CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO MƠ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ
3.1 Tiến hành xây dựng hành lang pháp lý đảm bảo quá trình thực thi đầu tư theo mơ hình
mơ hình đối tác cơng tư
3.1.1 Cần thiết xây dựng Luật về mơ hình đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư
Với thực tiễn tai Việt Nam, các nghị định của Chính phủ đều có các quy định rất chi tiết và rõ ràng về điều kiện, thẩm quyền cũng như trình tự và thủ tục pháp lý đối với các dự án PPP. Tuy nhiên, vẫn tồn tại các khiếm khuyết và tiêu cực trong quá trình thực thi dự án vì vẫn cịn thiếu nhất qn và có nhiều sự chồng chéo giữa các văn bản dưới luật. Vì vậy, việc xây dựng một đạo luật về PPP để ít nhất Quốc hội có quyền và cơ hội tham gia vào thảo luận, giám sát viêc thực hiện chính sách quan trọng này của đất nước.
Việt Nam cần đi theo thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực PPP. Theo đó, việc Quốc hội, người dân và cộng đồng giám sát để bảo đảm sự minh bạch của các dự án có sự tham gia của cả cán bộ lẫn tài sản nhà nước là thực sự cần thiết. Một đạo luật về PPP, mặc dù thế, không cần phải quá chi tiết, phức tạp đến mức khơng cịn các khơng gian cho các quy luật thị trường vận động. Điều căn bản nhất cần làm và được trông đợi sẽ tạo nên chất lượng mới trong triển khai chính sách này ở Việt Nam là việc thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP theo hình mẫu “Trung tâm PPP” ở các nước. Đó sẽ là một tổ chức của Nhà nước nhưng hoạt động với chức năng hỗn hợp, vừa xây dựng chiến lược, vừa tư vấn và hỗ trợ kỹ thuật để triển khai, đồng thời vừa theo dõi và giám sát cho mục tiêu cơng khai và minh bạch hóa.
Ngồi ra, từ góc độ pháp lý, bởi nền tảng của các dự án PPP chính là các hợp đồng, do đó, quyền tự do thỏa thuận và tính linh hoạt theo bối cảnh các dự án cụ thể cần được tôn trọng và bảo đảm. Trong các hợp đồng này, điều khoản nhạy cảm nhất được các nhà đầu tư tư nhân quan tâm, đồng thời Quốc hội cần xem xét khi ban hành luật, là việc từ bỏ các đặc quyền về
chủ quyền, tức quyền miễn trừ bị khởi kiện trước cả trọng tài và tòa án của Việt Nam và nước ngồi của các cơ quan chính phủ.
3.1.2 Xây dựng bộ tiêu chí, quy trình lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp
Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp nghĩa là Chính phủ cần lựa chọn các cơng ty tư nhân có tiềm lực mạnh vì sự thành cơng của Dự án PPP phụ thuộc phần lớn vào sự lựa chọn này. Theo đó, khi tham gia dự án, khối tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và thực hiện cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền. Để tìm kiếm được nhà đầu tư có năng lực phù hợp, Chính phủ phải tiến hành xây dựng và rà soát quy trình đấu thầu nhằm đảm bảo sự minh bạch, cạnh tranh, công bằng về cơ hội cho tất cả các nhà đầu tư mong muốn tham gia dự án.
Đối với tiêu chuẩn đánh giá năng lực, kinh nghiệm của nhà đầu tư (sơ tuyển nhà đầu tư), các tiêu chí chủ yếu được sử dụng gồm: Kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự về quy mô, khu vực địa lý, đặc điểm kinh tế - xã hội; địa vị pháp lý, lịch sử và thương hiệu của nhà đầu tư; năng lực kỹ thuật chủ yếu để thực hiện, vận hành dự án; sức mạnh tài chính của nhà đầu tư; khả năng huy động tài chính, nguồn nhân lực được phân bổ cho dự án và một số tiêu chí cần thiết khác phù hợp với từng dự án cụ thể. Theo đó, quy trình xét duyệt Hồ sơ dự thầu của nhà đầu tư chủ yếu được đánh giá theo hai tiêu chuẩn chính là (1) tiêu chuẩn kỹ thuật và (2) tiêu chuẩn về tài chính.
(1) Tiêu chí đánh giá về kỹ thuật: Để đáp ứng về kỹ thuật, thì các tiêu chí đánh giá nhà đầu tư gồm giải pháp thực hiện dự án, chất lượng thiết bị công nghệ, khả năng đảm bảo yêu cầu về chất lượng, môi trường của dịch vụ, sản phẩm cung cấp…, cụ thể như sau:
+ Giải pháp thiết kế, quản lý chất lượng cơng trình và thiết bị;
+ Quản lý thời gian xây dựng (bảng tiến độ thi công từng hạng mục);
+ Biện pháp của nhà đầu tư về quản lý dự án, quản lý tiến độ, quản lý nhà thầu, thầu phụ thực hiện dự án;
+ Mức độ đáp ứng các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật của cơng trình, thiết bị lắp đặt vào cơng trình; mức độ ảnh hưởng đến cộng đồng, môi trường trong thời gian khai thác công trình;
+ Năng lực về tổ chức kiểm tra, giám sát và quy trình xác nhận năng lực, tuân thủ thỏa thuận giữa cơ quan quản lý nhà nước, nhà đầu tư và nhà tài trợ (nếu có);
+ Khả năng đáp ứng thực tế về phạm vi cung cấp, chất lượng hàng hóa, dịch vụ sẽ được nhà đầu tư cung cấp phù hợp với quy mô, chất lượng mà cơ quan quản lý nhà nước đưa ra;
+ Kế hoạch bảo trì cơng trình của nhà đầu tư để đảm bảo duy trì cơng trình đạt tiêu chuẩn phù hợp, đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật của hàng hóa, dịch vụ trong suốt thời gian vận hành khai thác và sau khi chuyển giao cơng trình;
+ Kế hoạch tổ chức chuyển giao cơng trình cho Nhà nước theo các nội dung cụ thể như: Đào tạo bộ máy cán bộ, công nhân kỹ thuật cho Nhà nước để vận hành cơng trình, chuyển giao cơng nghệ, hướng dẫn quy trình bảo trì…;
+ Các đề xuất có tính chất cải tiến, áp dụng cơng nghệ mới của dự án, quyền sở hữu trí tuệ. Việc sử dụng các giải pháp xây dựng hiện đại, công nghệ mới;
+ Các đề xuất về nhân sự như chi tiết kế hoạch nhân sự; kinh nghiệm đối với lĩnh vực dịch vụ trong kế hoạch nhân sự; năng lực và kinh nghiệm chuyên môn của các nhân viên chủ chốt (thể hiện trong sơ yếu lý lịch);
+ Các yêu cầu cần thiết khác.
(2) Tiêu chí đánh giá về tài chính: Đối với mỗi hình thức hợp đồng PPP khác nhau sẽ có
các tiêu chí đánh giá phù hợp để lựa chọn nhà đầu tư theo nội dung tương ứng. Nhưng cơ bản thì tiêu chí tài chính phụ thuộc vào: Tổng mức đầu tư xây dựng cơng trình; Thời gian khai thác, vận hành và chuyển giao cơng trình; Cơ cấu của doanh thu, chi phí bảo trì; Mức đóng góp và khả năng huy động vốn của nhà đầu tư, thời hạn hồn vốn, kỳ thanh tốn của khoản nợ để phù hợp với dòng tiền của dự án, giới thiệu về khả năng cấp vốn vay bằng đồng nội tệ, ngoại tệ để phù hợp với những khoản thu nhập bằng đồng nội tệ, ngoại tệ; Cơ chế, điều kiện thanh toán; Giá hàng hóa, phí dịch vụ do nhà đầu tư cung cấp; Phương thức quản lý, phân chia rủi ro, giới hạn trách nhiệm pháp lý, điều khoản về bồi thường và chấm dứt hợp đồng; Các khoản bảo lãnh, bảo hiểm; Các hình thức đề xuất tài trợ, ưu đãi, hỗ trợ đầu tư, bảo lãnh của chính phủ do nhà đầu tư yêu cầu (nếu có)….
Như vậy, để đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả của quá trình lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức PPP thì việc nghiên cứu xác định các tiêu chí đánh giá và phương pháp lựa chọn nhà đầu tư là hết sức cần thiết và phát triển nối tiếp các hoạt động nghiên cứu, đồng thời việc áp dụng các tiêu chí đánh giá trên để đảm bảo rằng chỉ những nhà đầu tư có năng lực tài chính và chun mơn đáp ứng u cầu tối thiểu mới có thể có cơ hội tham gia q trình đấu thầu, điều này giúp cơ quan quản lý nhà nước trong giai đoạn sau của quy trình khơng phải loại đi quá nhiều ứng viên từ danh sách đông đảo các đơn vị dự thầu.
3.2 Tăng cường vai trị của Cơ quan nhà nước trong q trình thực thi đầu tư theo
3.2.1 Đẩy mạnh vai trị và trách nhiệm của Chính phủ
Chính phủ giữ vai trò quan trọng trong việc phát triển dự án PPP tại Việt Nam. Theo đó, để vận hành mơ hình PPP thành cơng Chính phủ cần thực hiện các cải cách cụ thể:
Thứ nhất, ban hành khung pháp lý đầy đủ, tạo điều kiện thuận lợi và minh bạch cho các
nhà đầu tư góp phần gia tăng niềm tin, đảm bảo dự án đạt hiệu quả và đưa ra phương án phân chia rủi ro phù hợp đồng thời tránh gây ra những rủi ro tiềm tàng;
Thứ hai, ban hành chính sách hỗ trợ của Chính phủ: mặc dù khối tư nhân tham gia mơ
hình PPP và chịu trách nhiệm chủ yếu nhưng Chính phủ cần có động thái tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng những yêu cầu theo quy định – cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, giải quyết những vấn đề phát sinh và quản lý chất lượng và vận hành dự án;
Thứ ba, cam kết ổn định mơi trường kinh tế vĩ mơ: Chính phủ cần tạo lập một mơi trường
đầu tư thuận lợi với cam kết điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định;
Thứ tư, cam kết phát triển thị trường tài chính: với vai trị là nguồn cung ứng vốn cho khu
vực thì việc phát triển thị trường tài chính là tiền đề cho việc phát triển và ổn định kinh tế vĩ mô.
3.2.2 Tăng cường năng lực cơ quan nhà nước về PPP
Mơ hình cơ quan quản lý hoạt động PPP nếu chỉ dừng ở tính chất văn phịng PPP thì sẽ rất khó thực hiện vai trị điều phối, tham mưu về cơ chế chính sách cũng như kiến nghị các giải pháp đột phá. Cơ quan này cần được nâng cấp thành đơn vị tham mưu trực thuộc Bộ, hoặc lý tưởng hơn nữa là một cơ quan liên ngành trực thuộc cấp cao hơn. Tại các Bộ ngành và địa phương có nhiều dự án PPP có thể thành lập các Tổ cơng tác PPP, tuy nhiên vai trò của các tổ này và mối quan hệ như thế nào với các Bộ, cơ quan trung ương cũng cần được quy định rõ ràng.
Về tăng cường năng lực của các cơ quan và cá nhân tham gia vào quy trình PPP: hạn chế về năng lực tham mưu và thực thi chính sách là cản trở rất lớn đối với hoạt động của các dự án PPP. Cần có đề án bồi dưỡng nhận thức, kiến thức về PPP cũng như hiểu biết về pháp luật và năng lực triển khai dự án, góp phần đưa chủ trương kêu gọi PPP vào hiện thực.
Về căn cứ khoa học để quyết định phương án đầu tư, phương án chia sẻ lợi ích/ rủi ro, cần có quy định bắt buộc nghiên cứu chuyên sâu, phân tích, dự báo, lượng hóa các tác động khi thực hiện dự án PPP, trên cơ sở đó quyết định cơ chế chia sẻ lợi ích/ rủi ro, cơ chế xác định giá/ phí dịch vụ, phương án quản lý, cơ chế giám sát và cơ chế ưu đãi phù hợp cho từng
trường hợp để vừa bảo đảm yêu cầu của Nhà nước vừa bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, bằng cách này sẽ thúc đẩy và tối ưu hóa được các dự án PPP.
3.2.3 Chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với nhà đầu tư trong trường hợp khó thu hồi vốn sau khi hồn thiện Dự án PPP vốn sau khi hoàn thiện Dự án PPP
Hiện tại sau khi Nghị định 63 ra đời, vẫn còn sự tranh cãi về việc thành lập “Quỹ bảo đảm an toàn nguồn vốn đầu tư”, theo đó nguồn thu của Quỹ được trích từ phí sử dụng đường bộ để thanh toán cho nhà đầu tư và nguồn vay của những dự án BOT mà Nhà nước cần mua lại hoặc khơng có khả năng hồn vốn. Theo đó, nội dung Nghị định 63 về dự án theo hình thức PPP mới chỉ quy định về trưng mua trưng dụng tài sản cơng trình PPP vì lý do quốc phịng an ninh, tình trạng khẩn cấp, thiên tai thì Nhà nước sẽ bồi thường, thanh toán theo các quy định về trưng dụng tài sản và theo điều kiện hợp đồng chứ không quy định việc mua lại dự án BOT trong điều kiện không đảm bảo thu hồi vốn.
Việc các nhà đầu tư được lựa chọn khơng có nhiều kinh nghiệm về quản trị rủi ro, thiếu ý thức kiểm sốt chi phí do xuất thân từ các nhà thầu xây lắp; một số dự án có tính khả thi tài chính thấp; các ngân hàng thẩm định sơ sài năng lực tài chính của nhà đầu tư và hiệu quả tài chính, trong đó có một số khoản vay đến từ áp lực chính trị; dự báo tăng trưởng lưu lượng phương tiện lạc quan quá mức… thì khả năng chịu lỗ và khó thu hồi vốn trong dự án PPP là khá cao. Vì vậy, thiết nghĩ cần có quy định pháp lý cụ thể cho việc hỗ trợ nhà đầu tư trong trường hợp khó thu hồi vốn sau khi hoàn thiện dự án PPP, và đây cũng được xem là một rủi ro lớn đối với nhà đầu tư khi tham gia mơ hình PPP này trong điều kiện chưa có chính sách hỗ trợ liên quan đến khía cạnh này từ nhà nước.
3.2.4 Phân bổ trách nhiệm và rủi ro giữa nhà nước và tư nhân
Có rất nhiều rủi ro đối với một dự án PPP. Đó có thể là rủi ro về chính trị, chính sách như thay đổi hệ thống chính sách, pháp luật, chính sách thuế, phí, giá, quy hoạch, kế hoạch phát triển... hoặc có thể là rủi ro về tài chính như nguồn vốn chủ sở hữu, nguồn vốn vay không huy động đủ; lãi suất vốn vay, tỷ giá hối đoái, tỷ lệ lạm phát biến động; Nhà nước khơng bố trí đủ nguồn vốn cam kết hỗ trợ/thanh toán cho dự án;… Giai đoạn chuẩn bị dự án, xây dựng và vận hành đều có rủi ro. Do đó, việc phân bổ rủi ro giữa Chính phủ và khu vực tư nhân khơng đều làm ảnh hưởng tính hiệu quả của khoản đầu tư. Vậy nên, nguyên tắc chủ đạo trong việc thực hiện một dự án là các rủi ro cần được phân bổ cho bên có khả năng tốt nhất để quản lý các rủi ro.
Việc phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án. Theo đó, mỗi bên đối tác trong hợp đồng dự án có trách nhiệm trong việc tài trợ, xây dựng,
kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc giao kết. Các bên trong Khối nhà nước và Khối tư nhân khi ký kết tham gia vào mơ hình PPP cần phải xác định và mặc nhiên hiểu rõ tất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro này phải được phân chia một cách hợp lý. Theo đó, rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng.
Như vậy, điều quan trọng đối với các nhà đầu tư là Việt Nam cần xây dựng một cơ chế phân bổ rủi ro nhất quán và thống nhất giữa các lĩnh vực đầu tư khác nhau, qua đó cho phép nhà đầu tư có thể dự đốn được một cách tương đối chắc chắn về việc các rủi ro nào sẽ do Chính phủ chịu trách nhiệm.
3.3 Tạo môi trường thúc đẩy mơ hình đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư phát triển
3.3.1 Nguồn tài chính cho PPP
Một trong những yếu tố quyết định sự thành công của dự án không thể không đề cập đến yếu tố tài chính mà cụ thể là phần thiết lập cấu trúc vốn một cách hợp lý cho dự án PPP. Theo đó, một cấu trúc tài chính tiêu chuẩn cần xây dựng cho Dự án PPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ. Trong đó, vốn mồi chính là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm làm giảm áp lực về vốn tài chính cho Khối tư nhân trong giai đoạn xây dựng đồng thời góp phần làm tăng tính hấp dẫn của Dự án PPP. Đây được xem là một phần hỗ trợ