Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Những vấn đề cơ bản về thủ tục hành chính trong quản lý
2.1.3. Quản lý nhà nước về giáo dục
2.1.3.1. Khái niệm quản lý
Thuật ngữ Quản lý (tiếng Anh là Management, tiếng lating là manum agere - điều khiển) đặc trưng cho quá trình điều khiển và dẫn hướng tất cả các bộ phận của một tổ chức, thường là tổ chức kinh tế, thông qua việc thành lập và thay đổi các nguồn tài nguyên (nhân lực, tài chính, vật tư, trí lực và giá trị vô hình).
Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học xã hội và khoa học tự nhiên. Mỗi lĩnh vực khoa học có định nghĩa về quản lý dưới góc độ riêng và phát triển ngày càng sâu rộng trong mọi hoạt động của đời sống xã hội.
Hiện nay, thuật ngữ “quản lý” được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, cụ thể là:
- Theo các trường phái quản lý học đã đưa ra những khái niệm khác nhau về quản lý như sau:
Thuyết quản lý hành chính (Henry Fayol, 1841 – 1925) [49] quản lý hành chính là dự đoán và lập kế hoạch, tổ chức điều khiển, phối hợp với kiểm tra.
Thuyết quản lý tổ chức (Chester Irwing Barnard, 1886 – 1961) [49] quản lý bao giờ cũng là việc quản lý một hệ thống tổ chức nhất định; nó có tính hệ thống và mục đích của nó là làm tăng sức mạnh hệ thống của một tổ chức.
Các thuyết văn hoá quản lý (từ cuối những năm 70) [49], quản lý không những là việc tạo ra cơ cấu và công nghệ, mà còn là việc sáng tạo ra những biểu tượng, hệ tư tưởng, ngôn ngữ, tín ngưỡng, nghi lễ và những huyền thoại.
Học thuyết quản lý theo khoa học (Frederick Winslow Taylor, 1856 - 1915), quản lý là biết được chính xác điều bạn muốn người khác làm và sau đó, hiểu được rằng họ đã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất.
- Quản lý là hoạt động của việc lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra các hoạt động của các thành viên của một tổ chức để thực hiện các mục tiêu của tổ chức đó.
- Quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản lý và nhằm đạt được những mục đích đã định trước.
- Quản lý là thuật ngữ chỉ “Hoạt động có ý thức của con người nhằm sắp xếp tổ chức, chỉ huy, điều hành, hướng dẫn, kiểm tra... Các quá trình xã hội và hoạt động của con người để hướng chúng phát triển phù hợp với quy luật xã hội, đạt được mục tiêu xác định theo ý chí của nhà quản lý với chi phí
thấp nhất” [16].
- Quản lý là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hướng dẫn, các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để hướng đến mục đích, đúng ý chí và phù hợp với quy luật khách quan. Theo nghĩa này, quản lý được hiểu là con người với các hành vi của họ; quản lý xuất hiện ở bất cứ nơi nào, lúc nào nếu ở nơi đó, lúc đó có hoạt động chung của con người.
- Quản lý được thực hiện bằng tổ chức và quyền uy. Có tổ chức thì mới phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ của những người tham gia hoạt động chung. Có quyền uy thì mới bảo đảm sự phục tùng của cá nhân đối với tổ chức. Mục đích của quản lý là điều khiển, chỉ đạo chung con người, phối hợp các hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân tạo thành một hoạt động chung thống nhất của cả tập thể và hướng hoạt động chung đó theo những mục tiêu đã định trước.
- Theo quan niệm của C.MÁC:
Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất, sự vận động này khác với sự vận động của các cơ quan độc lập của cơ thể đó. Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc trưởng [23].
- Theo quan niệm của các nhà khoa học nghiên cứu về quản lý hiện nay: Quản lý là sự tác động, chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật khách quan, đạt tới mục đích đã đề ra theo ý chí của người quản lý.
Quản lý được hiểu là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý vào một đối tượng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của con người nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng theo những mục tiêu đã định. Với cách diễn đạt như vậy thì quản lý bao gồm các yếu tố (Chủ thể quản lý, khách thể quản lý, đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý), trong đó:
+ Chủ thể quản lý: là con người hoặc tổ chức, tạo ra tác động quản lý và tác động đến đối tượng quản lý thông qua công cụ, phương tiện và nguyên tắc nhất định.
+ Khách thể quản lý: chịu sự tác động hay chịu sự điều chỉnh của chủ thể quản lý, đó là hành vi của con người và các quá trình xã hội.
+ Đối tượng quản lý: tiếp nhận trực tiếp sự tác động của chủ thể quản lý. Tuỳ theo từng loại đối tượng khác nhau mà người ta chia ra các dạng quản lý khác nhau.
Quản lý ra đời là nhằm đạt hiệu quả nhiều hơn, năng suất cao hơn trong công việc. Nhưng quản lý lại là một hoạt động rất phức tạp và phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau như: yếu tố con người, yếu tố chính trị, tổ chức, quyền lực, thông tin và yếu tố văn hoá. Theo cách hiểu này thì quản lý là việc tổ chức, chỉ đạo các hoạt động của xã hội nhằm đạt được một mục đích của người quản lý.
Như vậy, mặc dù có nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm quản lý, nhưng theo cách chung nhất có thể hiểu: quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Việc tác động theo cách nào còn tuỳ thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau, các lĩnh vực khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu.
2.1.3.2. Khái niệm quản lý nhànước
Giống như thuật ngữ “quản lý”, thuật ngữ “quản lý nhà nước” có nhiều quan niệm khác nhau về quản lý:
Theo Giáo trình hành chính nhà nước:
Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước [58].
Theo khái niệm trên, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Quản lý nhà nước được xem là một hoạt động chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt.
Quản lý nhà nước là sự tác động của các cơ quan mang quyền lực nhà nước (chủ thể quản lý) tới các đối tượng quản lý (đơn vị, cá nhân, tổ chức) nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước.
Nói cách khác quản lý nhà nước là hoạt động của Nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Như vậy tất cả các cơ quan nhà nước đều có chức năng quản lý nhà nước.
Khái niệm “Quản lý nhà nước” được hiểu theo hai nghĩa: - Theo nghĩa rộng:
Quản lý nhà nước là hoạt động của toàn bộ Bộ máy nhà nước từ cơ quan quyền lực nhà nước: Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; các cơ quan hành chính nhà nước: Chính phủ, các bộ, Ủy ban nhân dân các cấp; cơ quan kiểm sát: Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và các Viện Kiểm sát nhân dân các cấp.
Quản lý nhà nước bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, song có thể các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể quần chúng và nhân dân trực tiếp thực hiện nếu được nhà nước uỷ quyền, trao quyền thực hiện chức năng của nhà nước theo quy định của pháp luật.
- Theo nghĩa hẹp:
Quản lý nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các sở, phòng, ban chuyên môn của Ủy ban nhân dân) đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục tiêu yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, các cơ quan nhà nước nói chung còn thực hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính chất hành chính nhà nước
nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ công tác nội bộ của mình. Chẳng hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sáp nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của mình; bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức.
Quản lý nhà nước là sự chỉ huy, điều hành để thực thi quyền lực nhà nước; là tổng thể về thể chế, pháp luật, quy tắc về tổ chức và cán bộ của bộ máy nhà nước có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước do tất cả các cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp) có tư cách pháp nhân công pháp (công quyền) tiến hành bằng các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mà Nhà nước đã giao cho trong việc tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi của công dân [57].
Quản lý nhà nước là thuật ngữ chỉ “Hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong Bộ máy nhà nước nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội, nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước”.
2.1.3.3. Đặc điểm của quản lý nhà nước
Mặc dù có nhiều giải thích khác nhau về quản lý nhà nước, nhưng thực chất về nội dung chúng đều có những điểm giống nhau, có những đặc điểm cơ bản phản ánh bản chất của quản lý nhà nước [16], cụ thể là:
- Chủ thể của quản lý nhà nước là các cơ quan nhà nước, bao gồm cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp;
- Khách thể của quản lý nhà nước là các quá trình xã hội (trật tự quản lý nhà nước, trật tự xã hội... do pháp luật quy định) và hoạt động của con người;
- Quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành và điều hành. Trong đó, chấp hành là thực hiện trên thực tế các quy định pháp luật của Nhà nước. Điều hành là hoạt động chỉ đạo trực tiếp đối với đối tượng bị quản lý. Trong hoạt động điều hành, cơ quan quản lý (chủ thể quản lý) có thể áp dụng các hình thức tổ chức - xã hội trực tiếp và những hình thức ít mang tính pháp lý
khác. Đặc trưng của hoạt động điều hành là ra văn bản dưới luật mang tính chất pháp lý - quyền lực được bảo đảm bằng khả năng áp dụng cưỡng chế, trong đó chủ yếu là văn bản cụ thể hoặc hướng dẫn thi hành pháp luật;
- Quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất tổ chức trực tiếp của Nhà nước trên mọi lĩnh vực, mọi ngành và mọi mặt đời sống xã hội;
- Quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chủ động sáng tạo. Được thể hiện ở hoạt động xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý;
- Quản lý nhà nước là hoạt động được bảo đảm về phương diện tổ chức bộ máy, trước hết là bộ máy các cơ quan hành chính. Đây là hệ thống gồm nhiều cơ quan và rất đông về biên chế, phức tạp về cơ cấu tổ chức và rất đa dạng về chức năng nhiệm vụ cũng như hình thức và phương thức hoạt động;
- Quản lý nhà nước ở bất kỳ quốc gia nào cũng mang tính chính trị. Bởi Nhà nước là tổ chức chính trị thể hiện ý chí của gia cấp thống trị và ý chí đó được các cơ quan nhà nước đưa vào cuộc sống;
- Quản lý nhà nước có tính dân chủ. Có ba hình thức thực hiện quyền lực trong quản lý nhà nước, đó là hình thức dân chủ tập trung trực tiếp, dân chủ đại diện, hình thức chuyên nghiệp thực hiện chức năng quản lý nhà nước;
- Quản lý nhà nước phải bảo đảm tính khoa học. Việc quản lý phải dựa vào một số cơ sở lý luận nhất định để quản lý, nắm bắt được các quy luật phát triển của xã hội và sự tác động của quy luật đó vào quản lý;
- Quản lý nhà nước là hoạt động có cơ số vật chất to lớn. Đó là hệ thống đối tượng quản lý đông đảo, đa dạng, có nguồn lực vật chất - kỹ thuật và phương diện tài chính dồi dào và nhiều tài sản khác.
Từ những nội dung trên, quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội đặc biệt, bao gồm các hoạt động điều chỉnh hành vi của xã hội và công dân bằng các văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt động tổ chức, điều hành được thực thi bằng quyền lực Nhà nước theo chức năng và nhiệm vụ được giao.
2.1.3.4. Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục
Giáo dục được hiểu là một quá trình được tổ chức một cách có mục đích, có kế hoạch nhằm truyền lại và lĩnh hội những tri thức được tích lũy của con người.
Khái niệm quản lý nhà nước về giáo dục có thể được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, cụ thể như:
Thứ nhất, quản lý nhà nước về giáo dục được hiểu là dạng quản lý nhà
nước điều chỉnh các hành vi xã hội và con người trong lĩnh vực giáo dục; là toàn bộ các hoạt động tổ chức, điều hành của cơ quan quản lý đối với hoạt động giáo dục nhằm đưa ra hành lang pháp lý, cơ chế, chính sách cho sự nghiệp đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục và đào tạo, phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Thứ hai, quản lý nhà nước về giáo dục được hiểu là nhà nước thống nhất
quản lý giáo dục quốc dân về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn nhà giáo, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng, chứng chỉ.
Thứ ba, quản lý nhà nước về giáo dục còn được hiểu theo nghĩa là hoạt
động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của nhà nước trong lĩnh vực giáo dục. Nói cách khác quản lý nhà nước về giáo dục là sự tác động của chủ thể quản lý mang tính quyền lực nhà nước (các cơ quan quản lý nhà nước và các nhà quản lý) chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện những mục tiêu đề ra. Theo nghĩa này, quản lý nhà nước về giáo dục sẽ bao gồm các yếu tố: