Chất lượng của VBQPPL là mức độ phự hợp về hỡnh thức và nội dung của văn bản với trỡnh độ phỏt triển xó hội, khả năng điều chỉnh và định hướng phỏt triển cho những quan hệ xó hội đú. Như vậy để xem xột chất lượng của văn bản phải nhỡn nhận theo hướng đỏnh giỏ về hỡnh thức bờn ngoài của văn bản như, Luật, phỏp lệnh, nghị định, thụng tư... và hỡnh thức cấu trỳc của văn bản như tớnh logic, mối liờn hệ nội tại vấn đề cần giải quyết, định hướng cú kết quả cho sự phỏt triển của những quan hệ xó hội được điều chỉnh. Như vậy để làm được điều đú thỡ rất cần đến cơ quan cú chức năng thẩm định, đỏnh giỏ về mặt nội dung cũng như hỡnh thức của văn bản như: tớnh hợp phỏp về mặt thẩm quyền ban hành, hợp phỏp về nội dung văn bản, hợp phỏp trong thể thức ban hành, trỡnh tự thủ tục ban hành, tớnh thống nhất…, trong Khoản 3 Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định cho cơ quan tiến hành thẩm định tập trung vào những vấn đề sau:
- Sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh
của dự thảo văn bản.
- Sự phự hợp của nội dung dự thảo văn bản với chủ trương đường lối,
chớnh sỏch của Đảng
- Tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của dự thảo văn bản với
hệ thống phỏp luật và tớnh tương thớch với điều ước quốc tế cú liờn quan mà Việt Nam đó ký kết
- Tớnh khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phự hợp giữa quy định của dự thảo với yờu cầu thực tế, trỡnh độ phỏt triển của xó hội và điều kiện đảm bảo thực hiện.
- Ngụn ngữ, kỹ thuật soạn thảo
Trong những trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yờu cầu cơ quan chủ trỡ soạn thảo bỏo cỏo về những vấn đề liờn quan đến nội dung dự ỏn, dự thảo. Tớnh hợp phỏp của văn bản được thể hiện thụng qua một loạt cỏc tiờu
chớ như: Hợp phỏp về mặt thẩm quyền, hợp phỏp về mặt nội dung, hợp phỏp về mặt căn cứ phỏp lý, tớnh thống nhất, tớnh hỡnh thức… Để xõy dựng thành cụng NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay trong hoạt động xõy dựng và ban hành VBQPPL phải đảm bảo được cỏc tiờu chớ trờn. Nhưng thực trạng về vi phạm tớnh hợp phỏp của văn bản vẫn cũn tồn tại.
Theo bỏo cỏo số 205 / BC- PTP ngày 28 thỏng 11 năm 2008. Bỏo cỏo sơ kết 05 năm Bộ Tư phỏp (tớnh từ 2003 đến hết thỏng 10/ 2008) thực hiện Nghị định 135/2003/NĐ- CP ngày 14/11/2003 của Chớnh phủ về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp. Toàn ngành đó tớch cực tổ chức tự kiểm tra cỏc VBQPPL do mỡnh ban hành. Cỏc Bộ ngành đại phương đó tự kiểm tra được 33.155 (trong đú số văn bản cấp Bộ tự kiểm tra là 6.862 chiếm 21%). Qua kiểm tra đó phỏt hiện 3.460 văn bản trong đú cấp Bộ đó kiểm tra phỏt hiện ra 333 văn bản cú dấu hiệu sai trỏi, chiếm 10%. Số văn bản này đến nay đó được xử lý hoặc đang trong quỏ trỡnh xử lý theo quy định. Trong đú cú một số lượng lớn cỏc văn bản của cỏc Bộ: Bộ tài chớnh 1.304 văn bản, Bộ nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn 600 văn bản, Bộ tài nguyờn và mụi trường 469 văn bản, riờng Bộ Tư phỏp 43 văn bản... ). Cỏc văn bản này chủ yếu là sai căn cứ phỏp lý, thể thức và kỹ thuật trỡnh bày, trong đú cú một số văn bản cú dấu hiệu trỏi phỏp luật về nội dung hoặc thẩm quyền đó được thụng bỏo nhắc nhở cho cơ quan ban hành tự kiểm tra, xử lý theo quy định [4, tr. 2-3].
Theo bỏo cỏo số 04 ngày 09 thỏng 1 năm 2009 của Bộ Tư phỏp tổng kết cụng tỏc tư phỏp năm 2008 và phương hướng nhiệm vụ cụng tỏc năm 2009 kết quả cụng tỏc xõy dựng văn bản đề ỏn, thẩm định, kiểm tra rà soỏt và hệ thống húa văn bản quy phạm phỏp luật. Cỏc đơn vị thuộc Bộ đó hồn thành và trỡnh 38 văn bản, đề ỏn thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liờn tịch ban hành (trong đú 22 văn bản đó được ban hành, đạt 60,31%, tăng 17,76% so với năm 2007). Trong cụng tỏc thẩm định gúp ý kiến văn bản, đề ỏn. tham gia gúp ý 984 văn bản do cỏc Bộ, ngành gửi đến, tăng 372 văn bản so với năm 2007. Trong cụng tỏc kiểm tra rà soỏt, hệ thống húa VBQPPL tồn ngành đó
kiểm tra được 38.083 văn bản trong đú phỏt hiện ra 8.752 văn bản cú sai sút, đó kiến nghị và xử lý 4.565 văn bản. Cục Kiểm tra VBQPPL đó tiến hành kiểm tra 1.968 văn bản theo thẩm quyền trong đú cú 865 văn bản của cấp Bộ và 1.283 văn bản của địa phương bước đầu phỏt hiện ra 490 văn bản cú sai sút về nội dung và hỡnh thức.
Những con số trờn đó cho thấy một thực trạng hiện nay về việc ban hành VBQPPL cũn nhiều sai sút, yếu kộm. Do đú cần phải cú phương hướng tớch cực trong hoạt động giỏm sỏt, kiểm tra hỡnh thức cũng như nội dung cỏc VBQPPL núi chung và VBQPPL cấp Bộ núi riờng. Giỏm sỏt kiểm tra hỡnh thức VBQPPL được tập trung vào kiểm tra sự phự hợp của hỡnh thức văn bản của cơ quan nhà nước với hỡnh thức VBQPPL mà cơ quan đú cú thẩm quyền ban hành theo quy định của Luật. Kiểm tra sự phự hợp của nội dung văn bản với hỡnh thức của văn bản.
* Hợp phỏp về thẩm quyền
Về thẩm quyền VBQPPL cấp trờn ban hành bao giờ cú giỏ trị cao hơn VBQPPL cấp dưới ban hành, nhưng ở nước ta cú một thực tế là VBQPPL dưới luật, hoặc cỏc văn bản hướng dẫn thi hành theo quy định của Phỏp luật thỡ cú hiệu lực và giỏ trị phỏp lý thấp, nhưng lại được thực hiện một cỏch tốt hơn, cú giỏ trị thực tế cao hơn, mặc dự cú văn bản hướng dẫn nội dung cũn trỏi với cả văn bản mà nú hướng dẫn. Nguyờn nhõn cú thể do Luật nước ta cũn quỏ chung chung, nờn nhiều trường hợp khụng ỏp dụng trực tiếp được. Trong khi đú cỏc cơ quan, nhõn viờn nhà nước lại cú thúi quen chờ văn bản hướng dẫn thi hành mà ớt chỳ ý đến văn bản gốc vỡ là văn bản hướng dẫn thi hành thường là của cơ quan quản lý hay chỉ đạo trực tiếp. Cú những văn bản cũn chộp lại y nguyờn toàn bộ nội dung của văn bản gốc, do vậy người ta cũng chẳng cần đọc văn bản gốc mà vẫn cú thể thực hiện được đầy đủ. Tuy nhiờn sẽ cú một số trường hợp cơ quan, nhõn viờn khụng dỏm tuõn theo
nguyờn tắc ỏp dụng VBQPPL trong trường hợp cú những mõu thuẫn giữa cỏc văn bản thỡ phải ỏp dụng quy định của văn bản cú giỏ trị phỏp lý cao hơn, hoặc văn bản ban hành sau nếu cỏc văn bản đú do cựng một cơ quan ban hành. Cỏc trường hợp văn bản sai thẩm quyền, trỏi văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn cú thể xem là những sai phạm nghiờm trọng, vi phạm nguyờn tắc phỏp chế, nguyờn tắc nhà nước quản lý thống nhất. Tập trung biến những sai sút thành điểm núng, thành những vấn đề bức xỳc trong xó hội, vi phạm nghiờm trọng quyền tự do, lợi ớch hợp phỏp của cụng dõn.
Việc giỏm sỏt kiểm tra tớnh hợp hiến, hợp phỏp, tớnh thống nhất của văn bản chớnh là tập trung vào xem xột sự phự hợp cỏc quy định của văn bản với tinh thần và cỏc nguyờn tắc của đạo luật, mặt khỏc đỏnh giỏ sự phự hợp của văn bản với quy định của VBQPPL cú hiệu lực phỏp lý cao hơn, theo nguyờn tắc văn bản của cơ quan cấp dưới khụng được trỏi với văn bản của cơ quan cấp trờn. Đặc biệt việc phỏt hiện ra VBQPPL do Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành cú dấu hiệu trỏi với cỏc quy định của Quyết định, chỉ thị, thụng tư của Bộ và cơ quan ngang Bộ khỏc để kịp thời sửa đổi, bổ sung, làm mới...
Việc vi phạm quy tắc lựa chọn hỡnh thức VBQPPL khụng thể đỏnh giỏ một cỏch đơn thuần chỉ là lỗi kỹ thuật, mà điều này chớnh là sự vi phạm của nguyờn tắc quản lý nhà nước. Chớnh loại văn bản sai trỏi này nú làm phỏ vỡ tớnh hoàn thiện, tớnh hệ thống của hệ thống phỏp luật. Quan trọng hơn cả chớnh việc ban hành văn bản sai về mặt hỡnh thức, đương nhiờn sẽ dẫn đến hậu quả là vi phạm cỏc quy định về trỡnh tự, thủ tục xõy dựng văn bản [29, tr. 57-58].
Cụng tỏc tự kiểm tra văn bản đó phỏt huy được thế mạnh trong việc rà soỏt, kiểm tra phỏt hiện những văn bản cú dấu hiệu trỏi luật để kịp thời xử lý thay thế, sửa đổi, bổ sung hoặc bói bỏ. Tuy nhiờn cụng tỏc này hiện nay cỏc Bộ cũn chưa được tiến hành thường xuyờn, kết quả tự kiểm tra cũn nhiều hạn chế, phỏt hiện văn bản trỏi phỏp luật cũn thấp, nhiều văn bản chưa được phỏt
hiện và xử lý kịp thời. Cỏc văn bản cú nội dung trỏi luật do cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra thụng bỏo cũn chậm và chưa triệt để.
* Hợp phỏp về nội dung
Thực tế cho thấy việc tiếp nhận cỏc nguồn thụng tin, tổ chức kiểm tra phỏt hiện chớnh xỏc nội dung văn bản mang tớnh trỏi luật, kiến nghị xử lý kịp thời của Bộ Tư phỏp đối với một số văn bản như: Quyết định 33/2008/QĐ- BYT ngày 30/9/2008 của Bộ Y tế về việc ban hành tiờu chuẩn sức khỏe của người điều khiển phương tiện giao thụng cơ giới đường bộ và Quyết định 34/2008/QĐ-BYT ngày 30/9/2008 của Bộ Y tế về việc ban hành tiờu chuẩn sức khỏe người khuyết tật điều khiển mụ tụ xe mỏy ba bỏnh dành cho người khuyết tật đó được đụng đảo quần chỳng nhõn dõn ủng hộ.
Như vậy VBQPPL phải được ban hành bởi một chủ thể cú thẩm quyền đỳng về hỡnh thức, đỳng về nội dung theo đú VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành khụng được trỏi với văn bản chuyờn ngành của Bộ, cơ quan ngang Bộ khỏc. Hiện nay trờn thực tế cũn tỡnh trạng chưa cú sự thống nhất giữa nội dung văn bản hướng dẫn với chớnh văn bản Luật, phỏp lệnh và nghị định hướng dẫn. Vớ dụ: Phỏp lệnh Người cao tuổi năm 2000 được thực hiện là thể hiện sự quan tõm của Đảng và Nhà nước ta đối với những người cao tuổi. Trong khi đú Nghị định số 30/2002/NĐ-CP ngày 26/3/2002 hướng dẫn thi hành một số điều của Phỏp lệnh Người cao tuổi quy định (tại khoản 4 Điều 6): "Người cao tuổi từ 90 tuổi trở lờn, nếu khụng cú lương hưu và cỏc
khoản trợ cấp xó hội khỏc được hưởng trợ cấp xó hội hàng thỏng từ ngõn sỏch địa phương". Trong Thụng tư số 16/TT-BLĐTBXH ngày 09/12/2002 hướng
dẫn thực hiện một số điều Nghị định số 30/2002/NĐ-CP lại quy định (tại điểm 2, mục II) "Người cao tuổi từ đủ 90 tuổi trở lờn, khụng cú lương hưu,
khụng cú trợ cấp xó hội, khụng cú thu nhập để đảm bảo cuộc sống thỡ được xem xột hưởng trợ cấp xó hội hàng thỏng tại cộng đồng tối thiểu bằng 45. 000đ/ người/ thỏng". Thụng tư này đó bổ sung điều kiện "Khụng cú thu nhập
để đảm bảo cuộc sống", thụng tư đó thu hẹp đối tượng được thụ hưởng chớnh
sỏch so với quy định của Phỏp lệnh và Nghị định núi trờn.
Qua việc giỏm sỏt VBQPPL do cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành cú những nội dung hướng dẫn chưa phự hợp với cỏc quy định của Luật, phỏp lệnh hoặc chưa bảo đảm về hỡnh thức và nội dung văn bản như nội dung hướng dẫn cũn chung chung, thiếu cụ thể khụng phự hợp với tỡnh hỡnh thực tế ban hành VBQPPL thi hành dưới hỡnh thức cụng văn hướng dẫn lại chứa đựng cỏc quy phạm vớ dụ như Cụng văn số 1515/BCVT-VT ngày 1/8/2006 của Bộ Bưu chớnh Viễn thụng hướng dẫn thi hành Thụng tư số 60 về quản lý trũ chơi trực tuyến. Đõy là cụng văn hướng dẫn nhưng trong văn bản này lại cú những quy phạm chi tiết húa những điều kiện về kinh doanh trũ chơi trực tuyến.
Để gúp phần hoàn thiện hệ thống phỏp luật hiện nay cần phải rà soỏt, sơ kết, đỏnh giỏ hiệu quả thực tế của cỏc văn bản hướng dẫn Luật, phỏp lệnh như hiện nay. Vớ dụ trong lĩnh vực về Luật sư đó gặp những bất cập, vướng mắc trong việc chuyển đổi hỡnh thức hoạt động của văn phũng luật sư. Trong điểm 3 Mục IV của Thụng tư số 02/TT-BTP ngày 25 thỏng 4 năm 2007 của Bộ Tư phỏp hướng dẫn một số quy định của Luật Luật sư, nghị định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Luật sư quy định: Văn phũng luật
sư, Cụng ty Luật hợp danh đăng ký hoạt động theo quy định của Phỏp lệnh luật sư năm 2001 muốn chuyển đổi sang hỡnh thức cụng ty luật trỏch nhiệm hữu hạn thỡ phải chấm dứt hoạt động và làm thủ tục đăng ký hoạt động của cụng ty luật TNHH theo quy định của luật Luật sư. Cụng ty Luật trỏch nhiệm hữu hạn được sử dụng tờn của Văn phũng luật sư, Cụng ty luật hợp danh đó chấm dứt hoạt động. Vấn đề đặt ra là quy định này cú phự hợp với thực tiễn hay khụng? Thực tế qua thanh tra, tiếp thu ý kiến sự phản ỏnh, kiến nghị của cỏc tổ chức hành nghề Luật sư khi làm thủ tục chuyển đổi sang cụng ty Luật trỏch nhiệm hữu hạn hiện nay họ đó gặp phải rất nhiều những trở ngại khú khăn như làm giỏn đoạn hoạt động tổ chức, phải xoay xở để giữ nguyờn đại
diện theo phỏp luật và tờn tổ chức; bất cập so với Luật Doanh nghiệp 2005, Nghị định 139/2007 NĐ-CP ngày 05/09/2007 hướng dẫn chi tiết một số điều của Luật doanh nghiệp quy định doanh nghiệp tư nhõn cú thể chuyển đổi trực tiếp thành cụng ty trỏch nhiệm hữu hạn mà khụng cần phải chấm dứt hoạt động như trường hợp chuyển đổi từ văn phũng luật sư, cụng ty hợp danh sang cụng ty luật trỏch nhiệm hữu hạn. Bất cập này cú lẽ do Bộ Tư phỏp soạn thảo và ban hành Thụng tư số 02 /TT-BTP thỡ Nghị định 139/2007 NĐ-CP chưa được ban hành nờn nội dung đú chưa được vận dụng vào thụng tư.
* Về tớnh thống nhất
Một nguyờn tắc bất di bất dịch trong việc ban hành văn bản phỏp luật là tớnh thống nhất và trật tự của văn bản. Nhưng thực tế tớnh thống nhất chưa được đảm bảo:
Vớ dụ, Thụng tư 21 của Bộ Lao động Thương binh và Xó hội hướng dẫn về hợp đồng lao động thỡ lẫn lộn giữa "vi phạm thời hạn bỏo trước và đơn phương chấm dứt hợp đồng trỏi phộp", Bộ Lao đụng Thương binh và Xó hội gộp chung làm một. Việc này đó gõy ra hiểu nhầm, tranh chấp trong việc trả trợ cấp thụi việc cho người lao động vi phạm thời hạn bỏo trước khi đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động. Sự chồng chộo, khụng thống nhất thậm chớ là đỏ nhau là do bản thõn một số cơ quan cú thẩm quyền khụng rà soỏt cỏc văn bản đang ỏp dụng liờn quan đến vấn đề cần điều chỉnh, vỡ vậy để lại hậu quả cỏc văn bản mới "khụng tương thớch" với cỏc văn bản cú liờn quan khỏc.
Đảm bảo tớnh thống nhất, đồng bộ trong giai đoạn soạn thảo và ban hành VBQPPL cấp Bộ hiện nay là khõu vụ cựng quan trọng, bởi hiện nay vấn đề vi phạm tớnh thống nhất, tớnh đồng bộ của văn bản được soạn thảo với hệ thống phỏp luật hiện hành trờn cơ sở cõn nhắc tớnh thứ bậc hiệu lực của văn bản sao cho khụng mõu thuẫn trong nội tại văn bản, khụng mõu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết và văn bản được quy định chi tiết (văn bản của cấp
trờn với cấp dưới) khụng mõu thuẫn với văn bản của cơ quan ngang cấp đó xảy ra rất nhiều trong thực tế do nguyờn tắc ỏp dụng luật chung và luật