2.2 .Pháp luật biểu tình một số quốc gia trên thế giới
2.2.7 .Xử lý vi phạm
3.1. Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam về biểu tình
3.1.2. Pháp luật biểu tình qua các văn bản luật
Trong số lượng đồ sộ các văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động của xã hội thì số lượng các quy phạm các văn bản điều chỉnh quyền biểu tình hoặc có liên quan đến quyền biểu tình khá hiếm hoi bao gồm hai văn bản đã hết hiệu lực với những quy định tương đối đơn giản là Luật số 101-SL/L.003 quy định về quyền tự do hội họp và Sắc lệnh 31 của Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành ngày 13 tháng 9 năm 1945 về khai trình trước khi biểu tình và hai văn bản đang có hiệu lực thi hành nhưng không trực tiếp điều chỉnh hoạt động biểu tình là Nghị định số 38/2005/NĐ-CP(sau đây gọi tắt là Nghị định 38) của Chính phủ ngày 18 tháng 3 năm 2005 quy định một số biện pháp đảm bảo trật tự công cộng và Thông tư 19/2005/TT-BCA (sau đây gọi là Thông tư 19) của Bộ Công an hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 38.
Đối với Nghị định 38, trước hết phải đánh giá vấn đề nghị định này có điều chỉnh các vấn đề biểu tình hay không? Điều 1 của nghị định “ Nghị định này quy định về một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng; nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc bảo đảm trật tự công cộng” thì nghị định này có quy định về một số nội dung của biểu tình. Tuy phạm vi điều chỉnh đề cập tới một
số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng và trách nhiệm của một số chủ thể nhất định trong việc đảm bảo trật tự công cộng, nhưng một trong nội dung quan trọng của Nghị định và cũng là cơ sở để tiến hành các biện pháp bảo vệ là quy định về thế nào là tập trung đông người nơi công cộng, thủ tục tiến hành, thẩm quyền cho phép, biện pháp xử phạt.
Thứ nhất, Nghị định 38 quy định về các biện pháp bảo đảm trật tự công cộng, biểu tình là hoạt động tập hợp đông đảo diễn ra công khai nhằm đề đạt ý kiến nguyện vọng của tập thể người, như vậy sẽ ảnh hưởng tới trật tự công cộng ở một mức độ nhất định, vì vậy biểu tình xét trên bản chất là một hoạt động có thể gây ảnh hưởng tới trật tự đã chịu sự điều chỉnh của Nghị định này.
Thứ hai, căn cứ trên khái niệm biểu tình đã đưa ra ở chương 1 đối chiếu với khái niệm tập trung đông người theo thông tư 19 hướng dẫn nghị định tại mục 4.1 là “Hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng theo quy định của Nghị định 38 và hướng dẫn tại Thông tư này là những trường hợp tổ chức tập trung từ 5 người trở lên tại các khuc vực, địa điểm phục vụ chung cho mọi người như vỉa hè, lòng đường, quảng trường, cơ sở kinh tế, văn hóa, nơi sinh hoạt cộng đồng; tại khu vực trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội hoặc tại những nơi công cộng khác nhằm mục đích đưa ra yêu cầu hoặc kiến nghị về những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, gia đình, tổ chức hoặc nhằm đưa ra những yêu cầu, kiến nghị về những vấn đề có liên quan chung đến đời sống chính trị - xã hội, đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác”. Có thể thấy sự tương đồng đó đều là sự tập trung đông người để đề đạt ý chí nguyện vọng về một hoặc một số vấn đề nào đó.
Thứ ba, xét các quy định của mục 1 điều 8 Nghị định 38 về thủ tục đăng kí hoạt động tập trung đông người nơi công cộng thì ta thấy quy định này đặt ra rõ ràng là để điều chỉnh hoạt động biểu tình.
Tập trung đông người nơi công cộng
Khoản 1, Điều 4 Thông tư 09 quy định “Hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng theo quy định của Nghị định 38 và hướng dẫn tại Thông tư này là những trường hợp tổ chức tập trung từ 5 người trở lên tại các khu vực, địa điểm phục vụ chung cho mọi người như vỉa hè, lòng đường, quảng trường, cơ sở kinh tế, văn hóa, nơi sinh hoạt cộng đồng; tại khu vực trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội hoặc tại những nơi công cộng khác nhằm mục đích đưa ra yêu cầu hoặc kiến nghị về những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, gia đình, tổ chức hoặc nhằm đưa ra những yêu cầu, kiến nghị về những vấn đề có liên quan chung đến đời sống chính trị - xã hội, đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác”. Quy định này nêu ra 3 đặc điểm để coi đây là tập trung đông người thuộc đối tượng điều chỉnh của Nghị định 38:
- “Tập trung từ 5 người trở lên” là dấu hiệu đầu tiên của biểu tình, đó là minh chứng cho sự tập hợp một đám đông nhất định.
- Tập trung tại các địa điểm công cộng hoặc phục vụ cho mục đích công cộng như vỉa hè, lòng đường, quảng trường… Đây là những địa điểm dành cho tất cả mọi người, việc tập trung một số lượng người nhất định sẽ ảnh hưởng nhất định tới những người xung quanh và việc sử dụng không gian công cộng của những người đó sẽ làm ảnh hưởng đến những người khác.
- Cuối cùng đó là sự đưa ra các yêu cầu, kiến nghị mà những người tập trung quan tâm, đây là yếu tố quan trọng để giới hạn những cuộc tập trung đông người nào thì chịu sự điều chỉnh của Nghị định này.
Như vậy, xét về mặt quy định thế nào là “tập trung đông người nơi công cộng” trong Nghị định 38/2005/NĐ-CP có rất nhiều điểm giống với khái niệm biểu tình theo nghĩa chung nhất được nhiều quốc gia thừa nhận: Đó đều là những cuộc tập trung của từ hai người trờ lên, để phản ánh quan điểm,
đề này có thể liên quan đến quyền, lợi ích của chính những người biểu tình, tập trung đông người hoặc liên quan đến các chủ thể khác. Tuy nhiên, nếu như khái niệm “tập trung đông người nơi công cộng” với mục đích là để nhằm đưa ra những “ yêu cầu, kiến nghị” thì biểu tình lại quy định ở mức cao hơn là đưa ra những quan điểm về sự đồng tình hoặc phản đối với một vấn đề nào đó của xã hội. Có thể nói rằng, khái niệm “tập trung đông người nơi công cộng” của pháp luật Việt Nam đã có những bước tiếp cận với khái niệm “biểu tình” với pháp luật quốc tế, tạo cơ sở pháp lý cho người dân được thực hiện được quyền này.
Các hành vi bị nghiêm cấm
Điều 5 Nghị định quy định về các hành vi bị cấm bao gồm lợi dụng các quyền tự do dân chủ, tập trung tại các địa điểm trái luật, gây cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức… Các quy định áp dụng cho mọi cá nhân tổ chức, xét đối với biểu tình thì các quy định này cũng được áp dụng. Điều này được hướng dẫn chi tiết tại Điều 2 Thông tư 09:
- Lợi dụng các quyền tự do dân chủ của công dan để thực hiện, tổ chức thực hiện hoặc lôi kéo, xúi giục, kích động, mua chuộc, lừa bịp, cưỡng ép, cổ vũ người khác tiền hành các hoạt động tập trung đông người trái phép, gây rối trật tự công cộng hoặc để thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật.
- Thuê, nhận làm thuê hoặc giúp sức cho người khác thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật về bảo đảm trật tự công cộng.
- Tập trung đông người trái với quy định của pháp luật ở nơi công cộng, trước trụ sở cơ quan, tổ chức hoặc tại khu vực đang diễn ra các hội nghị quốc tế, kỳ họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân, các hoạt động chính trị quan trọng của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị xã hội.
- Tiến hành các hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng theo quy định của Nghị định số 38 và hướng dẫn tại Thông tư này mà không được phép của Ủy ban nhân dân có thẩm quyền.
- Gây cản trở hoặc làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, của cán bộ lãnh đạo cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương và địa phương; gây cản trở hoặc làm ảnh hưởng đến trật tự, an toàn giao thông.
- Gây rối trật tự công cộng hoặc có hành vi khác gây ảnh hưởng đến an ninh, trật tự và cuộc sống bình thường của nhân dân, trái với thuần phong mỹ tục, nếp sống văn minh nơi công cộng, gây mất vệ sinh môi trường.
- Mang theo băng, cờ, biểu ngữ dưới mọi hình thức nhằm chống đối chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước hoặc mang theo vũ khí, vật liệu nổ, chất độc hại, chất dễ cháy, chất kích thích hoặc các đồ vật khác có thể gây ảnh hưởng đến an toàn tính mạng, sức khỏe của người khác, đến tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân khác trong khi tiến hành các hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng.
- Không chấp hành các quy định về khu vực cấm, khu vực bảo vệ và sự hướng dẫn của người có trách nhiệm giải quyết vụ việc có liên quan; cản trở, chống người thi hành công vụ; có hành vi xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của người khác, xâm phạm tài sản của Nhà nước, tổ chức và có nhân hoặc có hành vi quá khích như: la hét, chửi bới, đập phá; lăng mạ, de dọa hành hung người khác.
- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc nhiệm vụ được giao để dung túng, bao che, ngăn cản hoặc xử lý không nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật về bảo đảm trật tự công cộng.
Như vậy, khi tiến hành biểu tình không được vi phạm các điều khoản như không được lợi dụng các quyền tự do, dân chủ - ở đây là quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp, tự do biểu tình để kích động, lôi kéo người khác thực hiện hành vi tụ tập đông người trái pháp luật hoặc thông qua biểu tình để thực hiện các hành vi vi phạm phạm luật như bạo loạn… Việc biểu tình không đăng ký theo thủ tục quy định tại Nghị định này, tiến hành các thời gian và địa điểm không thích hợp như tại các hội nghị quốc tế, kì họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân hoặc các hoạt động chính trị quan trọng.
So với các quy định về giới hạn quyền biểu tình trong Công ước ICCPR, những trường hợp cấm tập trung đông người trong pháp luật Việt Nam là rất nhiều, gây ra những trở ngại cho công dân khi muốn tiến hành các cuộc tập trung đông người để đưa ra những yêu cầu, kiến nghị . Chẳng hạn quy định, cấm tập trung đông người “trong các kỳ họp Quốc hội Hội đồng nhân dân, các hoạt động chính trị quan trọng của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị xã hội”. Phải nói rằng mục đích của biểu tình là nhằm đưa ra yêu cầu, kiến nghị nên rất muốn làm sao các yêu cầu, kiến nghị này đến với dư luận, những người có trách nhiệm giải quyết, gây sức ép, gây chú ý để giải quyết vấn đề mà những người biểu tình quan tâm nên họ thường dùng những sự kiện quan trọng để gây sự chú ý. Trong các cuộc họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân hay các sự kiện quan trọng, những yêu cầu, kiến nghị của công dân sẽ tạo ra tiếng vang lớn, sẽ gây sự chú ý đến các cơ quan là đại biểu của nhân dân như Quốc hội, Hội đồng nhân dân để các cơ quan này xem xét những yêu cầu, kiến nghị đưa ra những chính sách để giải quyết những yêu cầu, kiến nghị của công dân.
Thực hiện cuộc biểu tình không được gây cản trở hoạt động bình thường của các tổ chức, cá nhân khác, không được gây rối trật tự công cộng, cũng như những hành vi trái với thuần phong, mỹ tục là những điều khoản cần thiết. Tuy nhiên, những quy định này vẫn chưa thật cụ thể. Nên chăng mỗi mục cần trình bày một cách rõ ràng hơn, nếu đã có sự giải thích ở văn bản tương đương thì dẫn sang nếu chưa có thì phải nghiên cứu hoàn chỉnh thêm. Thiết nghĩ những hoạt động đảm bảo trật tự này vốn dĩ rất nhạy cảm nếu quy định không chặt chẽ, không rõ ràng có thế gây ra lạm quyền hay hiểu sai quy phạm dẫn đến việc thực hiện không hợp lòng dân, kẻ thù lại lấy đó là lý do cho chiêu bài “ dân chủ”, “diễn biến hòa bình”, “nhân quyền”, gây tổn hại uy tín đất nước.
Mục 2.7 của Thông tư 09 “Mang theo băng, cờ, biểu ngữ dưới mọi hình thức nhằm chống đối chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước”. Hầu hết người biểu tình vì bức xúc nên mới tổ chức hay tham gia biểu tình, quy định của Nghị định 38 cho phép tập trung đông người để đưa ra
yêu cầu kiến nghị về các vấn đề có liên quan, trong trường hợp vấn đề người biểu tình đưa ra là phản đối các quy định của pháp luật, ví dụ: phản đổi quy định mỗi người chỉ có được sở hữu một xe máy để giảm thiểu tình trạng ùn tắc giao thông (quy định như vậy là hạn chế quyền sở hữu, quy định này được thực thi trên thực tế hai năm mới bị bãi bỏ). Căn cứ vào quy định này thì việc tập trung đông người nếu có bất mãn, phản đối cách thức, chủ trương, pháp luật của nhà nước thì không được thể hiện trên băng rôn, biểu ngữ cho dù những quy định đó sai hay bất hợp lý đi chăng nữa. Điều này trái ngược hoàn toàn với các quy định về biểu tình trong pháp luật quốc tế vì những người tham gia biểu tình sẽ phản ánh tâm tư, nguyện vọng, ý kiến, quan điểm của mình thông qua sự đồng tình hay phản đối các chủ trương, chính sách của Nhà nước khi các chủ trương, chính sách này xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mà họ mà pháp luật bảo vệ: Như việc thu hồi đất đai trái pháp luật, việc bồi thường, hỡ trợ tái định cư chưa thỏa đáng cho người bị thu hồi đất.
Việc quy định một cách chung chung như vậy sẽ gây ra khó khăn cho người tiến hành quản lý, từ đó gây ra hạn chế trong việc cho phép biểu tình. Vì vậy, trong quá trình quản lý cho phép tập trung đông người, không nên căn cứ vào đó là sự kiện quan trọng mà hạn chế trong việc cho phép là không hợp lý. Nên chăng là vẫn cho phép cuộc biểu tình diễn ra nhưng hạn chế trong cách thức, thời điểm, khoảng cách, nhất định đối với sự kiện hoặc hội nghị đó, làm sao đảm bảo được quyền lợi của người tham gia biểu tình vừa đảm bảo ổn định của sự kiện đó cân đối và hài hòa.
Thực tiễn trong thời gian vừa qua, có rất nhiều cuộc tập trung đông người được diễn ra ở những địa điểm của các cơ quan nhà nước như: trụ sở Ban tiếp dân của thành phố Hà Nội, trụ sở Báo Đại biểu nhân dân, trụ sở Báo Nhân Dân… Khi các cuộc tập trung đông người này diễn ra, cơ quan an ninh cùng với đội tự vệ trên địa bàn đều tiến hành giải tán các cuộc biểu tình, trong trường hợp nếu có sự chống lại từ phía những người tham gia tập trung đông người thì sẽ bị cưỡng chế bởi các cơ quan chức năng. Các cuộc tập trung đông
người chọn tổ chức tại các địa điểm nêu trên bởi đây là các cơ quan ngôn luận của những cơ quan nhà nước quan trong, hoặc trụ sở làm việc chính của bộ máy hành chính nhà nước, khi họ tập trung đông người để đưa ra những yêu cầu, kiến nghị thì hiệu quả sẽ được cao hơn, những yêu cầu, kiến nghị này sẽ