CHƯƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT
4.1. Lựa chọn và phân tích các rủi ro trọng yếu trong PPP
4.1.1. Lựa chọn các rủi ro trọng yếu trong PPP
Tác giả đã áp dụng phương pháp nghiên cứu của Hwang et al (2012) về các dự án PPP ở Singapore: các nhân tố, rủi ro quan trọng và ưu tiên phân bổ rủi ro từ bối cảnh của các nhà đầu tư để áp dụng cho việc nghiên cứu các rủi ro trọng yếu trong PPP trong lĩnh vực y tế tại TP.HCM.
Hiện nay chưa có nghiên cứu nào về xác định các yếu tố rủi ro trọng yếu trong hợp tác công tư ngành y tế tại TP.HCM, nên các thang đo từ các nghiên cứu trước cần phải được điều chỉnh cho phù hợp trước khi tiến hành nghiên cứu định lượng. Vì vậy, để điều chỉnh, bổ sung thang đo cho bài nghiên cứu, tác giả thực hiện nghiên cứu định tính bằng hình thức phỏng vấn sâu 9 chuyên gia bao gồm 5 chuyên gia là cán bộ phụ trách về cơng tác xã hội hóa của Sở Y tế, 4 chuyên gia là cán bộ phụ trách cơng tác xã hội hóa tại hai bệnh viện: một là bệnh viện quận Thủ Đức là bệnh viện hiện có nhiều đề án xã hội hóa và đã đăng ký tham gia các dự án PPP với Sở Y tế; hai là bệnh viện Ung Bướu là đơn vị hiện đang thực hiện thí điểm mơ hình hợp tác cơng tư giữa bệnh viện Ung Bướu và bệnh viện tư nhân Hồng Đức. Mỗi cuộc phỏng vấn kéo dài từ 30 đến 45 phút.
Sau khi tiến hành phỏng vấn, tác giả đã tổng hợp quan điểm chung nhất của các chuyên về vấn đề nghiên cứu và kết quả cho thấy các chuyên gia thống nhất 5 loại rủi ro và 19 yếu tố rủi ro là: 1) rủi ro chính trị, 2) rủi ro xây dựng, 3) rủi ro hoạt động, 4) rủi ro tài chính, 5)rủi ro doanh thu
(Phụ lục A1: danh sách các chuyên gia tham gia phỏng vấn, Phục lục A2: dàn bài thảo luận với chuyên gia, Phục lục A3: bảng tổng hợp kết quả phỏng vấn)
4.1.2. Phân tích các rủi ro trọng yếu trong PPP:
Nhóm yếu tố 1 – Rủi ro chính trị là một trong những rủi ro được đánh giá là
ảnh hưởng lớn tại hầu hết các nước, bao gồm các yếu tố sau: Thay đổi về chính sách/quy định pháp luật
Khn khổ pháp lý khơng đầy đủ Can thiệp chính trị
Thiếu sự hỗ trợ của chính phủ Tham nhũng, hối lộ
Grimsey and Lewis (2004) cho rằng rủi ro chính trị thường liên quan đến việc nhà nước thay đổi các chính sách, quy định như về thời gian hoàn thành dự án hoặc thời gian hoạt động của dự án; Can thiệp về chính trị như hủy bỏ giấy phép của nhà thầu tư nhân hoặc quốc hữu hóa tài sản dự án là những rủi ro ảnh hưởng đáng kể đến các dự án PPP .
Theo nghiên cứu của Hwang et al (2012), Xu et al (2010), Zou et al (2008) đều cho rằng khuôn khổ pháp lý không đầy đủ là một trong những yếu tố rủi ro chính trị được xếp hạng cao đặc biệt là ở những nước chưa có nhiều kinh nghiệm trong các dự án hợp tác cơng tư.
Hỗ trợ của chính phủ ln là yếu tố được đánh giá cao ở nhiều quốc gia (Hwang et al, 2012 và Xu et al, 2010) giúp tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà thầu tư nhân tham gia vào lĩnh vực cung ứng dịch vụ cơng, hỗ trợ của chính phủ có thể thực hiện
thơng qua nhiều hình thức khác nhau: tư vấn trực tiếp cho nhà đầu tư, ban hành những sách hoặc văn bản hướng dẫn...
Xu et al (2010) cũng nhận định rằng “can thiệp của chính phủ” và “tham nhũng, hối lộ” là rào cản lớn đối với sự thành công của dự án đường cao tốc PPP ở Trung Quốc.
Nhóm 2 – Rủi ro xây dựng, nhóm này gồm các yếu tố rủi ro sau:
Địa điểm xây dựng khơng đảm bảo Chi phí xây dựng vượt định mức
Chậm trễ trong hoàn thành xây dựng dự án
Tài sản hình thành từ q trình xây dựng của dự án khơng đảm bảo các tiêu chuẩn
Rủi ro trong công tác chuẩn bị địa điểm
Điều kiện địa chất của địa điểm xây dựng, hoạt động không đảm bảo, thiếu các cơng trình hỗ trợ là yếu tố nguy cơ chung đối với tất các dự án xây dựng tại Singapore theo đánh giá của Hwang (2012). Lãng phí vật liệu, hoạt động khơng hiệu quả làm tăng chi phí xây dựng, ngoài ra những thay đổi về quy định, chính sách, trì hỗn thời gian phê duyệt, cấp giấy phép cho dự án cũng làm chi phí xây dựng tăng (Grimsey and Lewis, 2004).
Trong Guidelines for Successful Public – Private Partnerships (2003) thì chi phí xây dựng của một dự án là một trong những yếu tố cơ bản để xây dựng cơ chế tài chính của dự án đó và khi chi phí vượt q thì tính khả thi về mặt tài chính của dự án có thể gặp nguy cơ. Những vấn đề về điều kiện địa chất, kỹ thuật, sự chậm trễ trong xây dựng, đều có ảnh hưởng đáng kể đến chi phí xây dựng của dự án.
Yếu tố “rủi ro trong công tác chuẩn bị địa điểm xây dựng” ngày càng được các quốc gia quan tâm hơn vì nó liên quan đến việc đánh giá tác động môi trường, tiêu chuẩn nước thải của cơng trình xây dựng trong khi đó các dự án CSHT ln tiềm ẩn
nguy cơ ảnh hưởng đến môi trường. Các vấn đề mơi trường khơng lường trước được có thể làm tăng chi phí vốn đáng kể và dẫn đến sự chậm trễ trong hàn thành dự án. (Guidelines for Successful Public – Private Partnerships, 2003).
Yếu tố cuối cùng được đề cập đến trong nhóm rủi ro xay dựng là “tài sản hình thành từ dự án không đảm bảo các tiêu chuẩn” việc này khơng chỉ ảnh hưởng đến q trình vận hành PPP của nhà đầu tư tư nhân mà còn ảnh hưởng đến nhà nước khi nhận chuyển nhượng CSHT sau khi kết thúc hợp đồng PPP .
Nhóm 3 - Rủi ro tài chính
Biến động lãi suất Lạm phát
Tính khả thi về tài chính của dự án
Lãi suất và lạm phát là hai yếu tố thuộc kinh tế vĩ mơ vì vậy nó tác động đến tất cả mọi hoạt động của nền kinh tế kể cả các dự án PPP nên trong mọi nghiên cứ về PPP các nhà nghiên cứu luôn đề cập đến hai yếu tố này. Đặc biệt các dự án PPP đều là những dự án có thời gian lâu dài địi hỏi vốn đầu tư lớn, nguồn vốn này có thể từ nhà đầu tư tư nhân hoặc được huy động trên thị trường hoặc đi vay. Những biến động về thị trường tài chính mà cụ thể là biến động của lãi suất cũng như lạm phát sẽ ảnh hưởng đến chi phí sử dụng vốn của dự án. Chính vì vậy mà trong mọi nghiên cứu về PPP thì hai yếu tố này luôn luôn được mọi nhà nghiên cứu đề cập đến.
Ngồi ra yếu tố rủi ro có ảnh hưởng đến nguồn tài chính của dự án nếu xét ở góc độ vi mơ thì có thể kể đến yếu tố “tính khả thi về tài chính của dự án”. KVTN sẽ không được trả tiền cho đến khi dự án bắt đầu hoạt động. Việc tài chính dự án khơng được đảm bảo do nhà đầu tư thiếu vốn hoặc khơng thu hút được vốn từ thị trường có khả năng dẫn đến nguy cơ chấm dứt dự án vì vậy yếu tố này được xếp hạng cao ở Trung Quốc (Xu et al, 2010) và cả Singapore (Hwang et al, 2012).
Chi phí đầu vào tăng cao Thay đổi về chính sách thuế
Nhu cầu về dịch vụ đầu ra của dự án sụt giảm
Rủi ro về doanh thu là yếu tố rủi ro cơ bản nhất trong các dự án PPP và doanh thu được xác định bởi hai yếu tố: mức sử dụng, thuế quan (Theo Guidelines for Successful Public – Private Partnerships, 2003). Mức sử dụng là một vấn đề khó xác định trong các dự án PPP. Với các dự án có thể xác định được nhu cầu sử dung dịch vụ từ những thông tin về nhu cầu trong q khứ (điện, nước…) thì mức nhu cầu cũng khó xác định hành vi của người tiêu dùng vì trước đây các dịch vụ này được nhà nước trợ giá nhưng khi chuyển sang PPP sẽ không được tiếp tục trợ giá. Đối với các dự án PPP như đường bộ, y tế…thì việc dự báo xu hướng thông qua điều tra, khảo sát và các xu hướng trong quá khứ cũng vẫn luôn tồn tại những rủi ro.
Ngoài ra theo Grimsey and Lewis (2004) thì chi phí đầu vào tăng cao cũng là một nguyên nhân ảnh hưởng đến nguồn thu của dự án.
Nhóm 5: Rủi ro hoạt động:
Chi phí bảo trì tăng cao
Trì hỗn thời gian đưa dự án vào hoạt động Dịch vụ cung cấp từ dự án không đạt chất lượng
Chi phí bảo trì đối với các dự án PPP thường đã được kiểm sốt và ước tính trước ngay từ khâu thiết kế dự án (Hwang et al,2012). Việc chi phí bảo trì tăng cao vượt dự kiến ban đầu có thể do lỗi thiết kế kỹ thuật của nhà đầu tư hoặc do nhà nước thay đổi các tiêu chuẩn về thông số đầu ra của dự án (Grimsey and Lewis, 2004).
Ngồi ra Grimsey and Lewis (2004) cịn cho rằng việc chính phủ chậm trễ trong việc cấp hoặc gia hạn phê duyệt, cung cấp các yếu tố đầu vào hợp đồng cũng làm trì hỗn thời gian đưa dự án vào hoạt động. Trong các dự án PPP, năng lực và trách nhiệm của nhà thầu tư nhân là rất quan trọng nếu nhà thầu hoạt động không hiệu quả. Việc
này không chỉ dẫn đến dự án chậm trễ trong xây dựng, hoạt động mà còn ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ do dự án cung cấp.