CHƯƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT
2.1. Tổng quan về mơ hình PPP
2.1.1. Định nghĩa về hợp tác công tư :
Mơ hình PPP đã được phát triển từ lâu ở nhiều quốc gia và được ứng dụng trong nhiều lĩnh vực như: năng lượng, nhiên liệu, điện, giao thông, giáo dục, y tế, truyền thơng, nước và vệ sinh…đã có nhiều khái niệm được đưa ra bởi nhiều nhà nghiên cứu và nhiều tổ chức khác nhau trên thế giới.
WB đã đưa ra một định nghĩa khái quát về PPP như sau: “PPP là một hợp đồng dài hạn giữa một bên tư nhân và một cơ quan chính phủ để cung cấp một tài sản hoặc dịch vụ cơng cộng, trong đó bên tư nhân chịu trách nhiệm về quản lý các rủi ro trọng yếu và nguồn thu phụ thuộc vào hiệu suất.”
Trong khi đó, EC nhấn mạnh vai trị của mơ hình PPP là một trong những hình thức để đáp ứng nhu cầu đầu tư của chính phủ về CSHT, các dịch vụ cơng và hình thức này đang ngày càng trở nên phổ biến hơn: “Các thoả thuận PPP đang được sử dụng nhiều hơn, nó được chấp nhận như là một phương pháp thay thế có hiệu quả để huy động thêm nguồn lực tài chính và lợi ích từ việc khai thác năng lực của KVTN. Đồng thời mơ hình PPP lại có nhiều cấu trúc khác nhau vì vậy tùy theo từng dự án, từng lĩnh vực, nhu cầu mà lựa chọn cấu trúc phù hợp.” (Guidelines for successful public-private partnerships, EC, 2003).
Một số quan điểm khác tập trung vào mối quan hệ, vai trị của các đối tác cơng lập – tư nhân trong mơ hình PPP như quan điểm của S&P cho rằng: “PPP là hợp đồng trung và dài giữa KVNN và KVTN, bao gồm chia sẻ các rủi ro và lợi ích dựa trên các
kỹ năng, chun mơn và tài chính của các bên để cung cấp các kết quả chính sách mong muốn” (S&P's PPP credit survey, 2005). Tương tự với cách định nghĩa của S&P, The Efficiency Unit– Hongkong cho rằng: “PPP là một thỏa thuận có mang tính chất của một hợp đồng dài hạn. Dựa trên nguyên tắc cùng hợp tác, trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chia sẻ giữa hai bên KVNN và KVTN.”
Trong bài nghiên cứu này, tác giả sử dụng định nghĩa về PPP theo quan điểm của ABD như sau:
“Hợp tác công tư là mối quan hệ giữa KVNN và KVTN trong xây dựng CSHT và
cung ứng các dịch vụ khác. Một mơ hình PPP được xem là hiệu quả khi nó thực hiện việc phân bổ trách nhiệm, nghĩa vụ và rủi ro cho các đối tác nhà nước và tư nhân một cách tối ưu.” (Public – Private Partnership, ADB, 2008)
Định nghĩa này của ADB đã khẳng định cách quản lý dự án PPP hiệu quả nhất là dựa trên lợi thế của các bên công – tư để phân chia quyền lợi, trách nhiệm cụ thể cho từng đối tác phù hợp với mục tiêu nghiên cứu của đề tài là xác định các yếu tố rủi ro và giao những rủi ro này cho bên có khả năng quản lý tốt nhất để giảm thiểu khả năng thất bại của các dự án PPP.
2.1.2. Đặc điểm của mơ hình PPP:
Có nhiều cách định nghĩa khác nhau về PPP như đã được nêu ở trên nhưng nhìn chung, mơ hình PPP có những đặc điểm sau:
- Các dịch vụ và tài sản của dự án PPP đều là những dịch vụ, tài sản phục vụ cho mục đích cơng, có giá trị đầu tư lớn và phức tạp.
- Thời gian của các hợp đồng PPP thường phải đủ dài thông thường từ 20-30 năm để đảm bảo nhà đầu tư tư nhân có thể thu hồi được vốn đầu tư, các chi phí đã bỏ ra và thu được mức lợi nhuận như đã kì vọng ban đầu.
- Có sự chia sẻ rủi ro và trách nhiệm của KVNN và KVTN; nhà đầu tư tư nhân ngoài việc tham gia điều hành, quản lý, kinh doanh… thì cịn chịu trách nhiệm về tài
trợ vốn đầu tư cho dự án. Điều này tạo động lực cho tư nhân vận dụng các thế mạnh về kỹ năng quản lý, kinh doanh để hoạt động của dự án đạt được hiệu quả cao nhất. Đồng thời dựa theo năng lực của mỗi bên, hai bên công – tư sẽ cùng chia sẻ trách nhiệm quản lý rủi ro để đạt mục tiêu đã đề ra.
- Nguồn thu của đối tác tư nhân có thể do nhà nước thanh toán hoặc người sử dụng trực tiếp thanh toán hoặc cả người sử dụng và nhà nước thanh toán.
- Tài sản sau khi kết thúc hợp đồng PPP có thể được chuyển giao quyền sở hữu cho nhà nước hoặc vẫn thuộc sở hữu của tư nhân tùy theo hình thức hợp đồng PPP.
2.1.3. Phân loại:
Mơ hình PPP được chia thành các hình thức hợp đồng khác nhau, một số hình thức hợp đồng cơ bản bao gồm:
Hợp đồng BOT, BOOT, BTO:
Điểm chung của hợp đồng BOT, BOOT, BTO là đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư để xây dựng CSHT mới, chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng, bảo trì bảo dưỡng, kinh doanh và được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng. Nguồn thu của nhà đầu tư tư nhân do người sử dụng hoặc nhà nước chi trả.
Điểm khác biệt giữa các loại hình hợp đồng này là quyền sở hữu tài sản dự án. Đối với BOT, BOOT nhà đầu tư tư nhân nắm quyền sở hữu tài sản của dự án, khi kết thúc hợp đồng thì quyền sở hữu này sẽ được chuyển giao cho nhà nước. Trong khi đó với hình thức BTO thì tư nhân khơng bao giờ nắm quyền sở hữu tài sản vì nó đã được chuyển giao cho nhà nước ngay khi tài sản được xây dựng xong.
Ngồi ra các hình thức hợp đồng PPP khác tương tự như BOT bao gồm: DBFM (Thiết kế - xây dựng- tài trợ- bảo dưỡng), DBFMO (Thiết kế - xây dựng- tài trợ- bảo dưỡng – vận hành), DBOT (Thiết kế - xây dựng- vận hành – chuyển giao), DBOD (Thiết kế - xây dựng – vận hành – cung cấp)...
Với loại hợp đồng này nhà đầu tư tư nhân thực hiện các vai trò tương tự như BOT, tuy nhiên thay vì một dự án xây dựng mới CSHT thì với BOT nhà đầu tư tư nhân có trách nhiệm cải tạo, sửa chữa, mở rộng, nâng cấp hệ thống CSHT hiện có.
Hợp đồng PFI:
Nhà đầu tư tư nhân có trách nhiệm thiết kế, xây dựng, cấp vốn và bảo dưỡng tài sản CSHT được xây dựng mới. Thông thường theo hợp đồng PFI nhà đầu tư tư nhân sẽ không cung cấp trực tiếp dịch vụ cho người sử dụng mà cung cấp cho nhà nước vì vậy nguồn thu của tư nhân do nhà nước chi trả.
Hợp đồng nhượng quyền khai thác (Affermage of Lease contracts):
Nhà nước và tư nhân ký hợp đồng nhượng quyền từ 25 đến 30 năm áp dụng cho các dự án xây dựng mới CSHT hoặc cải tạo, sửa chữa CSHT có sẵn. Theo đó nhà đầu tư tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn bộ vốn đầu tư cũng như chịu trách nhiệm về cung cấp toàn bộ dịch vụ bao gồm việc điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ cho dự án. Đến cuối thời hạn của hợp đồng, đối tác tư nhân sẽ chuyển giao cho Nhà nước quyền kiểm sốt cơng trình.
Tại hầu hết các quốc gia nguồn thu của nhà đầu tư tư nhân là từ người sử dụng theo mức phí được thiết lập trong hợp đồng nhượng quyền và trả cho nhà nước một phần trong khoản phí thu được.
Hình thức này giúp tăng cường huy động được nguồn tài chính từ KVTN. Việc chuyển tồn bộ trách nhiệm về tài chính và điều hành cho nhà đầu tư tư nhân tạo động lực cho nhà đầu tư tư nhân có thể đưa ra những cải tiến nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động và tăng doanh thu.
Hợp đồng vận hành - quản lý (O&M)
Nhà nước giao cho tư nhân chịu trách nhiệm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ cơng (dịch vụ cơng ích, bệnh viện, quản lý cảng, …). Mặc dù nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực nhà nước,
hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý hàng ngày được giao cho đối tác tư nhân. Đối với hầu hết các trường hợp, đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư. Đối tác tư nhân được trả theo một tỷ lệ nhất định đã được định sẵn trong hợp đồng, ngoài ra đối tác tư nhân được trả thêm một phần lợi nhuận của dịch vụ.
Có thể đạt được nhiều thành quả bằng việc giao cho KVTN quản lý hoạt động mà không phải chuyển giao tài sản cho tư nhân với chi phí tương đối thấp tuy nhiên hình thức này khơng huy động được nguồn tài chính tư nhân.
Hợp đồng giao thầu (Concessions):
Nhà nước chịu trách nhiệm về đầu tư vốn cho dự án sau đó ký hợp đồng với đối tác tư nhân (từ 10-20 năm) để có vai trị kinh doanh, bảo dưỡng. Với hợp đồng này thì nhà đầu tư tư nhân thu phí trực tiếp từ người sử dụng dịch vụ và trả cho nhà nước một tỷ lệ cố định trên mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra.
Lợi nhuận của đối tác tư nhân phụ thuộc doanh thu và chi phí của việc cung cấp dịch vụ vì vậy để tăng lợi nhuận địi hỏi đối tác tư nhân phải nâng cao hiệu quả hoạt động. Tuy nhiên trách nhiệm đầu tư vốn vẫn thuộc về nhà nước nên khơng phát huy được vai trị nguồn lực tài chính của KVTN. Để tăng lợi nhuận, đối tác tư nhân có thể giảm chi phí quản lý bảo trì tài sản đặc biệt là trong những năm sau của hợp đồng. Doanh thu của nhà thầu từ là từ nguồn thu phí dịch vụ của khách hàng nên việc xây dựng biểu phí cần phải đảm bảo tính phù hợp với người sử dụng dịch vụ, mục tiêu của nhà nước và vẫn đảm bảo nguồn thu cho đối tác tư nhân.