2.2. Tình hình thực hiện pháp luật môi trƣờng có liên quan đến hoạt động du lịch
2.2.1.1. Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường
CHÍNH PHỦ
TỔNG CỤC DU LỊCH
BỘ VĂN HÓA, THỂ THAO VÀ DU LỊCH
BỘ TÀI NGUYÊN & MÔI TRƯỜNG
CÁC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ CÁC VỤ CHỨC NĂNG CÁC VỤ KHOA HỌC, CÔNG NGHỆ VÀ MÔI TRƯỜNG CỤC BẢO VỆ MÔI
TRƯỜNG CÁC VIỆN NGHIÊN CỨU VỀ MÔI TRƯỜNG
SỞ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG SỞ QUẢN LÝ VỀ DU LỊCH BAN QUẢN LÝ KHU ĐIỂM DU LỊCH VỤ KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH CÁC VỤ CHỨC NĂNG
Ở khía cạnh bảo vệ môi trường du lịch, hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã đem lại những tác động nhất định tới hiệu quả công tác bảo vệ môi trường. Nó thể hiện ở những hoạt động cụ thể sau:
+ Xây dựng hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường
Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ở trung ương và địa phương đã rất nỗ lực trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung, bao gồm cả môi trường du lịch. Chỉ trong thời gian vài năm qua, nhiều văn bản pháp luật quan trọng trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã được ban hành, điển hình là Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Nghị định 80/2006/NĐ- CP hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường và những văn bản khác. Những văn bản này ra đời đã giúp đổi mới diện mạo của công tác bảo vệ môi trường, xác lập khung pháp lý bảo vệ môi trường hiện đại, phù hợp với xu thế hội nhập và phát triển của đất nước. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về môi trường vẫn còn nhiều khiếm khuyết. Cụ thể, việc phân cấp quản lý chưa rõ ràng dẫn đến việc né trách và đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý. Cán bộ của cơ quan quản lý môi trường địa phương (Sở Tài nguyên và Môi trường và Ban quản lý khu, điểm du lịch) không thường xuyên giám sát việc thực thi các quy định về bảo vệ môi trường. Quy định xử phạt vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường còn lỏng lẻo, mức phạt thấp, chưa đủ sức để buộc các đối tượng vi phạm nỗ lực thực hiện các giải pháp bảo vệ môi trường hoặc thay đổi hành vi ô nhiễm. Việc ban hành các quy định pháp luật còn mang tính tự phát, thụ động – nổi lên vấn đề gì thì đưa ra các quy định cho vấn đề đấy, thiếu sự tiên liệu tổng quát trước đó. Dẫn đến nhiều vấn đề bị phân tán hay trùng lặp, xung đột, khó có thể xác định để giải quyết.
+ Xây dựng hệ thống trạm quan trắc và phân tích môi trường quốc gia
Để thực hiện nhiệm vụ của mình, ngành môi trường đã tổ chức hệ thống trạm quan trắc và phân tích môi trường quốc gia bao gồm trạm vùng, trạm địa phương, trạm chuyên đề trên toàn lãnh thổ Việt Nam. Hệ thống trạm quan trắc này được đặt tại những nơi nhạy cảm về môi trường, kiểm tra chất lượng môi trường tại một số địa điểm, vùng, khu vực. Cho đến nay, Mạng lưới quan trắc và
60
phân tích môi trường quốc gia đã có trên 20 trạm, tiến hành quan trắc thường xuyên các thành phần môi trường nước, không khí, đất, hiện tượng mưa a-xít, phóng xạ. Số điểm quan trắc là trên 250 điểm, phân bố trên địa bàn của 45 địa
phương, tập trung chủ yếu vào các điểm “nóng” về môi trường như các đô thị lớn, khu công nghiệp, các vùng sinh thái đặc biệt nhạy cảm về môi trường [4,
17]. Một số điểm quan trắc được tổ chức tại các khu điểm du lịch (Ví dụ như trạm quan trắc môi trường tại khu vực cột 3- Hạ Long, trạm quan trắc mưa a-xít ở Lào Cai). Nhờ các hoạt động quan trắc, chúng ta có thể nắm được mức độ ô nhiễm và những yếu tố gây nên ô nhiễm tại một số khu, điểm du lịch được quan trắc, mức độ ảnh hưởng của du lịch tới môi trường ở đây. Tuy nhiên, do hạn chế về kinh phí, các trạm quan trắc và thu mẫu được bố trí khá thưa, chu kỳ quan trắc và thu mẫu khá dài (Tần suất quan trắc của phần lớn các thành phần môi trường là 4lần/năm). Điều này không cho phép nắm bắt được hết các đặc điểm, diễn biến của môi trường, đặc biệt là các sự cố môi trường, ví dụ như các vụ tràn dầu, thuỷ triều đỏ v.v. ở vùng bờ biển. Các vùng biển nhạy cảm như các rạn san hô, các thảm cỏ biển, các rừng sú vẹt chưa được tổ chức giám sát về mặt môi trường.
Để xem xét cụ thể hơn vấn đề tài chính cho việc xây dựng các trạm quan trắc, ta hãy nghiêu cứu cách làm của Hoa Kỳ trong lĩnh vực này. Năm 2000, Chính phủ Hoa Kỳ đã ban hành Đạo luật về vệ sinh bờ biển và đánh giá môi trường tại các bãi biển du lịch Hoa Kỳ. Theo đó, để đảm bảo tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường tại bãi biển du lịch, cơ quan môi trường quốc gia hỗ trợ cho các bang hoặc chính quyền địa phương để thực hiện chương trình quan trắc và thông tin về chất lượng môi trường nước nếu chương trình này phù hợp với tiêu chí thực tế do cơ quan môi trường quốc gia công bố [32, 28]. Nếu
chính quyền bang, chính quyền địa phương ưu tiên sử dụng nguồn kinh phí được hỗ trợ thì cơ quan này có trách nhiệm quan trắc và đánh giá việc sử dụng nước cũng như các nguy cơ đối với sức khỏe con người tại những khu vực bãi biển cụ thể; cung cấp danh sách khu vực bãi biển du lịch cụ thể là đối tượng của chương trình quan trắc mà việc thiếu nguồn lực tài chính sẽ khiến cho không thể đảm
bảo các tiêu chí thực tế đã công bố. Công chúng được thông báo và tham gia ý kiến vào chương trình này. Chính quyền bang có trách nhiệm chỉ định từng chính quyền địa phương thực hiện chương trình quan trắc tại từng khu vực bãi biển cụ thể. Kinh phí thực hiện chương trình quan trắc và thông tin này có thể do ngân sách liên bang tài trợ 100% thông qua cơ quan môi trường quốc gia hoặc từ nguồn khác (tối đa 50%) và có thể bằng tiền hoặc công lao động.
+ Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn quốc gia về môi trường
Để đánh giá mức độ ô nhiễm môi trường, điều cần thiết là phải có các tiêu chuẩn quốc gia về môi trường đầy đủ và chính xác, phù hợp với điều kiện Việt Nam. Đến nay, Bộ Khoa học và Công nghệ đã ban hành được trên 200 tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường, trong đó có 9 tiêu chuẩn Việt Nam về chất lượng môi trường xung quanh, 9 tiêu chuẩn thải, 153 tiêu chuẩn về phương pháp thử, đánh giá, xác định các chỉ tiêu chất lượng môi trường, chất ô nhiễm và các tiêu chuẩn chung khác [6, 45]. Tuy nhiên, các tiêu chuẩn thuộc các lĩnh vực bảo vệ
rừng, hệ sinh vật, hệ sinh thái, khu bảo tồn thiên nhiên, khu du lịch, điểm du lịch.... hầu như chưa có các tiêu chuẩn về chất lượng môi trường, nếu có thì chủ yếu là các tiêu chuẩn về quy phạm an toàn, mang tính quản lý hơn là các tiêu chuẩn về kỹ thuật. Việc xây dựng hệ thống tiêu chuẩn quốc gia về môi trường trong thời gian qua còn gặp một số bất cập:
- Chưa có sự thống nhất về nhận thức đối với tiêu chuẩn Việt Nam trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, trong đó có môi trường du lịch. Có quan điểm cho rằng có thể áp dụng ngay tiêu chuẩn chất lượng môi trường nước ngoài vào Việt Nam. Thực tế cho thấy có những áp dụng quá đơn giản, thiếu chính xác, thực tiễn. Bài học kinh nghiệm cho thấy nếu cứ áp dụng tiêu chuẩn khí thải của Tây Ban Nha áp dụng cho vùng biển Việt Nam với hàm lượng chất gây ô nhiễm như SO2 cao hơn tiêu chuẩn của Việt Nam nhiều lần thì chẳng bao lâu không khí Bắc Bộ sẽ bị ô nhiễm, thậm chí gây ra mưa bão, ảnh hưởng đến đời sống dân cư. - Còn có những quan điểm khác nhau khi áp dụng các tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường, nhất là trong vấn đề các cơ sở sản xuất, kinh doanh tuân thủ tiêu chuẩn về chất lượng môi trường.
62
+ Thực hiện thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường
Hoạt động thẩm định Báo cáo ĐTM đối với các dự án, trong đó có dự án phát triển du lịch đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch. Theo số liệu thống kê, đến tháng 6/1999, số Báo cáo ĐTM đã
được thẩm định trong cả nước là khoảng 5.450 [20, 35]. Thông qua việc thẩm
định Báo cáo ĐTM, đã có một số trường hợp phải thay đổi công nghệ sản xuất, thay thế nguyên liệu, nhiên liệu và phải đề ra phương án, kinh phí cụ thể cho các công trình xử lý chất thải, 70 % phải bổ sung hoàn thiện mới được xem xét cấp quyết định phê chuẩn Báo cáo ĐTM. Công tác ĐTM do cơ quan nhà nước về môi trường thực hiện cũng đã cho thấy một số hạn chế. Do sự mâu thuẫn giữa lợi ích phát triển kinh tế và yêu cầu bảo vệ môi trường mà nhiều báo cáo ĐTM được thực hiện sơ sài, thiếu tính khách quan, không toàn diện, đầy đủ. Có thể đơn cử trường hợp tỉnh Vĩnh Phúc xây dựng khu vui chơi giải trí ngay giữa vùng lõi Vườn quốc gia Tam Đảo. Vườn quốc gia Tam Đảo là một dạng rừng kín nhiệt đới có tác dụng phòng hộ, chống sạt lở, giữ nước và điều tiết khí hậu, là một phần quan trọng của lá phổi miền Bắc. Tỉnh Vĩnh Phúc đang bắt tay xây dựng một khu vui chơi, giải trí quy mô lớn ở khu vực này và hứa hẹn sẽ mang lại nhiều lợi ích kinh tế. Do vậy, công tác bảo vệ môi trường dường như đang bị xem nhẹ, gây bất bình trong nhân dân cả nước cũng như cư dân địa phương. Báo cáo đánh giá tác động môi trường do Trường Đại học Khoa học tự nhiên Hà Nội thực hiện đơn giản, thời gian khảo sát và nghiên cứu quá ngắn, không đầy đủ, toàn diện, thiên vị cho việc xây dựng khách sạn, biệt thự, sân golf... mà coi thường công tác bảo vệ môi trường. Điều đáng chú ý là trong báo cáo ĐTM không có sự tham gia ý kiến của người dân địa phương, Ban quản lý Vườn quốc gia [17, 2]. Thiết nghĩ, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cần hướng dẫn việc nghiên cứu, đánh giá một cách tổng thể, độc lập và khách quan về giá trị bảo tồn của Vườn quốc gia Tam Đảo trước khi có ý kiến chính thức để Chính phủ quyết định. Bên cạnh đó công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường cũng cần được thực hiện nghiêm túc, có hiệu quả nhằm giảm thiểu những kẽ hở, sơ xuất không đáng có.
+ Giải quyết sự cố môi trường
Sự cố môi trường có ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường du lịch. Có những sự cố môi trường xảy ra để lại hậu quả vô cùng nghiêm trọng, tồn tại kéo dài, tác động xấu đến hình ảnh du lịch Việt Nam. Để giải quyết sự cố môi trường, các cơ quan nhà nước về môi trường đã xây dựng các văn bản pháp luật điều chỉnh vấn đề này, đề xuất những giải pháp, phương án thiết thực nhằm hạn chế tới mức thấp nhất ảnh hưởng từ sự cố tới môi trường chung, trong đó có môi trường du lịch. Tuy nhiên, do vấn đề về kinh phí và đòi hỏi phải có sự phối hợp của nhiều ngành, cơ quan khác nhau và của cả cộng đồng dân cư địa phương nên nhiều sự cố vẫn không được giải quyết dứt điểm hoặc có giải quyết nhưng chậm nên hiệu quả không cao. Điển hình là sự cố tràn dầu trên sông, biển, có tác động trực tiếp đến hoạt động du lịch. Từ năm 1997 đến này, ở Việt Nam đã xảy ra trên
50 sự cố tràn dầu tại các vùng sông và biển ven bờ gây thiệt hạn lớn về kinh tế cũng như ô nhiễm nghiêm trọng và lâu dài cho môi trường biển [16, 3]. Sự cố
tàu Formosa One – Liberia đâm vào tàu Petrolimex 01 của Việt Nam tại vịnh Giành Rỏi – Vũng Tàu (tháng 9/2001) làm tràn ra môi trường biển ven bờ khoảng 1.000m3
dầu diezel, gây ô nhiễm nghiêm trọng, tác động tiêu cực đến hoạt động du lịch trong vùng. Để giải quyết sự cố này, Bộ Tài nguyên và Môi trường, UBND tỉnh Vũng Tàu và cơ quan hữu quan đã phải mất hơn 3 năm để vừa khắc phục, thống kê thiệt hại, thu thập tài liệu có liên quan và qua 8 lần đàm phán với phía chủ tàu. Đến tháng 7/2004 chủ tàu mới đồng ý bồi thường 4.754.000 USD [15,2].
Tháng 5/2005, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã trình Chính phủ ban hành Quyết định số 103/2005/QĐ-TTg về quy chế ứng phó sự cố tràn dầu. Tuy nhiên việc thực hiện quy định này còn gặp rất nhiều khó khăn phức tạp. Theo các chuyên gia về môi trường biển, nguyên nhân chủ yếu của thực trạng này là Việt Nam còn thiếu trang thiết bị và yếu về năng lực xử lý, nên chưa bao giờ xử lý được triệt để.
Đánh giá chung về vai trò của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi
64
Trong quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường chỉ tiến hành các hoạt động bảo vệ môi trường ngành du lịch như một bộ phận của môi trường nói chung. Đây là một thực tế khó tránh khỏi. Vì lực lượng, khả năng của các cơ quan này là có hạn không thể can thiệp sâu vào từng lĩnh vực chuyên ngành, bảo vệ môi trường du lịch cũng không phải là ngoại lệ.
Việc thanh tra, kiểm tra hoạt động bảo vệ môi trường trong ngành du lịch chưa được thực hiện thường xuyên, liên tục, do vậy chưa thể đảm bảo các đơn vị hoạt động trong ngành du lịch thực hiện tốt các nghĩa vụ bảo vệ môi trường của mình. Bên cạnh đó, khi thực thi Luật Bảo vệ môi trường hiện nay còn tồn tại sự chồng chéo về chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan, ban, ngành (giữa thanh tra của ngành môi trường, thanh tra ngành du lịch và các ngành khác) dẫn đến sự phức tạp trong quản lý, giám sát thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường du lịch nói riêng.
Việc theo dõi tình hình môi trường, những biến động môi trường để dự báo khả năng ô nhiễm, suy thoái hay dự báo sự cố môi trường tại các khu, điểm du lịch còn hạn chế, vì vậy, thiếu những đảm bảo cho việc giữ gìn chất lượng môi trường trong ngành du lịch.
Thực trạng trên có thể được lý giải bởi các nguyên nhân sau đây:
+ Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện quản lý nhà nước về môi trường trên phạm vi cả nước, việc thực hiện quản lý trên diện rộng như vậy khiến cơ quan này khó có khả năng quản lý hoạt động bảo vệ môi trường một cách sâu sát đối với từng ngành.
+ Hiện nay, điều kiện kinh phí, kỹ thuật và nhân lực còn hạn hẹp khiến cho ngành môi trường không thể thực hiện có hiệu quả một số hoạt động bảo vệ môi trường như tổ chức nhiều các điểm quan trắc theo dõi, giám sát các diễn biến của môi trường; giải quyết kịp thời, dứt điểm sự cố môi trường.
+ Ngành môi trường không kiểm soát số lượng và vị trí các khu, điểm du lịch, vì vậy không thể theo dõi hết các diễn biến môi trường theo yêu cầu phát triển du lịch.