5. Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết
3.3. Giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án
3.3.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông
qua phản ánh đƣợc các nhu cầu và điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội, có tính khả thi đƣợc nhân dân đồng tình, chấp nhận.
3.3. Giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội dự án luật tại kỳ họp Quốc hội
Từ thực trạng xem xét thông qua dự án luật, xin kiến nghị một số giải pháp cụ thể nhằm tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật nhƣ sau:
3.3.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật thông qua dự án luật
- Đổi mới thủ tục thuyết trình về dự án luật tại phiên họp toàn thể của Quốc hội
Dự án luật, báo cáo thẩm tra đều đƣợc gửi trƣớc cho đại biểu Quốc hội và về trách nhiệm đại biểu Quốc hội phải đọc, có thể tham khảo ý kiến chuyên gia để chuẩn bị ý kiến thảo luận và đƣợc Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức thảo luận tại địa phƣơng. Vì vậy, để tiết kiệm thời gian và tránh việc đại biểu Quốc hội đọc rồi lại phải nghe lại, không nên đọc toàn văn Tờ trình Quốc hội về dự án luật mà chỉ nên trình bày tóm tắt, tập trung vào những nội dung còn ý kiến khác nhau.
- Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tọa phiên họp
Chất lƣợng thảo luận, tranh luận của đại biểu Quốc hội phụ thuộc phần quan trọng vào việc điều hành của Chủ toạ phiên họp Quốc hội. Chủ tọa phiên họp phải điều hành thảo luận một cách linh hoạt để có thể vừa giải quyết đƣợc nội dung vừa thu phục đƣợc nhiều ngƣời quan tâm đến vấn đề đặt ra. Chủ tọa phiên họp phải bảo đảm cho việc thảo luận đƣợc tiến hành dân chủ, đúng pháp luật nhƣng lại phải bảo đảm đúng tiến độ, chƣơng trình kỳ họp. Chủ tọa phiên họp cần chú ý lắng nghe các ý kiến thảo luận, tóm tắt nội dung, phát hiện những vấn đề có ý kiến khác nhau, từ đó nêu thành chủ đề thảo luận mới. Trong quá trình thảo luận, nếu có những vấn đề có ý kiến khác nhau và đã rõ các lý lẽ, lập luận về mỗi loại ý kiến thì Chủ tọa phiên họp nên đề nghị các đại biểu Quốc hội không nhắc lại các lập luận đó mà chỉ nêu chính kiến của mình, tạo điều kiện cho Quốc hội có thêm thời gian để thảo luận các vấn đề khác. Bản thân chủ tọa cũng cần có ý kiến cá nhân về những vần đề đƣợc đƣa ra thảo luận, đồng thời tôn trọng các ý kiến khác nhau, đề xuất các phƣơng án, định hƣớng các ý kiến bám sát nội dung dự án. Cuối buổi thảo luận Chủ tọa phải tổng kết các vấn đề, nội dung đã đƣợc đƣa ra thảo luận, ghi nhận các ý kiến đã đƣợc thống nhất, các ý kiến chƣa thống nhất và phƣơng hƣớng xử lý để làm cơ sở cho việc chỉnh lý dự án luật và biểu quyết.
Mặc dù có vai trò quan trọng nhƣ vậy nhƣng hiện nay nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tọa phiên họp mới chỉ đƣợc quy định chung trong Nội quy kỳ họp Quốc hội, chƣa đủ tạo căn cứ pháp lý cho Chủ tọa có thể điều hành phiên họp thảo luận, xem xét, thông qua luật một cách có hiệu quả. Do đó, cần bổ sung vào trong Nội quy kỳ họp Quốc hội hoặc có văn bản pháp lý riêng quy định quyền của Chủ tọa phiên họp. Cụ thể, Chủ tọa phiên họp có quyền:
+ Yêu cầu đại biểu Quốc hội chỉ thảo luận về những nội dung còn có ý kiến khác nhau của dự án luật; không nhắc lại lập luận về những nội dung đại biểu khác đã phát biểu tại Hội trƣờng;
+ Lựa chọn trong danh sách đại biểu đã đăng ký phát biểu, chỉ định ngƣời phát biểu nghe đƣợc các ý kiến của các đại biểu là chuyên gia về vấn đề đó hoặc để phân bổ sự phát biểu một cách hài hòa giữa số lƣợng đại biểu ở các Đoàn đại biểu khác nhau trong điều kiện thời gian không đủ cho mọi ngƣời đã đăng ký phát biểu;
+ Trình bày ý kiến về bất kỳ vấn đề nào đang thảo luận;
+ Yêu cầu chấm dứt thảo luận và đề nghị tiến hành việc biểu quyết về vấn đề đang thảo luận.
- Đổi mới thủ tục thảo luận về dự án luật
Việc thảo luận về dự án luật là một bƣớc rất quan trọng, có ảnh hƣởng rất lớn tới chất lƣợng của luật đƣợc Quốc hội thông qua. Qua quá trình thảo luận, dự án luật sẽ đƣợc phân tích, tìm hiểu dƣới mọi góc độ và từ đó các đại biểu Quốc hội sẽ có cơ sở để quyết định việc sửa đổi, bổ sung hoặc thông qua các nội dung của dự thảo luật. Hiện nay, các hình thức thảo luận là: thảo luận tại Tổ đại biểu Quốc hội và thảo luận tại Hội trƣờng. Tuy nhiên, hình thức thảo luận tại Tổ đại biểu Quốc hội chƣa phát huy đƣợc hiệu quả cao trong việc thảo luận đối với những dự án luật có tính chất chuyên môn, đòi hỏi có sự hiểu biết sâu về chuyên ngành. Do đó, việc nghiên cứu để đa dạng hoá các hình thức thảo luận của đại biểu Quốc hội nhằm làm cho việc thảo luận có hiệu quả. Đồng thời, để không còn xẩy ra tình trạng trùng lặp trong ý kiến thảo luận tại Tổ và tại Hội trƣờng, bảo đảm thuận lợi cho việc tập hợp, tổng hợp ý kiến và điều quan trọng là hạn chế đƣợc các ý kiến phát biểu trùng lặp cần quy định cụ thể phạm vi và hệ quả của việc thảo luận nhƣ: tập trung thảo
luận những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự án luật, còn những vấn đề khác gửi ý kiến của mình cho Đoàn Thƣ ký kỳ họp, không phát biểu trùng với ý kiến đã phát biểu. Đối với những dự án chuyên ngành có tính chất chuyên môn sâu cần tập trung thời gian cho các đại biểu Quốc hội thảo luận tại phiên họp toàn thể ở Hội trƣờng mà không cần thiết phải thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội để tránh lãng phí thời gian.
- Đổi mới cách thức phát biểu của đại biểu Quốc hội
Trong các cuộc thảo luận tại phiên họp toàn thể, các đại biểu luôn có nhu cầu đƣợc phát biểu để bày tỏ quan điểm của mình về dự án luật. Các ý kiến của đại biểu thƣờng đƣợc thể hiện ở ba dạng: ủng hộ chính sách, không đồng ý với chính sách, đƣa ra các giải pháp mới. Vì vậy, nhiều đại biểu Quốc hội sẽ có ý kiến trùng nhau, có thể đƣợc xếp vào một trong ba trƣờng hợp nêu trên.
Từ đó đặt ra vấn đề cần sắp xếp thời gian và cách thức phát biểu một cách hợp lý, vừa không để ảnh hƣởng đến quyền phát biểu của đại biểu Quốc hội, vừa giúp tiết kiệm thời gian tập trung làm rõ những vấn đề chính trong quá trình thảo luận dự án luật. Giải pháp này đòi hỏi phải giảm thời gian nêu ý kiến, dành phần lớn thời gian để nêu những quan điểm mới, tranh luận, phân tích những vấn đề chƣa sáng tỏ, đồng thời những ý kiến đã nêu trong thảo luận cần đƣợc biểu quyết. Việc cải tiến kỹ thuật thảo luận, nhƣ thảo luận những vấn đề còn có ý kiến khác nhau sao cho nhanh chóng, có thể quy định kết hợp giữa thảo luận và biểu quyết tạm thời qua hệ thống công nghệ thông tin cần đƣợc chú trọng nghiên cứu, thử nghiệm.
- Hoàn thiện quy định về việc biểu quyết các nội dung cơ bản của dự thảo luật
Thực tế trong nhiều trƣờng hợp nội dung của dự án luật có nhiều ý kiến khác nhau nhƣng do không biểu quyết nên không giải quyết dứt điểm đƣợc vấn đề gây nhiều khó khăn cho việc tiếp thu, chỉnh lý. Cần coi trong việc biểu quyết đối với những nội dung có nhiều ý kiến khác nhau để làm cơ sở cho việc chỉnh lý dự thảo luật. Kết quả việc Quốc hội biểu quyết về những nội dung cơ bản của dự án luật cần phải đƣợc thể hiện bằng văn bản (có thể bằng một Nghị quyết của Quốc hội) để làm cơ sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật.
Tuy nhiên, để Quốc hội có thể biểu quyết về những nội dung cơ bản của dự án luật thì các dự án luật khi trình ra Quốc hội lần đầu phải đƣợc chuẩn bị kỹ và các cơ quan của Quốc hội cũng nhƣ các đại biểu Quốc hội phải đƣợc nghiên cứu trƣớc về dự án; các cơ quan hữu quan phải chuẩn bị các bƣớc cần thiết trƣớc khi Quốc hội biểu quyết: dự kiến những vấn đề cần trình Quốc hội biểu quyết; trong trƣờng hợp cần thiết, xin ý kiến các cấp có thẩm quyền đối với nội dung cần biểu quyết.
- Quy định cụ thể hơn hình thức phiếu xin ý kiến đại biểu Quốc hội
Trong điều kiện thời gian họp Quốc hội nhƣ hiện nay, hình thức gửi Phiếu xin ý kiến đại biểu Quốc hội phát huy đƣợc ƣu thế là tiết kiệm đƣợc thời gian thảo luận; nội dung lấy ý kiến cụ thể về một số vấn đề nhất định nên đại biểu Quốc hội dễ tỏ rõ ý kiến và cơ quan lấy ý kiến dễ kiểm tra, tổng hợp về các phƣơng án lấy ý kiến. Hiện nay hình thức này đã đƣợc quy định trong Nội quy kỳ họp Quốc hội nhƣng rất sơ lƣợc nên việc thực hiện còn nhiều bị động. Do đó, cần có quy định cụ thể về hình thức và tính pháp lý của Phiếu xin ý kiến đại biểu Quốc hội, nhƣ một thủ tục đƣợc áp dụng trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội. Trong đó xác định rõ cơ quan, bộ phận nào chịu trách nhiệm chuẩn bị phiếu xin ý kiến và
các bƣớc cụ thể cần tiến hành để đƣa ra phiếu xin ý kiến, thời điểm, thời gian lấy ý kiến.
- Hoàn thiện công tác chỉnh lý dự thảo luật
Với tƣ cách là cơ quan hoạt động thƣờng xuyên của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đƣợc giao nhiệm vụ, quyền hạn rất quan trọng, đặc biệt là trong việc chỉ đạo các cơ quan thẩm tra, cơ quan soạn thảo và các cơ quan hữu quan tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật và trình Quốc hội thông qua. Để bảo đảm việc phân công và xác định rõ hơn trách nhiệm của từng cơ quan trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, bảo đảm mỗi công việc cần có ngƣời phụ trách chính, tránh sự chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, cũng nhƣ giữa các đơn vị giúp việc, đòi hỏi phải quy định cụ thể hơn nữa trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc giao cho Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội quy định cụ thể việc tổ chức hoàn thiện dự án luật sau khi đã đƣợc Quốc hội cho ý kiến.
Ngoài ra, để việc chỉnh lý dự thảo luật có chất lƣợng, nhất là đối với những dự án luật lớn hoặc có nội dung phức tạp thì Quốc hội cần có cơ chế để giao cho Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trong trƣờng hợp cần thiết có thể mời các chuyên gia, các nhà khoa học tham gia vào việc chỉnh lý dự thảo luật, đồng thời cũng có thể huy động các đại biểu Quôc hội, nhất là các đại biểu Quốc hội chuyên trách tham gia chỉnh lý dự thảo luật.
- Phiên họp thông qua dự thảo luật
Để việc biểu quyết thông qua dự thảo luật tại phiên họp toàn thể đƣợc tiến hành một cách khách quan, thuận lợi, cần có quy định về thời hạn gửi tài liệu đến đại biểu Quốc hội bảo đảm thời gian cần thiết cho việc nghiên cứu của đại biểu Quốc hội. Đồng thời, cần thể hiện rõ trong dự thảo luật việc
sửa đổi, bổ sung từng điểm, khoản, điều luật bằng việc sử dụng kỹ thuật vi tính giúp đại biểu dễ đàng theo dõi những điểm đã đƣợc tiếp thu, chỉnh lý.
- Rà soát kỹ thuật văn bản luật đã được Quốc hội biểu quyết thông qua
Trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không có quy định về việc rà soát, hoàn thiện về hình thức văn bản sau khi đƣợc Quốc hội thông qua trƣớc khi trình Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực. Quy chế hoạt động của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội có quy định về việc Ban công tác lập pháp phối hợp với các cơ quan hữu quan hoàn thiện văn bản luật trƣớc khi trình Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực. Sau khi Ban công tác lập pháp giải tán, Thƣờng trực Ủy ban pháp luật đƣợc giao nhiệm vụ chủ trì việc rà soát, hoàn thiện hình thức văn bản. Tuy nhiên, trên thực tế bên việc rà soát về kỹ thuật văn bản mặc dù có khi chỉ là sửa đổi dấu chấm, phảy, nhƣng có liên quan đến cả nội dung của văn bản. Về nguyên tắc, Quốc hội làm việc tập thể và quyết định theo đa số nên văn bản luật đã đƣợc Quốc hội thông qua không nên giao cho một bộ phận Thƣờng trực Ủy ban rà soát mặc dù chỉ là những sửa đổi nhỏ về kỹ thuật. Hơn nữa, trƣớc khi luật đƣợc biểu quyết thông qua, Thƣờng trực Ủy ban pháp luật đã phải có trách nhiệm thực hiện việc này. Do đó cần tiến tới bỏ quy định “rà soát hình thức văn bản sau khi đã đƣợc Quốc hội thông qua”.
- Tăng cường vai trò của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội
Trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội nƣớc ta, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có vai trò qua trọng, đây là những cơ quan của Quốc hội, hoạt động thƣờng xuyên trong nhiệm kỳ Quốc hội. Trong hoạt động xem xét, thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội Thƣờng trực Hội đồng dân tộc, Thƣờng trực Ủy ban có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức
hữu quan nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật và xây dựng báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý đối với dự án do mình chủ trì thẩm tra…
Nghiên cứu kinh nghiệm của nƣớc ngoài cho thấy, các Uỷ ban của
Quốc hội (Nghị viện) đóng vai trò rất quan trọng trong quy trình lập pháp. Quốc hội có nhiều Uỷ ban và mỗi Uỷ ban có quy mô khác nhau; các đại biểu Quốc hội đƣợc phân chia vào tất cả các Uỷ ban.
Để có thể thúc đẩy nhanh hơn quá trình xem xét, thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội, cần tăng cƣờng vai trò của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội trong quy trình lập pháp. Hoạt động của Hội đồng, Uỷ ban phải bảo đảm nguyên tắc hoạt động tập thể và quyết định theo đa số chứ không phải cách làm việc chủ yếu dựa trên bộ phận Thƣờng trực Uỷ ban hoặc do cá nhân đại biểu (trong Thƣờng trực Uỷ ban) đƣợc phân công phụ trách dự án thực hiện nhƣ hiện nay. Nếu Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban làm việc có chất lƣợng thì việc xem xét, thông qua luật sẽ thuận lợi và nhanh hơn tại phiên họp toàn thể của Quốc hội.
- Hoàn thiện quy định về trình tự thông qua luật theo thủ tục rút gọn
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã bổ sung quy định về việc xem xét, thông qua dự án luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, về nguyên tắc quy trình, thủ tục rút gọn chỉ giảm bớt đƣợc một số khâu trong giai đoạn trƣớc khi trình Quốc hội còn quy trình, thủ tục xem xét, thông qua tại kỳ họp Quốc hội vẫn giống nhƣ quy trình xem xét, thông qua dự án luật tại một kỳ họp Quốc hội. Thực tế này cho thấy trong điều kiện của nền kinh tế thị trƣờng, mở rộng hợp tác, giao lƣu quốc tế thì ở một số trƣờng hợp quy trình lập pháp (trong đó có quy trình thông qua luật) chƣa thực sự phù hợp với tính cấp thiết của việc cần ban hành nhanh một đạo luật nào đó để đáp ứng khẩn cấp yêu cầu của thực tiễn. Do đó, có thể bỏ bớt một số công