Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Những vấn đề cơ bản về thủ tục hành chính trong quản lý
2.1.1. Khái niệm thủ tục, thủ tục hành chính
2.1.1.1. Khái niệm thủ tục
Khái niệm thủ tục được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau:
- Theo đại từ điển tiếng Việt thủ tục được hiểu “Cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của cơ quan
nhà nước” [113].
- Theo từ điển tiếng Việt thủ tục được hiểu “Việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính
thức” [112].
- Theo từ điển từ và ngữ Hán - Việt thủ tục được hiểu “Cách thức tiến
hành công việc theo một thứ tự hay một luật lệ đã quen” [63].
Thủ tục đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành bộ máy hành chính nhà nước cũng như bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Bất kỳ hoạt động quản lý nhà nước nào cũng đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định.
Thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước được quan tâm dưới nhiều góc độ: Nghiên cứu khoa học, xây dựng pháp luật và thực hiện thủ tục trên thực tế. Bản thân thủ tục không có mục đích tự thân mà nó chỉ thể hiện cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý của nhà nước. Tương ứng với mỗi hoạt động của nhà nước về lập pháp, hành pháp và tư pháp thì có các nhóm thủ tục khác nhau như thủ tục lập pháp, thủ tục hành chính và thủ tục tư pháp.
2.1.1.2. Khái niệm thủ tục hành chính
Cũng như khái niệm thủ tục, có nhiều cách tiếp cận khác nhau về TTHC, cụ thể là:
- Theo quan niệm thứ nhất: “TTHC được hiểu là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân. Nó giữ vai trò đảm bảo cho công việc đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc của các cá nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước” [59].
- Quan niệm thứ hai: “TTHC được hiểu là tổng thể các quy phạm pháp luật xác định các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào các quan hệ xã hội do luật hành chính xác lập nhằm thực hiện các quy phạm vật chất của luật hành chính” [106].
- Quan niệm thứ ba: “TTHC được hiểu là trình tự và cách thức thực hiện các hoạt động (hành vi) của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý nhà nước nhằm đạt tới những hệ quả pháp lý đã được dự liệu trong quy định pháp luật nội dung” [71].
- Quan niệm thứ tư: “TTHC được hiểu là sự thiết lập các thao tác quản lý của nhà nước theo những trình tự, quy trình nhất định của cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng những loại dịch vụ hành chính khác nhau mà người dân cần tới sự cung cấp một cách tốt nhất (dễ dàng, đơn giản và đem lại sự hài lòng của người dân). Nói cách khác, TTHC là cách mà cơ quan công quyền phục vụ người dân từ trách nhiệm nhân dân giao cho họ” [61].
Như vậy, ở mỗi cách tiếp cận khác nhau, các nhà nghiên cứu lại đưa ra một quan niệm khác nhau về TTHC. Mặc dù có nhiều quan niệm khác nhau về TTHC, các nhà nghiên cứu đều đề cập đến một trong những nội dung không
thể thiếu của TTHC là “trình tự và cách thức thực hiện một công việc cụ thể của cơ quan nhà nước”. Đồng thời, các quan niệm trên cũng chưa xác định được TTHC gồm những yếu tố cấu thành cụ thể nào.
Từ thực tiễn xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có quy định về TTHC, tác giả đề tài luận án nhận thấy, TTHC bao gồm nhiều yếu tố (bộ phận cấu thành khác nhau) như: Về trình tự, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện, cách thức thực hiện, căn cứ pháp lý… Khi và chỉ khi có được các yếu tố cấu thành của TTHC thì chúng ta mới có thể khẳng định được một thủ tục cụ thể là thủ tục hành chính.
- Ngoài các quan niệm trên, xét trên phương diện pháp lý, TTHC được hiểu là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức [30].
Có thể thấy rằng, quan niệm về TTHC trên đây đã thể hiện khá đầy đủ các yếu tố cấu thành của TTHC như: Trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện và được quy định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, xét một cách toàn diện, quan niệm về TTHC trên vẫn chưa đầy đủ, chưa bao hàm hết các yếu tố cấu thành của TTHC. Do vậy, khái niệm TTHC cũng cần được luận án làm rõ hơn.
Theo tác giả luận án, và từ thực tiễn quy định của pháp luật hiện hành, TTHC không chỉ bao gồm các yếu tố về trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện và được quy định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cùng với các yếu tố trên, TTHC còn bao gồm các yếu tố cấu thành khác như: Tên TTHC, thời hạn giải quyết, đối tượng thực hiện TTHC, kết quả thực hiện TTHC. Trường hợp TTHC phải có mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện TTHC; phí, lệ phí thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quản thực hiện TTHC; phí, lệ phí cũng là bộ phận tạo thành của TTHC [30].
Do vậy, khái niệm TTHC theo tác giả luận án được hiểu là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ, thời hạn giải quyết và yêu cầu, điều kiện, phí, lệ phí (trường hợp TTHC phải có) do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức nhằm đạt được một kết quả cụ thể trong quản lý nhà nước.
Tuy nhiên, tùy từng lĩnh vực cụ thể khác nhau (giáo dục vào đào tạo; khoa học, công nghệ; giao thông vận tải; thông tin truyền thông…) trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện, phí, lệ phí được quy định khác nhau.
2.1.1.3. Đặc điểm thủ tục hành chính
Mặc dù có nhiều quan niệm về TTHC, nhưng tựu chung lại TTHC có những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất,TTHC được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật.
TTHC do nhiều chủ thể khác nhau tiến hành, do đó để tạo ra sự thống nhất trong hoạt động quản lý hành chính thì cần thiết phải được thể hiện dưới dạng quy phạm pháp luật có giá trị bắt buộc thi hành.
Điều này đồng nghĩa với việc, những văn bản hành chính thông thường (quyết định, công văn…) có những nội dung chứa đựng trình tự, hồ sơ, điều kiện… để thực hiện một công việc nhất định, đạt được một mục tiêu nhất định, nhưng vì thủ tục trên không được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật nên không được coi là TTHC.
Trên thực tế, nhiều thủ tục được quy định trong văn bản hành chính thông thường (quyết định cá biệt...) vẫn được coi là TTHC. Đây là một trong những vấn đề cần được xem xét kỹ khi tiến hành sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ TTHC.
Thứ hai, TTHC là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành
chính nhà nước; là trình tự giải quyết các công việc trong quản lý hành chính
nhà nước, trong đó nhà nước đóng vai trò là chủ thể quản lý, còn các cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lý.
TTHC hiện hữu trong các lĩnh vực của đời sống xã hội như: TTHC trong lĩnh vực khoa học, công nghệ; trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo; trong lĩnh vực lao động; trong lĩnh vực bảo đảm quyền tự do, dân chủ của công dân... Các hoạt động quản lý nhà nước diễn ra trong lĩnh vực nào thì được thực hiện theo thủ tục pháp luật quy định trong lĩnh vực đó.
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nếu thiếu TTHC thì các quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức tham gia sẽ không được bảo đảm thực hiện trên thực tế.
Cùng tồn tại với TTHC còn có các thủ tục khác như thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp, TTHC được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp ở điểm:
- Thủ tục lập pháp là thủ tục thực hiện các công việc trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gắn với quyền lập pháp của Quốc hội. Các cơ quan hành chính cũng tham gia vào thủ tục lập pháp theo quy định của pháp luật và theo sự phân công của Quốc hội. Như việc xây dựng các dự thảo luật thuộc phạm vi, lĩnh vực QLNN của các cơ quan hành chính nhà nước khác nhau.
- Thủ tục tư pháp (hay còn gọi là thủ tục tố tụng) được thực hiện chủ yếu bởi Tòa án và các cơ quan, người tiến hành tố tụng nhằm truy cứu trách nhiệm hình sự với cá nhân thực hiện tội phạm hay giải quyết các vụ án dân sự, hành chính, lao động tại tòa án nhân dân.
Giống như thủ tục lập pháp, thủ tục tư pháp cũng có sự tham gia của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong một số trường hợp nhất định như cơ quan thuế, cơ quan hải quan, kiểm lâm nếu có dấu hiệu của tội phạm. Hoạt động quản lý trong lĩnh vực hành pháp được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân được nhà nước trao quyền, trong đó quan trọng nhất là các cơ quan quản lý hành chính, các cán bộ công chức trong hệ thống cơ quan quản lý hành chính.
- So với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp, TTHC có tính năng động hơn điều này được thể hiện khi thực tế quản lý hành chính nhà nước có những yêu cầu mới đòi hỏi TTHC phải thay đổi kịp thời để tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong thực hiện TTHC.
Thứ ba, TTHC được quy định bởi nhiều cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền khác nhau (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan
ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp...), thủ tục thành lập trường đại học được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do Thủ tướng Chính phủ ban hành; thủ tục thành lập trường cao đẳng sư phạm được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng Bộ GD&ĐT ban hành…. Đặc điểm này khác với các thủ tục tư pháp (hình sự, dân sự, lao động…) chỉ do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội ban hành.
Thứ tư,TTHC rất đa dạng, phức tạp và có tính mềm dẻo, linh hoạt. Các
hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nên không thể có một TTHC duy nhất cho toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước mà có rất nhiều TTHC. Để giải quyết một công việc nhất định, cá nhân, tổ chức có thể phải thực hiện nhiều TTHC khác nhau. Ví dụ: Để trường đại học được thành lập và đi vào hoạt động, bên cạnh thủ tục phê duyệt chủ trương thành lập trường, còn có các thủ tục khác có liên quan như thủ tục xin cấp đất, thủ tục thẩm định thành lập trường, thủ tục cho phép hoạt động, thủ tục mở ngành nghề đào tạo…
Khác với các thủ tục lập pháp và tư pháp, nhu cầu ban hành các TTHC mới hoặc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ các TTHC được đặt ra thường xuyên để đảm bảo phù hợp với sự biến đổi linh hoạt của hoạt động quản lý nhà nước. Do vậy, nếu phủ nhận đặc điểm này có thể làm xơ cứng hoạt động quản lý, kìm hãm sự phát triển của xã hội. Tuy nhiên, sự cường điệu tính linh hoạt của TTHC cũng có thể dẫn tới việc đặt ra quá nhiều TTHC
một cách không cần thiết hoặc thay đổi một cách tùy tiện làm cho hoạt động quản lý thiếu tính ổn định và dẫn đến mất lòng tin của người dân đối với cơ quan hành chính nhà nước.
TTHC luôn gắn liền với các quy phạm nội dung. Tuy nhiên, so với các quy phạm nội dung của Luật Hành chính, Luật Lao động… TTHC có tính năng động hơn và đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn một khi thực tế cuộc sống đã có những yêu cầu mới.
Ví dụ: Thủ tục mở ngành đào tạo đối với cơ sở đào tạo nghề có trình độ cao đẳng, bên cạnh quy định hiện hành của Bộ GD&ĐT về mở ngành đào tạo đối với một mã ngành ở trình độ đào tạo cao đẳng (Luật Giáo dục đại học và các văn bản hướng dẫn thi hành), còn có quy định của Luật giáo dục nghề nghiệp. Vì vậy, ngoài việc xin ý kiến Bộ GD&ĐT, đơn vị đề nghị mở ngành còn phải xin ý kiến của cơ quan chủ quản (Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội) để phù hợp với quy định hiện hành về dạy nghề (Luật giáo dục nghề nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành).
Thứ năm, TTHC khi triển khai thực hiện phụ thuộc nhiều vào con
người. Xuất phát từ nhiều lý do khác nhau như nhận thức, môi trường làm
việc, điều kiện làm việc và tình hình tổ chức thực hiện của mỗi ngành, mỗi cấp, mỗi địa phương khác nhau nên việc thực hiện TTHC khác nhau. Khi triển khai thực hiện TTHC, người thực hiện (cá nhân, tổ chức) thường lấy lý do khác nhau để nâng quan điểm, quan trọng hóa các TTHC hơn là đơn giản hóa các TTHC. Điều này sẽ gây khó khăn cho người tham gia thực hiện TTHC (người dân, doanh nghiệp). Do vậy, có thể nói rằng việc thực hiện TTHC phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố nhận thức của cá nhân có thẩm quyền và của cả cơ quan xây dựng văn bản có quy định về TTHC đến cơ quan tổ chức thực hiện TTHC đã được ban hành.
nhà nước, là chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức và cá nhân. TTHC đơn giản, thuận tiện và công khai, minh bạch sẽ góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, rút ngắn khoảng cách giữa nhà nước và nhân dân, củng cố sức mạnh nhà nước, lòng tin của nhân dân và góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Ngược lại, TTHC phức tạp, không thuận tiện, minh bạch... sẽ tạo khoảng cách giữa nhà nước và nhân dân, làm cho nhân dân mất lòng tin vào cơ quan quản lý hành chính nhà nước nói riêng và hệ thống chính trị nói chung.