6. Cấu trúc luận văn
1.3. Đấu giáquyền sử dụng đất ở Việt Nam
1.3.1. Quá trình hình thành chủ trương đấu giáquyền sử dụng đất ở Việt Nam
1.3.1.1 Giai đoạn trước khi có Luật Đất đai 1993
Trước năm 1993, trong những quy định của Luật đất đai 1988, Nhà nước nghiêm cấm việc mua bán đất đai càng không thừa nhận các giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn giá trị quyền sử dụng đất trên thị trường [8]. Đất đai khơng có giá và Nhà nước tiến hành giao, cấp đất cho các doanh nhiệp, tổ chức, cá nhân không thu tiền sử dụng. Luật đất đai 1988 chủ yếu giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa Nhà nước với người được giao, cấp đất. Trong giai đoạn này, giá đất không được đề cập đến, quan hệ đất đai không vận động theo hướng tích cực. Đất đai khơng được coi là tài sản q, tình trạng vơ chủ, lãng phí, lấn chiếm, mua bán ngầm diễn ra khơng kiểm sốt được.
Luật đất đai 1993 ra đời với những quy định mới cho phép người sử dụng đất được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất. Điều này đã tạo ra cơ sở pháp lý và đặt nền móng cho sự phát triển thị trường bất động sản nước ta.
Luật đất đai 1993 không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất mà còn giải quyết mới quan hệ giữa người sử dụng đất với nhau. Như vậy, bên cạnh hình thức giao đất không thu tiền (Đối với một số trường hợp phục vụ lợi ích cơng cộng), Nhà nước tiến hành giao giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng. Chính sách sử dụng đất đai phải trả tiền là chính sách tiến bộ, phù hợp với đường lối đổi mới quản lý đất đai theo cơ chế thị trường. Nhà nước có nguồn thu ngân sách từ đất, huy động được vốn để đầu tư xây dựng hạ tầng phục vụ cơng nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước. Mặt khác, với chính sách giao đất có thu tiền sử dụng đất sẽ tạo được sự công bằng giữa người sử dụng đất với nhau, giữa người trực tiếp lao động sản xuất với người sử dụng đất có mục đích kinh doanh [10].
Giao đất có thu tiền sử dụng đất với mục đích nhằm khai thác quỹ đất, tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mặc dù phát huy hiệu quả, mang lại nhiều giá trị kinh
tế, xã hội to lớn trong thời gian qua. Song, do hạn chế trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai, hoạt động giao đất, cho thuê đất ở hầu hết các địa phương diễn ra có lúc đã vượt tầm kiểm sốt của các cơ quan Nhà nước gây thất thoát quỹ đất, ảnh hưởng và tác động xấu đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Giá đất do Nhà nước quy định để tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất thấp hơn nhiều so với giá thực tế trên thị trường, đã tạo sự chênh lệch giữa hai loại giá. Đây là những nguyên nhân cơ bản làm thất thoát nguồn thu rất lớn cho ngân sách.
1.3.1.2 Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai 1993 đến 2013
Để khắc phục tình trạng trên, Nhà nước chủ trương thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất đã được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 và tiếp tục quy định tại Luật Đất đai năm 2013, thì việc bán đấu giá quyền sử dụng đất so với trước đây đã được nhân rộng trong phạm vi cả nước (ban đầu được tiến hành có tính chất thử nghiệm ở một vài địa phương) tạo ra hướng đi mới phù hợp với cơ chế thị trường cho công tác giao đất, cho thuê đất, từng bước khắc phục những hạn chế trong việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong nhiều năm qua [11]. Qua thực tế triển khai trên cơ sở nguyên tắc cạnh tranh lành mạnh giữa những người tham gia đấu giá, người trả giá cao nhất sẽ là người nhận được quyền sử dụng đất. Việc thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất tại các tỉnh, thành phố trong cả nước đã tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách; tạo vốn để đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng như hệ thống đường giao thông, trường học, bệnh viện, trạm xá, nhà trẻ, hệ thống cấp thoát nước, hệ thống thuỷ lợi, hệ thống điện, công viên, vườn hoa cây xanh thay thế hệ thống cơ sở hạ tầng đã cũ kỹ, lạc hậu, yếu kém ở hầu hết các địa phương. Có thể khẳng định rằng, hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất đã đóng vai trị quan trọng trong việc giúp các địa phương tháo gỡ, khắc phục một phần khó khăn trong việc khai thác, huy động vốn để chuyển dịch cơ cấu kinh tế, xây dựng các cơng trình phúc lợi, cải thiện môi trường, đáp ứng được một phần nhu cầu đầu tư phát triển, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người dân, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung và địa phương nói riêng.
Thơng qua việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất gắn với việc thực hiện quy hoạch phát triển đô thị, khu dân cư nông thôn, nhiều khu đô thị mới, hiện đại đã được xây dựng, góp phần cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống. Tiền thu được từ đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thơng qua hình thức đấu giá đã trở thành nguồn thu quan trọng cho ngân sách của nhiều địa phương. Đặc biệt, sau gần 4 năm triển khai Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 04/3/2010 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản (kể từ 01/7/2010 đến tháng 5/2014), trên tồn quốc có 244 tổ chức đấu giá chuyên nghiệp, trong đó có 63 Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản và 181 doanh nghiệp bán đấu giá tài sản với 1.114 đấu giá viên [4]. Về bán đấu giá quyền sử dụng đất, theo thống kê của 27/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thì các tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp đã bán đấu giá quyền sử dụng đất thu được hơn 14.218 tỷ đồng vượt giá khởi điểm khoảng 2.008 tỷ đồng.
Bên cạnh đó, đấu giá quyền sử dụng đất tạo cơ sở cho sự phát triển thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản. Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất hình thành và phát triển là quy luật tất yếu của nền kinh tế thị trường, là động lực phát triển các ngành kinh tế khác. Nhà nước thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất đã mở ra một kênh rất quan trọng để Nhà nước thực hiện phân phối quyền sử dụng đất cho xã hội theo hướng thị trường. Giao đất có thu tiền, cho thuê đất thực chất là một hình thức chuyển dịch quyền sử dụng đất đặc biệt, trong đó Nhà nước tham gia trực tiếp vào thị trường với tư cách là một bên đối tác (có đất) trong giao dịch bất động sản, bên kia là các tổ chức, cá nhân hoặc các chủ thể khác (có nhu cầu sử dụng đất) theo quy định của pháp luật. Việc Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá đã làm cho các giao dịch về đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất dần dần mang tính chất thị trường. Thị trường này đã tạo ra hàng triệu người (tổ chức, cá nhân) có quyền sử dụng đất, mặc dù khơng phải là người có quyền sở hữu đối với diện tích đất được sử dụng.
Một ích lợi vơ cùng quan trong khác đó là cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất góp phần hạn chế tình trạng “hai giá đất” hiện nay. Theo quy định của Luật Đất đai
năm 2013, có ba trường hợp hình thành giá đất đó là [12]: (i) Giá đất do Nhà nước quy định, (ii) giá đất do các bên thoả thuận trong chuyển quyền sử dụng đất và (iii) giá đất hình thành từ đấu giá quyền sử dụng đất. Trên thực tế, do nhiều lý do mà hiện nay giá đất do Nhà nước quy định thường thấp hơn so với giá đất trên thị trường chuyển nhượng, so với giá trị thực của đất. Do vậy, khi giao đất, cho thuê đất theo hình thức chỉ định đã tạo ra sự chênh lệch lớn giữa giá đất trên thị trường và giá đất do Nhà nước quy định. Từ đó, đã tạo ra cơ chế “hai giá đất”. Đấu giá quyền sử dụng đất sẽ hạn chế tối đa tình trạng “hai giá đất”; tạo cơ sở, căn cứ để Nhà nước điều chỉnh mức giá đất cho phù hợp với giá trị thực của đất; tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước; điều tiết và đi đến xoá bỏ địa tô chênh lệch theo hướng đảm bảo lợi ích Nhà nước, lợi ích người có đất bị thu hồi và lợi ích của nhà đầu tư. Trong đấu giá quyền sử dụng đất, người sử dụng đất phải cạnh tranh quyết liệt về khả năng chi trả, họ phải bỏ ra một khoản tiền khơng nhỏ để có quyền sử dụng đất, nên khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, họ biết phải làm gì để sử dụng đất đúng mục đích, hợp lý và hiệu quả hơn. Việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất công khai, dân chủ đã bước đầu tạo ra người thực, giá thực, hạn chế tình trạng nhiễu loạn thơng tin gây hoang mang, dao động cho các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất, tạo điều kiện cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh, ổn định và bền vững.
Như vậy, việc đấu giá quyền sử dụng đất nhất là trong nền kinh tế thị trường hiện nay có vai trị quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Mặt khác, thị trường bất động sản, mà trong đó quan trọng nhất là thị trường đất đai, là yếu tố không thể thiếu của nền kinh tế thị trường. Vì vậy, để việc đấu giá quyền sử dụng đất ngày càng đi vào nề nếp, đảm bảo sự công khai, minh bạch trong chính sách tài chính; tránh gây thất thốt nguồn thu ngân sách Nhà nước, tạo nguồn thu ổn định, bền vững từ khai thác có hiệu quả nguồn lực từ đất đai và tài sản Nhà nước, địi hỏi phải có một quy trình đấu giá chặt chẽ, thống nhất.