2.2 .Pháp luật biểu tình một số quốc gia trên thế giới
2.2.7 .Xử lý vi phạm
3.2. Hoàn thiện pháp luật biểu tìn hở Việt Nam
3.2.2. Những nội dung cơ bản trong việc xây dựng Luật biểu tình
Quan điểm về khái niệm biểu tình và các khái niệm liên quan
Đây là một trong những điểm quan trọng hàng đầu vì nó thể hiện quan điểm của nhà nước về biểu tình. Vì vậy trong quá trình xây dựng dự luật, một
quy phạm định nghĩa về biểu tình và quyền biểu tình phải được định nghĩa một cách rõ ràng, dễ hiểu trong ngay chương đầu hoặc những điều khoản đầu tiên của Luật biểu tình.
“Biểu tình là cách thức trình bày ý chí nguyện vọng của người dân một cách công khai, thống nhất dưới hình thức tập hợp một cách hòa bình, tự nguyện từ 30 người trở lên thông qua biểu dương lực lượng để đạt được mục đích”
Ngoài ra nhà lập pháp cũng nên giải thích các khái niệm liên quan đến biểu tình như bạo loạn, thời gian biểu tình, người tổ chức… để có thể dễ dàng áp dụng.
Phạm vi điều chỉnh
Dự luật có thể được xây dựng trực tiếp để điều chỉnh hoạt động biểu tình, cũng có thể xây dựng theo hình thức điều chỉnh chung với một số hoạt động khác liên quan đến trật tự xã hội. Trong trường hợp dự luật chỉ điều chỉnh hoạt động biểu tình thì phải quy định rõ ràng trong phạm vi điều chỉnh về giới hạn tác động của luật như các hoạt động do cơ quan nhà nước tổ chức các hoạt động văn hóa truyền thống, lễ hội tang lễ, cưới hỏi không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật này.
Chủ thể tham gia biểu tình, quyền và nghĩa vụ liên quan
Do quan điểm chưa thống nhất, chủ thể tham gia biểu tình có thể là rất nhiều người tổ chức, người đại diện, người đăng ký, người tham gia. Trong Dự thảo Luật biểu tình nên thống nhất hai nhóm chủ thể cơ bản có quyền và nghĩa vụ rõ ràng đó là người tổ chức và người tham gia.
Người tổ chức hay còn gọi là người đại diện, là người đứng ra tổ chức hoặc đại diện cho cuộc biểu tình, có thể là cá nhân hay tổ chức. Vì định hướng là xây dựng theo hướng biểu tình phải được cho phép bởi cơ quan nhà nước nên việc phải có một chủ thể đứng ra làm người tổ chức hoặc người đại diện rất quan trọng vì nó đảm bảo tính có tổ chức của cuộc biểu tình, là cơ sở để biểu tình được diễn ra, để nhà nước có thể quản lý cuộc biểu tình dễ dàng
đối với cuộc biểu tình thông qua những thông tin do người tổ chức, người đại diện cung cấp. Người tổ chức còn thực hiện các công việc để cuộc biểu tình có thể diễn ra như làm đơn đăng ký, cung cấp các thông tin cơ bản, trả lời cơ quan có thẩm quyền cho phép. Với vai trò quan trọng của mình, dự luật nên quy định những quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của người tổ chức, người đại diện các quyền như: Quyền được đứng ra tổ chức, lên kế hoạch cho cuộc biểu tình; Quyền được thông báo từ cơ quan có thẩm quyền; Quyền được kháng cáo quyết định không cho phép biểu tình. Các nghĩa vụ như cung cấp thông tin về người tổ chức tham gia, về tuyến đường, thời gian, số lượng người tham gia, phương tiện, nội dung khẩu hiệu bằng rôn biểu ngữ, giữ trật tự,… Về trách nhiệm sẽ nêu ở phần xử lý vi phạm.
Người tham gia là những người tham gia vào đoàn biểu tình, có cùng ý chí với khẩu hiệu của đoàn biểu tình để thể thiện ý chí nguyện vọng của họ. Đây là lực lượng chính và quan trọng nhất của đoàn biểu tình, làm nên sức mạnh của cuộc biểu tình, không có những người tham gia thì người tổ chức hay người đại diện cũng không thể làm nên cuộc biểu tình. Quyền và nghĩa vụ của chủ thể này cũng nên được quy định trong dự luật vì sẽ là căn cứ rõ ràng để người tham gia biết mình được làm gì, phải làm gì, để tránh trường hợp những kẻ lợi dụng quyền biểu tình để gây rối. Việc quy định như thế nào để đảm bảo quyền tác giả đã phân tích ở các mục trước, ở đây chỉ liệt kê các điều khoản cơ bản của dự luật. Các quyền như được tham gia biểu tình, được thể hiện quan điểm, được thông báo về biểu tình, được bảo vệ trong quá trình tham gia biểu tình. Các nghĩa vụ như: phải giữ ổn định đoàn biểu tình, không được gây rối, không được mang vũ khí, vật liệu nổ, nghĩa vụ phải tuân theo sự hướng dẫn của người tổ chức và lực lượng giữ trật tự.
Trình tự, thủ tục của một cuộc biểu tình
Trình tự, thủ tục đăng ký và cho phép là điều hoàn toàn cần thiết đối với việc quy định trong dự thảo ở thời điểm hiện tại. Theo thủ tục chung ở
hầu hết các văn bản quy phạm về thông báo, hay đơn đăng ký có nội dung theo quy định gửi đến cơ quan có thẩm quyền, dự luật phải có quy định về nội dung trong đơn đăng ký bao gồm: thông tin cá nhân của người tổ chức (hạn chế một số thông tin như họ và tên, năm sinh, số điện thoại, số chứng minh nhân dân - những thông tin nhằm kiểm tra điều kiện tổ chức và các thông tin để có thể dễ dàng liên lạc nhằm trao đổi thông tin với người tổ chức) mục đích của cuộc biểu tình, tuyến đường dự định đi, số người tham gia, dự tính số người gia tăng, thời gian tiến hành (bắt đầu và kết thúc), số lượng phương tiện, số lượng băng rôn biểu ngữ, nội dung khẩu hiệu, băng rôn, số lượng các sản phẩm khuếch đại được sử dụng, giới hạn loa dùng… Những nội dung này được phần làm 2 loại chính là nội dung quan trọng, giới hạn thay đổi nhỏ và những nội dung dự đoán sẽ có biến động lớn. Như vậy sau này sẽ có cơ sở để xử lý vi phạm. Quy định chặt chẽ trong đơn đăng ký không nhằm hạn chế quyền mà là để bảo vệ tốt hơn quyền, tránh sự hạch sách không cần thiết từ các lực lượng đảm bảo trật tự. Dự luật cũng nên quy định một số trường hợp không cần phải làm đơn đăng ký mà chỉ cần thông báo nếu pham vi biểu tình nhỏ, nội dung đơn giản và số lượng người tham gia ít.
Về thẩm quyền cho phép hoạt động biểu tình theo quy định như mục 6.1 Thông tư 09 là hợp lý tức là thẩm quyền cho phép thuộc về UBND, tùy vào quy mô của cuộc biểu tình mà thuộc cấp huyện hay cấp tỉnh. Sở dĩ quy định này là hợp lý bởi vì cơ quan công an, cảnh sát được giao nhiệm vụ giữ ổn định trật tự, việc cho phép một hoạt động dân sự thuộc về quyền giao cho cơ quan quản lý hành chính là phù hợp hơn cả, ngoài việc quy định thẩm quyền cụ thể cho ủy ban nhân dân về việc cho phép biểu tình, dự luật cũng nên quy định trách nhiệm ban hành các băn bản quy phạm giải thích việc áp dụng luật tại địa phương, thẩm quyền đối với các trường hợp đình chỉ, tạm đình chỉ biểu tình.
Đơn đăng ký được gửi đến cơ quan có thẩm quyền trong thời gian cần thiết, tuy nhiên trong dự thảo nên quy định thời hạn trả lời đơn đăng ký từ phía cơ quan có thầm quyền một khoảng thời gian hợp lý, ví dụ trong khoảng từ 2-4 ngày. Sở dĩ quy định như vậy vừa đảm bảo tính thời sự của vấn đề, vừa có khoảng thời gian phù hợp để cơ quan này có thời gian thẩm tra tính chính xác của thông tin, tính ổn định của cuộc biểu tình. Về thời gian thay đổi hoặc bổ sung thông tin trong đơn đăng ký tùy vào nội dung mà thời hạn được tính thêm để xem xét nhưng tối đa không quá thời gian xem xét ban đầu, dự luật cũng nên quy định trong trường hợp không đồng ý với quyết định không cho phép, đình chỉ hoặc tạm đình chỉ, người tổ chức có quyền khiếu nại lên cơ quan có thẩm quyền hoặc khởi kiện ra tòa án.
Những hạn chế của cuộc biểu tình
Quyền biểu tình của công dân được thể hiện dưới hình thức tập thể nên càng có nhiều nguy cơ ảnh hưởng tới các chủ thể khác, đến trật tự và an toàn xã hội. Chính vì vậy, dự thảo luật cần quy định các trường hợp hạn chế nhằm đảm bảo quyền biểu tình đồng thời đảm bảo trật tự xã hội và đảm bảo quyền chủ thể khác. Các nội dung hạn chế cơ bản gồm thời gian, địa điểm, hành vi và một số hạn chế khác.
Thời gian: Nội dung này tùy trường hợp mà áp dụng. Có thể xây dựng một quy định hạn chế chung là chỉ được biểu tình từ 6h sáng đến 6h tối, trong một số trường hợp có thể biểu tình qua đêm, cũng nên quy định các khoảng thời gian đặc biệt thì không được biểu tình, biểu tình hạn chế số lượng, biểu tình bị kiểm soát trong cá ngày lễ kỷ niệm của quốc gia như Quốc khánh 2/9, Ngày giải phòng Miền Nam 30/4, các ngày tổ chức các sự kiện quốc tế, các hội nghị đa quốc gia… Những ngày này nếu có đơn đăng ký mà xét thấy có thể cho phép được thì cơ quan chức năng phải tạo điều kiện cho người dân thực hiện quyền của mình, và tiến hành các biện pháp đảm bảo an ninh.
Địa điểm: Dự thảo luật cũng nên lưu ý đối với hạn chế về địa điểm, một số địa điểm như khu quân sự trọng yếu, các địa điểm của cơ quan nhà nước thì được quyền tụ tập nhưng phải quy định rõ là giới hạn trong phạm vi bao nhiêu mét tính từ đâu. Ví dụ như 300m tính từ hàng rào ngoài cùng của các địa điểm trên. Đồng thời, nên yêu cầu thể hiện minh thị bằng biển báo để người biểu tình có thể dễ dàng thực hiện. Đối với các khu vực dân sự có thể yêu cầu một giới hạn nhỏ hơn hoặc không cần vì đã có quy định bất khả xâm phạm về nhà ở. Hạn chế về địa điểm còn áp dụng đối với các địa điểm tạm thời, ví dụ như địa điểm trung tâm hội nghị quốc gia Mỹ Đình trong thời gian diễn ra hội nghị Apec, địa điểm tổ chức vòng chung kết hoa hậu hoàn vũ thế giới. Dự luật cũng nên quy định một nội dung về hạn chế địa điểm khác là tuyến được không được đi qua, tuyến đường đi qua hạn chế.
Hành vi: Không chỉ có Nghị định 38 và Thông tư 09 mới quy định về hành vi bị cấm trong nhiều bộ luật trên thế giới cũng là một nội dung không thể thiếu. Nội dung cơ bản của các hành vi bị cấm bao gồm: hành vi bạo lực, mang theo vũ khí hoặc có dấu hiệu kích động bạo lực, có hành vi lợi dụng quyền để lôi kéo kích động người khác vi phạm pháp luật, tham gia biểu tình nhưng gây ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các chủ thể khác, biểu tình mà không được phép hay hành vi của cơ quan có thẩm quyền lạm dụng quyền để bao che, dung túng, xử lý không nghiêm hành vi vi phạm hay lạm quyền không cho phép các hoạt động biểu tình không hợp lý.
Xử lý phạm vi đối với vi phạm liên quan đến quyền biểu tình
Vi phạm trong biểu tình rất đa dạng từ các vi phạm hành chính đến các vi phạm hình sự, từ các vi phạm cá nhân đến cá vi phạm tập thể, từ các vi phạm xuất phát trực tiếp từ hoạt động biểu tình đến các vi phạm không liên quan mật thiết đến hoạt động biểu tình. Vì vậy, vấn đề đặt ra đối với nhà lập pháp là quy định chế tài thế nào cho đúng. Nên quy định trong việc viện dẫn
ra cá luật khác như luật hành chính, luật hình sự hay quy định trực tiếp trong luật. Về việc quy định trách nhiệm tập thể thế nào cho phù hợp, vì vậy khi xây dựng mục này nhà lập pháp cần lưu ý:
Thứ nhất, việc xử lý vi phạm trong luật này chỉ đặt ra khi có hành vi vi phạm các quy định của luật, đối với hành vi loại nào thì xử lý theo luật đó. Hiện nay trong pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính chưa có các quy định về xử phạt vi phạm đối với biểu tình nên những vi phạm hành chính thông thường thì xử lý theo Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, các vi phạm hình sự thì xử lý theo luật hình sự, ví dụ như trộm cắp trong đoàn biểu tình, hay cố ý gây thương tích khi biểu tình, nếu gây ra thiệt hại thì phải bồi thường. Còn trường hợp vi phạm các quy định được quy định trong dự luật biểu tình thì ở mức độ hành chính có thể liệt kê trực tiếp trong luật, trong trường hợp vi phạm hình sự thì xử lý theo luật hình sự.
Thứ hai, về vấn đề trách nhiệm, biểu tình là hoạt động tập thể, tập hợp lại do sự thống nhất ý chí về các vấn đề có liên quan. Trách nhiệm trong đoàn biểu tình có đôi khi mang tính cá nhân như ẩu đả, pham tối xúi giục, hay vi phạm điều cấm, cũng có trường hợp là trách nhiệm tập thể như việc ngăn cản hoạt động bình thường của một số chủ thể nhất định, hay do đoàn biểu tình có những hành vi đập phá, hủy hoại các công trình… Việc quy định trách nhiệm tập thể hiện nay chỉ dừng lại ở trách nhiệm dân sự, còn các luật hành chính, luật hình sự vẫn chưa được đề cập đến. Vì vậy, nên quy định các trường hợp phải chịu trách nhiệm vì đây là hành vi thống nhất cả đoàn. Từ quy định này người tham gia sẽ xem lại mình, đồng thời kiềm chế hành vi của mình, trách nhiệm đó có thể là đi làm công ích, hoặc phạt tù về tội đồng phạm. Đối với Việt Nam cần phải có giải pháp để quản lý hết đoàn biểu tình, lúc đó mới có thể áp dụng trách nhiệm tập thể, ví dụ như sử dụng chứng minh nhân dân điện tử.
Dự thảo luật cũng nên quy định về các nguyên tắc xử lý vi phạm, đây sẽ là cơ sở vững chắc để hoạt động xử lý vi phạm đi theo khuôn khổ và các
Cơ quan có trách nhiệm đảm bảo trật tự cho cuộc biểu tình
Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quy định một chủ thể nhất định đảm bảo ổn định cho biểu tình vừa đảm bảo trật tự xã hội, thông thường đó là lực lượng an ninh quốc gia hay còn gọi là công an, cảnh sát. Trách nhiệm của cơ quan này là đảm bảo cho biểu tình diễn ra đúng luật và theo bản đăng ký, đảm bảo cho cuộc biểu tình diễn ra ổn định và hòa bình, kiểm tra và giúp UBND thẩm định các nội dung có liên quan trong phạm vi thẩm quyền, điều hòa giao thông và bố trí các tuyến đường phù hợp cho biểu tình, tiến hành giải tán nếu có quyết định đình chỉ. Tuy nhiên Dự thảo luật cũng cần quy định các trường hợp nhất định lực lượng trật tự mới có thẩm quyền tạm ngưng, hoặc được gia nhập đoàn biểu tình để bắt giữ người, đặc biệt các trường hợp được sử dụng vũ khí để tấn công những người thuộc đoàn biểu tình phải nghiên cứu một cách kỹ lưỡng và cẩn thận.
3.3.Hoàn thiện các văn bản pháp luật liên quan khi việc xây dựng Luật biểu tình