hiện phương thức chỉ định nhà thầu, nhà đầu tư theo hình thức PPP, (BT, BOT)
khá phổ biến trong thời gian qua đã bộc lộ những mặt hạn chế, có thể dẫn đến phát sinh tiêu cực, lợi ích nhóm, tác động đến mơi trường đầu tư kinh doanh, và lợi ích xã hội. Việc chỉ định nhà thầu, nhà đầu tư có thể sẽ tạo điều kiện cho nhóm đối tượng này được hưởng lợi "kép" 2 lần như mong muốn. Đó là khi nhận thầu thi cơng cơng trình (đầu B - Building: Xây dựng) và khi đầu tư kinh doanh các khu đất đối ứng ở các địa điểm đắc địa và đã được tăng cường hệ thống hạ tầng giao thông (đầu T-Transfer: Chuyển giao). Nhà đầu tư này đã tránh được thủ tục "kép" 2 lần khi lựa chọn nhà thầu xây lắp cơng trình và lựa chọn chủ đầu tư dự án bất động sản.
Năng lực nhà đầu tư yếu kém không đảm bảo tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện, phải gia
hạn hợp đồng, làm phát sinh tăng chi phí đầu tư và khơng hồn thành đúng tiến độ để đảm bảo phục vụ các mục tiêu cấp bách, kịp thời như chủ trương đề ra ban đầu.Thêm vào đó, sau
khi các dự án PPP trong giao thông đi vào hoạt động, giá thành vận tải và chi phí của người dân tăng lên, tạo áp lực không nhỏ đến tâm lý và đời sống kinh tế. Điều đó địi hỏi khi đầu tư các dự án PPP phải đảm bảo hài hịa giữa lợi ích nhà đầu tư, đảm bảo quyền lợi người dân và Nhà nước phải đứng ra bảo trợ. Ở đây, Nhà nước vừa bảo trợ nhà đầu tư, vừa phải bảo trợ cho người dân. Tức là Nhà nước phải đảm bảo cho nhà đầu tư thu hồi được vốn và có lãi; và giúp cho người dân sử dụng cơng trình theo đúng nguyện vọng của người dân, nếu người dân có tiền thì đi đường tốt, khơng có tiền thì đi đường dân sinh.
2.3.3 Đối với Người sử dụng dịch vụ từ Dự án PPP
Khi một dự án hạ tầng giao thông được đầu tư theo hình thức PPP thì xã hội được hưởng một sản phẩm tốt và chất lượng hơn. Nhưng từ khi triển khai đến nay, các dự án PPP tại Việt Nam chỉ đạt mục tiêu của nhà đầu tư, đâu đó có những dự án chưa đạt được lợi ích của nhân dân nên chưa tạo được sự đồng thuận. Mơ hình PPP đã được nhiều nước thực hiện thành cơng, trong đó bên cạnh đường cao tốc thì vẫn có đường dân sinh phục vụ nhân dân. Những đường dân sinh đó do Nhà nước làm để đảm bảo nhu cầu đi lại tối thiểu cho người dân và thực tế rất nhiều phương tiện đi trên những con đường này. Nếu muốn đi nhanh, đi đường đẹp, đường rộng thì phải trả tiền để được đi vào đường cao tốc. Vì vậy, đường đang đi bình thường bỗng được đưa vào làm BOT, dân không đi vào đường đó thì cũng chẳng cịn con đường nào khác, như thế người dân phản đối cũng là điều dễ hiểu.
Chưa có quy định pháp luật về trưng cầu dân y đối với dự án PPP: Thủ tục đầu tư các dự
án PPP sẽ liên quan đến minh bạch tuy nhiên trong pháp luật của Việt Nam chưa có quy định lấy ý kiến của người dân về các dự án này, và đây là dự án có ảnh hưởng đến người dân địa phương, người đi đường, điều này không phù hợp. Đối với hình thức PPP, nếu xem đây là Hợp đồng hành chính và Nhà nước thay mặt nhân dân ký hợp đồng với nhà đầu tư thì trong trường hợp này thiết nghĩ phải lấy ý kiến của người dân để thơng qua dự án này.
Vì chưa xác định rõ bản chất của hợp đồng dự án PPP nên các điều khoản hợp đồng BOT vừa qua đều có điều khoản bảo mật. Hợp đồng PPP là dạng hợp đồng hành chính cơng phục vụ cho lợi ích Nhà nước và người dân. Quản lý hành chính cơng phải được cơng khai, nó khơng phải là an ninh quốc gia, quốc phịng nên khơng phải giữ bí mật. Việc duy trì bảo mật trong hợp đồng BOT là điều cực kỳ phi lý và cần được bãi bỏ. Theo đó, tính minh bạch phải được ưu tiên hàng đầu trong q trình thực hiện dự án vì nó ảnh hưởng đến các nội dung hợp đồng. Cụ thể, việc xác định tổng mức đầu tư của kiểm toán Nhà nước, tổng mức đầu tư vênh lên rất nhiều, nhiều chủ đầu tư khơng tiêu hết tiền đó. Nếu các đơn vị kiểm tốn khơng làm rõ,
thì phần khơng chi đó vẫn được tính vào chi phí vốn, tổng mức đầu tư và người dân vẫn phải trả tiền dù chủ đầu tư khơng bỏ tiền.
Chưa có cơ sở tính phí rõ ràng tại các dự án PPP giao thông cụ thể là tại các trạm BOT
và kiểm sốt cách tính đó bởi người thụ hưởng. Trong các hợp đồng BOT giao thông, việc
đàm phán giữa chủ đầu tư và cơ quan Nhà nước về việc tính phí BOT dựa trên các yếu tố: Theo chất lượng mặt đường, theo thời gian và theo suất đầu tư tuy nhiên lại chưa có một văn bản quy định cụ thể về cách tính chi phí tại các trạm BOT giao thông. Trước đây khi Nhà nước thực hiện đầu tư thì việc kiểm sốt được thực hiện theo quy trình thơng qua đấu thầu và giám sát của cơ quan Nhà nước.Còn đối với BOT, quy định hiện tại cho phép chỉ định đầu tư, và các nhà đầu tư lại sử dụng các dịch vụ khơng phải qua đấu thầu. Điều này có thể xảy ra hiện tượng có thể nhà đầu tư mua giá rất cao từ các công ty con, công ty liên kết và công ty sân sau. Mặt khác, việc không áp dụng đấu thầu mà chỉ định lựa chọn nhà đầu tư đã tước đoạt đi cơ hội kinh doanh và giảm phí đường bộ đối với người dân. Đây là những lỗ hổng và nguy cơ để tiền ra một cách dễ dàng và người dân, Nhà nước, người đi đường là bên chịu tổn thất trong hồn trả chi phí bao gồm cả lãi suất.
Theo báo cáo của Bộ Giao thông vận tải, các cơ quan của Bộ này gặp khó khăn trong việc xác định một số thơng số tài chính trong giai đoạn vận hành dự án (như lãi suất vốn vay, lưu lượng, doanh thu, chi phí bảo dưỡng thường xuyên, chi phí sửa chữa định kỳ và đột xuất, chi phí tổ chức thu, giá trị tiền hồn thuế giá trị gia tăng, các khoản thu khác của dự án) trong thanh lý, quyết toán hợp đồng dự án PPP, do thiếu văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn đối với việc định kỳ xác nhận, quyết tốn các chỉ tiêu tài chính trong giai đoạn vận hành dự án.
Việc quyết toán hợp đồng chậm là một trong những nguyên nhân khiến phản ứng tiêu cực
liên quan đến việc thực hiện dự án PPP cụ thể là việc đặt trạm BOT bị đẩy lên cao, do giá phí được tạm tính trên dự tốn – thường cao hơn rất nhiều so với giá quyết toán. Và việc thu BOT hoàn toàn ảnh hưởng đến cuộc sống người dân và đặc biệt là bộ phận người có thu nhập thấp trong xã hội vì một khi BOT tăng, mọi chi phí vận tải đều tăng và hậu quả, cả xã hội đều phải gánh chịu, bất kể giàu nghèo.
Nguyên tắc thực hiện hợp đồng BT theo phương thức nhượng quyền kinh doanh khai thác cơng trình, dịch vụ cho nhà đầu tư, được xác định “trên cơ sở cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư” mà khơng có quyền lợi của người dân, tức quyền lợi người dân trong mơ hình này chưa thực sự được đánh giá cao.