2.2. Các quy định về việc điều tra hành vi trợ cấp hàng hóa nhập khẩu vào
2.2.2.1. Khởi xướng điều tra
Điều 8 Pháp lệnh chống trợ cấp của Việt Nam quy định hai trƣờng hợp có thể là căn cứ để tiến hành điều tra hành vi trợ cấp hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam. Cụ thể là:
Trường hợp thứ nhất: Có hồ sơ yêu cầu áp dụng các biện pháp chống trợ cấp của tổ chức, cá nhân đại diện cho ngành sản xuất trong nƣớc.
Phần lớn các trƣờng hợp cơ quan có thầm quyền của nƣớc nhập khẩu không đƣơng nhiên khởi xƣớng vụ kiện chống trợ cấp mà quyền chủ động này đƣợc trao cho ngành sản xuất nội địa nƣớc nhập khẩu – những chủ thể chịu ảnh hƣởng trực tiếp từ hành động trợ cấp của nƣớc xuất khẩu. Bởi vì mục đích của việc điều tra chống trợ cấp suy cho cùng là nhằm bảo hộ ngành sản xuất trong nƣớc trƣớc thiệt hại hoặc nguy cơ gây thiệt hại bắt nguồn từ việc trợ cấp của Chính phủ nƣớc xuất khẩu. Do đó, chủ thể yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp không ai hợp lý hơn là ngành sản xuất hàng hóa tƣơng tự bị thiệt hại của nƣớc nhập khẩu.
Theo Khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh chống trợ cấp 2004, Ngành sản xuất trong nƣớc là tập hợp các nhà sản xuất trong nƣớc hoặc đại diện của họ có khối lƣợng, số lƣợng hoặc trị giá hàng hóa sản xuất chiếm tỷ lệ chủ yếu (Điều 5 Nghị định số 89/2005/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều Pháp lệnh chống trợ cấp 2004 quy định tỷ lệ chủ yếu này là từ 50% trở lên) trong tổng khối lƣợng, số lƣợng hoặc trị giá hàng hóa tƣơng tự đƣợc sản xuất ở
trong nƣớc với điều kiện các nhà sản xuất này không nhập khẩu và không có mối quan hệ liên kết trực tiếp với tổ chức, cá nhân sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa bị yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp.
Để đƣợc coi là ngành sản xuất trong nƣớc các nhà sản xuất hoặc đại diện của họ phải thỏa mãn đầy đủ các dấu hiệu pháp lý sau đây:
Một là: Phải có khối lƣợng, số lƣợng, hoặc trị giá hàng hóa sản xuất chiếm tỷ lệ từ 50% trở lên trong tổng khối lƣợng, số lƣợng hoặc giá trị hàng hóa tƣơng tự đƣợc sản xuất trong nƣớc.
Hai là: Các nhà sản xuất này không nhập khẩu và không có mối quan hệ liên kết trực tiếp với tổ chức, cá nhân sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa bị yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp. Để đƣợc coi là không có mối liên hệ trực tiếp với tổ chức, cá nhân sản xuất, xuất khẩu, nhập khẩu khi không thuộc trong các trƣờng hợp sau đây: bên này trực tiếp hoặc gián tiếp kiểm soát bên kia; tất cả đều trực tiếp hoặc gián tiếp bị kiểm soát bởi bên thứ ba; cùng trực tiếp hoặc gián tiếp kiểm soát bên thứ 3. Kiểm soát đƣợc hiểu là quyền chi phối các chính sách tài chính và hoạt động của một bên khác nhằm thu đƣợc lợi ích kinh tế từ hoạt động kinh doanh của bên khác đó. Các định nghĩa chƣa rõ ràng này, do đó cho phép cơ quan có thẩm quyền có thể xác định mối liên kết kinh tế một cách mềm dẻo và linh hoạt tùy từng vụ kiện chống trợ cấp.
Tổ chức, cá nhân nộp hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp đƣợc coi là đại diện của ngành sản xuất trong nƣớc nếu đáp ứng đồng thời hai điều kiện:
(i) Khối lƣợng, số lƣợng hoặc trị giá hàng hóa do họ sản xuất hoặc đại diện chiếm ít nhất 25% tổng khối lƣợng, số lƣợng hoặc trị giá hàng hóa tƣơng tự của ngành sản xuất trong nƣớc;
(ii) Khối lƣợng, số lƣợng hoặc trị giá hàng hóa nêu trên của các nhà sản xuất trong nƣớc ủng hộ việc nộp đơn phải lớn hơn khối lƣợng, số lƣợng hoặc trị giá hàng hóa tƣơng tự của các nhà sản xuất trong nƣớc phản đối yêu cầu áp dụng các biện pháp chống trợ cấp.
Nhìn chung so với quy định của SCM, các quy định về ngành sản xuất trong nƣớc và đại diện ngành sản xuất trong nƣớc của Pháp lệnh về chống trợ cấp 2004 có nhiều điểm tƣơng đồng. Tuy nhiên, theo quy định của SCM thì để đƣợc coi là ngành sản xuất trong nƣớc phải là những nhà sản xuất có chung khối lƣợng sản xuất chiếm trên 50% của tổng khối lƣợng sản xuất sản phẩm tƣơng tự, còn theo pháp lệnh về chống trợ cấp 2004 thì yêu cầu từ 50% của tổng khối lƣợng sản xuất sản phẩm tƣơng tự.
Việc quy định căn cứ tiến hành điều tra để áp dụng các biện pháp chống trợ cấp chủ yêu dựa trên hồ sơ yêu cầu của các tổ chức, cá nhân đại diện cho ngành sản xuất trong nƣớc nhƣ trên là nhằm trao quyền chủ động cho các nhà sản xuất trong nƣớc khi họ là đối tƣợng trực tiếp gánh chịu thiệt hại do hành động chống trợ cấp của Chính phủ nƣớc xuất khẩu mang lại. Ngoài ra, việc quy định điều kiện đƣợc coi là đại diện của ngành sản xuất trong nƣớc cũng là nhằm tránh sự tùy tiện và lạm dụng trong việc nộp hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp phòng chống trợ cấp của các nhà sản xuất nội địa.
Nhƣ vậy, để điều tra một vụ việc chống trợ cấp pháp luật Việt Nam đã đƣa ra quy định về “tƣ cách khởi kiện” của ngành sản xuất nội địa. Điều này đặt ra một yêu cầu là phải có sự hợp tác, thống nhất hành động của các nhà sản xuất trong nƣớc ủng hộ đơn kiện yêu cầu điều tra để áp dụng các biện pháp chống trợ cấp. Việc đáp ứng đầy đủ, chính xác các điều kiện theo luật định là một thách thức không nhỏ đối với các doanh nghiệp Việt Nam. Pháp lệnh chống trợ cấp 2004 không nêu đích danh hiệp hội là chủ thể có thẩm
quyền đại diện mà quy định rõ đại diện của ngành sản xuất trong nƣớc tính theo khối lƣợng, số lƣợng, trị giá hàng hóa tƣơng tự. Điều này có nghĩa là ở Việt Nam hiện nay không phải ngành sản xuất nào cũng thành lập hiệp hội và không phải đơn vị sản xuất nào cũng tham gia vào hiệp hội với tƣ cách là thành viên. Ngoài ra, trong trƣờng hợp khởi kiện là đại diện của ngành sản xuất hàng hóa tƣơng tự bao gồm nhiều nhóm hàng hóa trong cùng một mã HS thì lúc đó đòi hỏi một sự liên kết thành viên mở rộng ngoài phạm vi hiệp hội của một ngành nghề. Do đó, cách quy định nhƣ trên là hợp lý.
Những chỉ số để xem xét tính đại diện của ngành sản xuất trong nƣớc dựa trên cơ sở hàng hóa tƣơng tự đƣợc tính toán nhƣ thế nào, điều này rất quan trọng vì việc xem xét và quyết định hàng hóa nào là hàng hóa tƣơng tự có ý nghĩa rất lớn trong việc tính tỷ lệ số lƣợng, khối lƣợng, trị giá để từ đó làm cơ sở xem xét và đánh giá tính hợp pháp của sự đại diện. Ngoài ra, xác định hàng hóa tƣơng tự còn ảnh hƣởng rất lớn đến việc phân tích các thiệt hại đối với ngành sản xuất trong nƣớc. Do vậy, thông thƣờng pháp luật các nƣớc thƣờng đƣa ra định nghĩa có lợi cho mình. Thƣờng thì các nƣớc ƣu tiên đến những hàng hóa có tất cả các đặc tính giống với hàng hóa đang đƣợc điều tra, trong trƣờng hợp không có hàng hóa nào thỏa mãn. Dấu hiệu đó thì hàng hóa tuy không giống nhau ở mọi đặc tính, nhƣng đều có điểm gần giống nhất với hàng hóa đang đƣợc điều tra sẽ đƣợc xem là hàng hóa tƣơng tự. Tại Khoản 6, Điều 2 Pháp lệnh chống trợ cấp 2004 cũng thể hiện tinh thần này khi giải thích hàng hóa tƣơng tự là “hàng hóa có tất cả các đặc tính giống với hàng hóa bị yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp”. Trong thƣơng mại quốc tế thông thƣờng những hàng hóa đƣợc xem là hàng hóa tƣơng tự của nhau thƣờng đƣợc xếp vào cùng một loại HS trong phân loại hàng hóa của hải quan, chúng thƣờng giống nhau về đặc tính vật lý, hóa học, mục đích sử dụng, khả nang thay thế từ góc độ tiêu dùng. Trên thực tế các vụ kiện liên quan đến
vấn đề xác định thế nào là hàng hóa tƣơng tự vô cùng phức tạp. Khi tiêu chí của pháp luật đƣa ra không đủ cụ thể để áp dụng thì khoảng trống còn lại dành cho những lập luận sắc bén của các bên về tính tƣơng tự của hàng hóa.
Tại Điều 9, Pháp lệnh chống trợ cấp 2004 quy định hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp đƣợc gửi đến cơ quan điều tra, bao gồm:
Một là đơn yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp có các nội dung sau đây: a) Tên, địa chỉ và thông tin cần thiết khác của tổ chức, cá nhân có yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp;
b) Mô tả hàng hóa nhập khẩu là đối tƣợng bị yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp, trong đó có tên gọi của hàng hóa, các đặc tính cơ bản và mục đích sử dụng chính, mã số theo biểu thuế nhập khẩu hiện hành và mức thuế nhập khẩu đang áp dụng, xuất xứ của hàng hóa nhập khẩu;
c) Mô tả khối lƣợng, số lƣợng, đơn giá và trị giá của hàng hóa nhập khẩu quy định tại điểm b khoản này trong thời hạn mƣời hai tháng trƣớc khi nộp hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp;
d) Mô tả khối lƣợng, số lƣợng, đơn giá và trị giá của hàng hóa tƣơng tự đƣợc sản xuất trong nƣớc trong thời hạn mƣời hai tháng trƣớc khi nộp hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp;
đ) Thông tin về các chính sách trợ cấp của Chính phủ nƣớc ngoài, tình hình và hình thức trợ cấp;
e) Thông tin, số liệu, chứng cứ về thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nƣớc do hàng hóa đƣợc trợ cấp nhập khẩu vào Việt Nam gây ra hoặc đe dọa gây ra;
g) Tên, địa chỉ và thông tin cần thiết khác của tổ chức, cá nhân sản xuất, xuất khẩu hàng hóa vào Việt Nam bị yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp;
h) Yêu cầu cụ thể về việc áp dụng biện pháp chống trợ cấp, thời hạn áp dụng và mức độ áp dụng;
Hai là các tài liệu, thông tin liên quan khác mà tổ chức, cá nhân yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp cho là cần thiết.
Từ những quy định về nội dung đơn kiện có thể nhận thấy các quy định này đƣợc xây dựng trong bối cảnh Việt Nam không có kinh nghiệm tranh tụng theo trình tự mà theo đó nghĩa vụ cung cấp chứng cứ thuộc về bên đƣa ra yêu cầu. Có lẽ, nguyên nhân một phần xuất phát từ việc hiệp hội ngành hàng ở Việt Nam chƣa đủ mạnh để có thể khởi xƣớng một vụ kiện chống trợ cấp đúng với vai trò của mình. Vì vậy, Pháp lệnh về chống trợ cấp 2004 chỉ dừng lại ở mức độ yêu cầu đại diện ngành hàng trong đơn kiện cung cấp thông tin về chính sách và tình hình thiệt hại. Điều này chƣa thể gọi là chứng cứ theo đúng ý nghĩa đích thực của khái niệm này đƣợc giải thích tại Điều 3 Nghị định số 89/2005/NĐ-CP ngày 11/7/2005. Trong khi đó, SCM quy định rất rõ bên yêu cầu phải đƣa ra bằng chứng trong đơn yêu cầu của mình, trên cơ sở đó cơ quan có thẩm quyền có nghĩa vụ kiểm tra tính đúng đắn và tính đầy đủ của bằng chứng đó có đủ để bắt đầu điều tra hay không. Nhƣ vậy, chúng ta thấy việc xem xét chứng cứ theo quy định của SCM đƣợc bắt đầu từ khi chƣa có quyết định điều tra và nó là căn cứ để cơ quan có thẩm quyền xem xét có ra hay không quyết định bắt đầu điều tra. Trong trƣờng hợp đơn yêu cầu bị từ chối và việc điều tra bị chấm dứt ngay lập tức khi cơ quan có thẩm quyền thấy không đủ bằng chứng về việc tồn tại một trợ cấp hay tổn hại để tiến hành điều tra. Quy định này của SCM phù hợp với những điều kiện chống trợ cấp. Nhƣ vậy, việc quy định nhƣ Pháp lệnh về chống trợ cấp 2004 là phù hợp với sự phát triển của thế giới Việt Nam đã có sự tiếp thu có chọn lọc các quy định tiến bộ của các nƣớc tiến bộ và của SCM để phù hợp với hoàn cảnh của Việt Nam.
Tiếp đó, trong thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận đƣợc hồ sơ hợp lệ, Cục quản lý cạnh tranh phải tiến hành thẩm định hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp để trình Bộ trƣởng Bộ Công thƣơng xem xét ra quyết định điều tra. Nội dung thẩm định hồ sơ bao gồm:
- Xác định tƣ cách đại diện hợp pháp cho ngành sản xuất trong nƣớc của tổ chức, cá nhân nộp hồ sơ;
- Xác định bằng chứng về việc trợ cấp hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nƣớc.
Trường hợp thứ hai, không cóyêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp của tổ chức, cá nhân đại diện cho ngành sản xuất trong nƣớc nhƣng có bằng chứng rõ ràng về việc trợ cấp gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nƣớc. Trong trƣờng hợp này, Bộ trƣởng Bộ Công thƣơng sẽ quyết định giao cho Cơ quan điều tra (Cục quản lý cạnh tranh) tiến hành lập hồ sơ yêu cầu áp dụng biện pháp chống trợ cấp là 06 tháng tính từ ngày Bộ trƣởng Bộ Công thƣơng ký quyết định giao Cục quản lý cạnh tranh lập hồ sơ. Đây là một trƣờng hợp đặc biệt, cuộc điều tra chỉ đƣợc tiến hành khi có bằng chứng rõ ràng về việc hàng hóa nhập khẩu đƣợc trợ cấp gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất trong nƣớc. Trong bối cảnh hiện nay, khi khả năng phối hợp giữa các doanh nghiệp trong nhiều ngành công nghiệp của Việt Nam là chƣa cao, các hiệp hội ngành nghề chƣa phát huy đƣợc vai trò dẫn dắt các doanh nghiệp thì quy định này là cần thiết nhằm bảo hộ ngành sản xuất trong nƣớc trƣớc thiệt hại và nguy cơ bị thiệt hại do hàng nhập khẩu giá rẻ đƣợc trợ cấp của Chính phủ nƣớc xuất khẩu gây ra.