môi trường đối với các dự án đầu tư
Đánh giá tác động môi trƣờng đã đƣợc đặt ra nghiên cứu từ những năm của thập kỷ 1960 và đến năm 1969 đƣợc chính thức áp dụng ở Mỹ theo Đạo luật quốc gia về Chính sách Mơi trƣờng (NEPA) của nƣớc này; tiếp theo là Nhật Bản, Singapo, Hồng Kông (1972); Canada (1973); Úc (1974); Thái Lan, Tây Đức (1975); Pháp (1976); Philippin (1977); Trung Quốc (1979); Israel (1981); Pakistan (1983) v.v... [19]. Cho đến nay, hầu hết các nƣớc phát triển và đang phát triển đã áp dụng ĐTM. Tại nhiều quốc gia, ĐTM đƣợc quan niệm không chỉ là công cụ pháp lý cần phải thực hiện cho dự án hoặc chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch mà còn là các nghiên cứu khoa học về tác động đến môi trƣờng tự nhiên, sức khỏe và xã hội. Theo quan điểm đó, ĐTM, đánh giá môi trƣờng chiến lƣợc đƣợc thực hiện rất nghiêm túc, thu hút nhiều nhà khoa học tham gia và quy trình thực hiện ĐTM rất chặt chẽ. Các hoạt động ĐTM đƣợc quy định gồm nhiều bƣớc. Các bƣớc chủ yếu bao gồm [40]:
Có thể nghiên cứu pháp luật ĐTM của một số quốc gia sau:
1.4.1. Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Đánh giá tác động môi trƣờng của Hàn Quốc đƣợc thực hiện với những nội dung, phƣơng pháp hiện đại dựa trên cơ sở pháp lý về ĐTM rõ ràng, các phƣơng pháp, quy trình đã đƣợc xây dựng hồn chỉnh và ĐTM đi vào chi tiết, có sự tham gia tích cực của hoạt động nghiên cứu khoa học. Do vậy, ĐTM đang là công cụ tốt cho định hƣớng “Tăng trƣởng Xanh” với tham vọng đến năm 2020 Hàn Quốc trở thành một trong năm quốc gia hàng đầu thế giới về kinh tế Xanh. Các xu hƣớng chính trong nghiên cứu khoa học về ĐTM ở Hàn Quốc cho thấy từ năm 2008 đến 2012, riêng Viện Môi trƣờng Hàn Quốc đã cơng bố 106 bài báo trong đó có đến 57 bài nghiên cứu về ĐTM (chiếm 53,8%). Số lƣợng cơng trình nghiên cứu về các vấn đề mơi trƣờng đặc thù tăng nhanh và chiếm đến 70,4% tổng số cơng trình về ĐTM, trong khi số cơng trình về kỹ thuật ĐTM chỉ chiếm 18,9%. Trong các năm gần đây các cơng trình nghiên cứu về tác động do biến đổi khí hậu và tác động sức khỏe, về năng lƣợng tái tạo ngày càng nhiều, trong đó số lƣợng cơng trình về biến đổi khí hậu chiếm 4,4% trong tổng số các cơng trình trong năm (5) năm qua [44, tr.7-11].
1.4.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa liên bang Đức
Cộng hòa liên bang Đức là một trong những nƣớc đƣa ra chính sách mạnh mẽ nhất trên thế giới nhằm BVMT, trong đó có việc ban hành các đạo luật về môi trƣờng. Với 3 phần, 2 phụ lục và 25 điều, Bộ luật ĐTM của Đức đã đƣợc nhiều chuyên gia về pháp luật và môi trƣờng trên thế giới đánh giá cao. Theo quy định của Bộ luật này thì chủ đầu tƣ khi tiến hành các hoạt động đầu tƣ phải lập báo cáo ĐTM với 2 bƣớc cơ bản. Bƣớc đầu tiên là lập báo cáo ĐTM sơ bộ đƣợc thực hiện ngay từ khi có ý tƣởng dự án để nhà đầu tƣ lựa chọn địa điểm thực hiện dự án. Trong giai đoạn này báo cáo ĐTM chỉ cần có những thơng số rất đơn giản để nhà đầu tƣ so sánh, lựa chọn địa điểm đầu tƣ phù hợp nhất. Bƣớc thứ hai là lập báo cáo ĐTM chi tiết, đƣợc thực hiện trong quá trình lập báo cáo khả thi của dự án. Trong giai đoạn này báo cáo ĐTM đƣợc lập bao gồm những nội dung “Xác định, mô tả và đánh giá tác động trực tiếp và gián tiếp của dự án tới”: (1) Con ngƣời, động vật, thực vật trong vùng dự án; (2) Đất, nƣớc,
khơng khí, khí hậu và cảnh quan thiên nhiên; (3) Di sản văn hóa và các tài sản vật thể khác; (4) Sự tƣơng tác giữa các thành phần trên” [40, tr.27-30].
Nhƣ vậy, báo cáo ĐTM đối với hoạt động đầu tƣ phải thực hiện qua 2 bƣớc, quy định này rất tiến bộ và tƣơng đồng với các nƣớc khác trên thế giới nhƣ Mỹ, Anh, Trung Quốc… Ở Việt Nam, hiện nay trong Luật BVMT năm 2014 mới chủ yếu yêu cầu chủ đầu tƣ lập báo cáo ĐTM chung và thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ. Điều này đã làm giảm đi ý nghĩa của báo cáo ĐTM.
Về sự tham gia của cộng đồng đối với báo cáo ĐTM, pháp luật của Đức quy định rất cụ thể trong phần trình tự phê duyệt báo cáo ĐTM, theo đó sự tham gia của cộng đồng vào việc lập báo cáo ĐTM là một thủ tục bắt buộc. Đồng thời, Bộ luật cũng chỉ ra các cách thức và trình tự để ngƣời dân có thể tham gia vào việc lập báo cáo ĐTM, cụ thể đó là: (1) Cơng khai dự án; (2) Cơng khai trong một khoảng thời gian hợp lý để công chúng kiểm tra các tài liệu của dự án; (3) Công chúng đƣợc tạo điều kiện để tham gia thảo luận; (4) Thơng báo cho ngƣời dân địa chỉ có thể tìm nội dung quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM hoặc từ chối phê duyệt báo cáo ĐTM kèm bản giải thích lý do” (Điều 9 Bộ luật ĐTM).
Theo các quy định này thì cơ quan có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM sẽ tổ chức các phiên điều trần để nghe quan điểm của công chúng về báo cáo ĐTM của dự án trên cơ sở tài liệu đã cung cấp. Phiên điều trần sẽ đƣợc thực hiện theo Luật hành chính.
Ngồi ra, trong Bộ luật này, Liên bang Đức còn đƣa ra những quy định rất chặt chẽ về việc lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan và xin ý kiến của cộng đồng đối với các dự án xuyên biên giới, các dự án đầu tƣ ở nƣớc láng giềng có ảnh hƣởng tới Đức. Đây là một thực tế mà Việt Nam đang gặp phải khi có rất nhiều dự án của nƣớc ngồi triển khai gần khu vực biên giới của Việt Nam gây ảnh hƣởng tới Việt Nam nhƣng pháp luật nƣớc ta hiện vẫn chƣa đƣa ra những quy định cụ thể điều chỉnh vấn đề này.
1.4.3. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Trong những năm gần đây, công tác BVMT của Trung Quốc đã có nhiều tiến bộ vƣợt bậc, đặc biệt là đã ban hành đƣợc một hệ thống văn bản pháp luật về BVMT đầy đủ, trong đó có Luật ĐTM đƣợc thơng qua ngày 28/10/2002 và có hiệu
lực thi hành kể từ ngày 01/9/2003. Đây là một văn bản khá hồn chỉnh quy định về cơng tác ĐTM bao gồm 5 chƣơng, 38 điều. Luật quy định tất cả các dự án đầu tƣ thực hiện trên lãnh thổ hoặc vùng biển của Trung Quốc đều phải thực hiện ĐTM. Tuy nhiên, căn cứ vào mức độ ảnh hƣởng tới mơi trƣờng mà có thể ĐTM ở các cấp độ khác nhau nhƣ tại Điều 16 của Luật ĐTM quy định:
Cơ quan quản lý nhà nƣớc về mơi trƣờng có trách nhiệm phân loại các dự án đầu tƣ theo mức độ ảnh hƣởng tới môi trƣờng khi dự án đƣợc thực hiện. Chủ đầu tƣ có trách nhiệm lập báo cáo ĐTM, các hình thức báo cáo, mẫu đăng ký ĐTM theo nguyên tắc: Nếu dự án ảnh hƣởng nghiêm trọng tới mơi trƣờng thì chủ đầu tƣ phải lập báo cáo ĐTM đầy đủ; nếu dự án ảnh hƣởng ít nghiêm trọng tới mơi trƣờng thì chủ đầu tƣ phải xây dựng một số chƣơng về ĐTM trong hồ sơ trình thẩm định; nếu dự án ít ảnh hƣởng đến mơi trƣờng thì chủ đầu tƣ khơng phải lập báo cáo ĐTM nhƣng phải đăng ký ĐTM theo mẫu quy định. Cơ quan quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng chịu trách nhiệm lập Danh mục dự án phải lập loại ĐTM nào. Quy định này của Trung Quốc khá tiến bộ và cũng tƣơng đồng với quy định của nhiều nƣớc trên thế giới trong đó có Việt Nam.
Một điểm tiến bộ nữa của Luật ĐTM Trung Quốc quy định rõ ràng về thẩm quyền thẩm định ĐTM. Theo quy định tại Điều 19 Luật ĐTM thì chủ dự án có thể th một tổ chức thẩm định độc lập thẩm định báo cáo ĐTM. Tổ chức này sẽ chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về kết quả thẩm định của mình. Văn bản thẩm định sẽ là một trong những tài liệu bắt buộc phải có trong thành phần hồ sơ báo cáo ĐTM gửi tới cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thẩm tra, phê duyệt. Nhƣ vậy, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền không trực tiếp đứng ra thẩm định báo cáo ĐTM mà chỉ thẩm tra, phê duyệt báo cáo ĐTM. Quy định này không những giúp giảm tải đƣợc một lƣợng lớn công việc cho các cơ quan quản lý nhà nƣớc về mơi trƣờng mà cịn tạo thêm nhiều việc làm mới cho xã hội đó là các thẩm định viên ở các tổ chức thẩm định độc lập. Hơn nữa, khi có các tổ chức thẩm định độc lập thì sẽ hạn chế đƣợc một số tiêu cực phát sinh trong quá trình thẩm định.
những tiến bộ của Luật ĐTM Trung Quốc. Tại Điều 23 Luật ĐTM quy định Bộ Môi trƣờng chỉ thẩm tra, phê duyệt báo cáo ĐTM đối với loại: Dự án xây dựng cơ sở hạt nhân và các dự án bí mật quốc gia; dự án xây dựng nằm trên 2 tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ƣơng trở lên.
Đối với các dự án không thuộc quy định trên thì tuân theo quy định tại văn bản của các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ban hành. Quy định này cho thấy Trung Quốc đã phân cấp mạnh mẽ cho cấp dƣới trong công tác thẩm tra, phê duyệt báo cáo ĐTM.
Nhƣ vậy, từ hoạt động ĐTM ở một số nƣớc cho thấy pháp luật về ĐTM của các quốc gia có nhiều nội dung rất tiến bộ:
- Pháp luật Hàn Quốc khuyến khích việc nghiên cứu khoa học trong ĐTM, xem ĐTM không chỉ là cơng cụ quản lý mơi trƣờng, BVMT mà cịn là hoạt động nghiên cứu khoa học. Do vậy, hoạt động này có sự tham gia của đội ngũ các nhà khoa học chuyên sâu, đảm bảo báo cáo ĐTM có căn cứ khoa học và độ tin cậy cao.
- Pháp luật Đức quy định quá trình ĐTM gắn với các giai đoạn của quá trình đầu tƣ, đảm bảo q trình ĐTM đƣợc tồn diện và chính xác. Đồng thời, pháp luật về ĐTM của Đức đã quy định rất chặt chẽ về quy trình, nội dung, thủ tục phê duyệt báo cáo ĐTM…, đặc biệt là các thủ tục phải xin ý kiến của cộng đồng khi thực hiện dự án.
- Việc ban hành một đạo luật riêng về ĐTM đã cho thấy Nhà nƣớc Trung Quốc rất coi trọng công tác này. Các quy định về việc thuê tổ chức độc lập, không phải là cơ quan nhà nƣớc thẩm định báo cáo ĐTM, quy định về phân cấp thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM là những nội dung quan trọng cho Việt Nam khi xem xét hoàn thiện hệ thống pháp luật về môi trƣờng nói chung và pháp luật về ĐTM đối với các dự án đầu tƣ nói riêng [40], [36].
1.5. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về đánh giá tác động mơi trường
Để có cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về ĐTM cần phải dựa vào những tiêu chí, quy chuẩn xác định về mặt lý thuyết để từ đó đối chiếu với điều kiện và hoàn cảnh thực tế của từng giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan nhằm rút ra những kết luận, làm rõ những ƣu điểm cũng nhƣ những
nhƣợc điểm của pháp luật về ĐTM. Có thể phân chia các tiêu chí nêu trên thành 3 loại cơ bản sau đây:
Thứ nhất, tiêu chí về mặt nội dung. Pháp luật về ĐTM đƣợc coi là hoàn thiện
nếu đáp ứng đƣợc các tiêu chuẩn về mặt nội dung, thể hiện nội dung phù hợp với quan điểm, đƣờng lối, chính sách của Đảng về cơng tác BVMT; phù hợp với các điều kiện KT-XH, nghĩa là phải phản ánh đúng trình độ phát triển của nền KT-XH của đất nƣớc; phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, thể hiện ở những tiêu chí nhƣ tính cơng khai, minh bạch, dân chủ và xã hội hóa, đồng thời pháp luật về ĐTM còn phải phù hợp với điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Thứ hai, tiêu chí về mặt hình thức thể hiện ở tính tồn diện, tính đồng bộ và
kỹ thuật lập pháp. Tính tồn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật. Cũng nhƣ đối với hệ thống pháp luật, tính tồn diện là tiêu chuẩn để “định lƣợng” pháp luật về ĐTM, có ý nghĩa quan trọng nhằm tiếp tục nghiên cứu để “định tính” chúng. Tính tồn diện địi hỏi pháp luật về ĐTM phải có đầy đủ các QPPL phù hợp với đặc trƣng của hoạt động BVMT và thể hiện thống nhất trong hệ thống văn bản QPPL tƣơng ứng, đồng thời trong từng chế định pháp luật đó phải có đầy đủ các QPPL cần thiết. Tính đồng bộ của pháp luật về ĐTM thể hiện sự thống nhất của nó, địi hỏi giữa các bộ phận của pháp luật về ĐTM không đƣợc trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với nhau. Ngoài ra, một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải đƣợc xây dựng ở trình độ kỹ thuật lập pháp cao, yêu cầu này cũng đúng đối với pháp luật về ĐTM. Điều này địi hỏi q trình xây dựng và hồn thiện pháp luật về ĐTM phải đƣợc tiến hành theo những nguyên tắc tối ƣu, xác định chính xác cơ cấu nội tại của pháp luật về ĐTM, đƣợc biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cơ đọng, lơgíc, chính xác và một nghĩa.
Thứ ba, tiêu chí về tổ chức thực hiện thể hiện ở tính khả thi. Các quy định pháp
luật về ĐTM phải căn cứ vào cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và phải dựa vào những căn cứ khoa học cũng nhƣ yêu cầu của xã hội để đảm bảo khả năng thực thi hiệu quả.
Qua sự phân tích trên cho thấy, để hồn thiện pháp luật về ĐTM, qua đó bảo vệ hữu hiệu mơi trƣờng cần nghiên cứu, kế thừa và chọn lọc những thành tựu về pháp luật ĐTM mà các nƣớc đạt đƣợc.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Đánh giá tác động môi trƣờng đối với các DAĐT là quá trình nghiên cứu, phân tích và dự báo các tác động tích cực và tiêu cực mà dự án đầu tƣ có thể gây ra cho mơi trƣờng và con ngƣời, từ đó đƣa ra các giải pháp phù hợp nhằm duy trì, phát triển mặt tích cực và quản lý, phòng ngừa, hạn chế những mặt tiêu cực của dự án đối với môi trƣờng và đời sống dân cƣ.
Để ĐTM trở thành công cụ pháp lý hữu hiệu, góp phần quản lý mơi trƣờng và phát triển bền vững, nhà nƣớc đã thể chế hóa các quy tắc xử sự của các chủ thể trong quan hệ ĐTM thành các quy định pháp luật. Pháp luật về ĐTM đối với các dự án đầu tƣ là hệ thống các quy tắc xử sự do nhà nƣớc ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động ĐTM và quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng nhằm bảo vệ hiệu quả mơi trƣờng, góp phần bảo đảm quyền con ngƣời đƣợc sống trong môi trƣờng trong lành. Nội dung của pháp luật về ĐTM rất đa dạng, song chủ yếu đề cập đến đối tƣợng phải ĐTM, trách nhiệm của chủ dự án trong việc ĐTM, quy định về tổ chức thực hiện ĐTM, về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, về xử lý vi phạm pháp luật về ĐTM.
Pháp luật ĐTM với tƣ cách là công cụ pháp lý - kỹ thuật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc ĐTM phát triển theo trật tự phù hợp, bảo đảm ĐTM khoa học, đúng đắn, qua đó BVMT một cách có hiệu quả, gắn hoạt động kinh tế với BVMT, thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững.
Chương 2
THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ
TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH
2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội tỉnh Quảng Bình
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên
Tỉnh Quảng Bình có diện tích tự nhiên 8.037 km2; có bờ biển dài 116,04 km ở
phía Đơng và có đƣờng biên giới giáp Lào dài 201,87 km ở phía Tây. Quảng Bình là