Đại biểu Quốc hội
Nhỡn chung quỏ trỡnh hoàn thiện phỏp luật về Quốc hội, ĐBQH ở cỏc nước trờn thế giới diễn ra một cỏch tuần tự phự hợp với xu hướng dõn chủ húa đời sống nhà nước và xó hội trong những năm qua. Trờn thế giới cú nhiều hệ
thống phỏp luật khỏc nhau, tuy nhiờn cú hai hệ thống phỏp luật truyền thống mà cỏc nước thường vận dụng là hệ thống phỏp luật Anh - Mỹ (Common Law) và hệ thống phỏp luật Chõu Âu lục địa (Civil Law). Cỏc đặc điểm của hai hệ thống này cũng cú ảnh hưởng nhất định đến xu hướng hoàn thiện phỏp luật về Quốc hội, ĐBQH. Cụ thể như sau:
Một là, cỏc nước theo hệ thống phỏp luật Common Law tập trung ban
hành, sửa đổi, bổ sung về phỏp luật về vị trớ phỏp lý của ĐBQH, Quốc hội, trong khi đú cỏc nước theo hệ thống phỏp luật Civil Law thường cụ thể húa quy định của Hiến phỏp về vị trớ phỏp lý của ĐBQH, Quốc hội bằng cỏc quy định dưới luật (quy chế, nội quy), với quan điểm cho rằng việc ban hành văn bản dưới luật tạo điều kiện cho việc sửa đổi, bổ sung một cỏch thuận lợi hơn.
Hai là, về hỡnh thành Quốc hội, ĐBQH, cỏc nước theo hệ thống Common Law thường ỏp dụng chế độ bầu cử đa số tương đối, cũn cỏc nước theo hệ thống phỏp luật Civil Law thường ỏp dụng chế độ bầu cử tỷ lệ. Tuy nhiờn trong những năm gần đõy nhiều nước đó chuyển sang ỏp dụng kết hợp giữa chế độ bầu cử đa số và chế độ bầu cử tỷ lệ.
Ba là, để bảo đảm nguyờn tắc bầu cử trực tiếp, cỏc nước theo hệ thống
Common Law ỏp dụng phương phỏp ứng cử đớnh danh; cỏc nước theo hệ thống Civil Law chuyển từ phương phỏp bầu theo danh sỏch đảng, sang kết hợp giữa phương phỏp bầu theo danh sỏch đảng với ứng cử đớch danh.
Bốn là, điểm chung của hai hệ thống phỏp luật này là quy định về chủ
thể giới thiệu ứng cử viờn chỉ bao gồm cỏc tổ chức chớnh trị, xó hội, phong trào, đồn thể, nhúm cử tri mà khụng bao hàm cơ quan nhà nước. Điều này bảo đảm cho thành phần của Quốc hội cú sự tham gia rộng rói của đại diện cỏc giai tầng trong xó hội.
Năm là, nhỡn chung, cả hai hệ thống phỏp luật đều cú xu hướng tăng cường vị thế của Quốc hội, ĐBQH trong quan hệ với cỏc nhỏnh quyền lực hành phỏp, tư phỏp, tăng cường điều kiện về vật chất và kỹ thuật bảo đảm cho đại biểu cú khả năng hoạt động một cỏch độc lập, cú hiệu quả cao.
Sỏu là, với mục đớch tạo hỡnh ảnh Quốc hội, ĐBQH gần dõn, cả hai hệ
thống phỏp luật đều quy định điều kiện thuận lợi cho hoạt động của ĐBQH tại đơn vị bầu cử, đặc biệt là hoạt động tiếp xỳc cử tri. Trong những năm gần đõy, thời gian cỏc đại biểu khụng chỉ đơn thuần là chớnh khỏch thực hiện chức năng lập phỏp, giỏm sỏt mà cũn là cầu nối giữa cử tri, nhõn dõn và chớnh quyền, giữa xó hội với nhà nước. Đõy cũng chớnh là xu hướng phỏt triển chung của phỏp luật về Quốc hội, ĐBQH cỏc nước hiện nay và Việt Nam khụng phải là ngoại lệ.
Từ phương phỏp tiếp cận duy vật của triết học Mỏc - Lờnin và lý thuyết hệ thống, thừa nhận tớnh khỏch quan và tớnh chỉnh thể thống nhất của phỏp luật, lý luận chung về nhà nước và phỏp luật đó xõy dựng khỏi niệm hệ thống phỏp luật. Đú là một hệ thống hỡnh thành bởi một tổ hợp cỏc quy phạm phỏp luật được liờn kết với nhau chặt chẽ thành một chỉnh thể thống nhất, và được phõn chia thành cỏc ngành luật, cỏc chế định, quy định (hỡnh thức bờn trong cấu trỳc của phỏp luật), trờn cơ sở những căn cứ khỏch quan, khoa học, được biểu hiện ra bờn ngoài với những hỡnh thức của phỏp luật, cú thể là tập quỏn phỏp, tiền lệ phỏp hay văn bản quy phạm phỏp luật. Đối với phỏp luật XHCN, hỡnh thức của phỏp luật, hay phương thức tồn tại thực tế của phỏp luật là văn bản quy phạm phỏp luật, cũn gọi là phỏp luật thực định. Phỏp luật tồn tại với tớnh cỏch là một hệ thống thỡ phải cú những thuộc tớnh của một hệ thống. Một hệ thống phỏp luật hiện đại tất yếu khụng thể thiếu cỏc mặt sau: Tớnh toàn diện; tớnh đồng bộ; tớnh phối hợp, ổn định; tớnh hiệu quả; tớnh cụng khai, minh bạch; chất lượng, kỹ thuật văn bản.
Ngoài ra, theo quan điểm của nhiều nhà khoa học và từ thực tiễn cho thấy trong điều kiện toàn cầu húa, hội nhập quốc tế, xõy dựng và phỏt triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, hệ thống phỏp luật phải cú những thuộc tớnh mới như "tớnh mở", tức là khả năng của hệ thống cú thể "hấp thụ" những chuẩn mực phỏp lý tiờn tiến của phỏp luật cỏc nước và phỏp luật quốc tế cũng như những quy phạm xó hội khỏc cú tớnh phổ biến, nhờ đú, mà bảo đảm sự
tương thớch giữa "nội luật" với "ngoại luật", làm phong phỳ cỏc nguồn của phỏp luật. Phỏp luật với tớnh cỏch là một hệ thống được tạo thành từ nhiều hệ thống khỏc nhau, mỗi hệ thống này thực hiện điều chỉnh một lĩnh vực của đời sống xó hội, nhà nước, một nhúm, loại quan hệ xó hội nhất định. Vỡ thế, hồn thiện hỡnh thức phỏp luật về ĐBQH phải làm sao để cỏc quy phạm phỏp luật điều chỉnh cỏc quan hệ phỏp luật về ĐBQH được liờn kết thành một hệ thống, với đầy đủ cỏc thuộc tớnh trờn.
Trong việc bảo đảm cỏc thuộc tớnh của phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội cần chỳ ý tới những đặc trưng. Đặc trưng nổi bật nhất của phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội là bao gồm hầu hết cỏc quy phạm Hiến phỏp, chủ yếu là cỏc quy phạm lập phỏp, ngay cả cỏc quy phạm điều chỉnh cỏc quan hệ nội bộ cú nguồn là cỏc Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của Quốc hội, ĐBQH và Đoàn ĐBQH…cũng được ban hành dưới hỡnh thức Nghị quyết - một văn bản thuộc phạm trự lập phỏp. Vỡ thế, việc bảo đảm phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội là một hệ thống luụn gắn chặt với năng lực, trỡnh độ lập phỏp của Quốc hội. Thực tế cho thấy, trong những năm đổi mới, năng lực lập phỏp của Quốc hội đó được nõng lờn đỏng kể; lập phỏp đó trở thành chức năng và hoạt động chủ yếu trong hoạt động của Quốc hội. Mặc dự vậy, năng lực lập phỏp của Quốc hội vẫn cũn những hạn chế, bất cập so với nhu cầu điều chỉnh của ĐBQH. Những hạn chế đú đó được nờu trong nhiều Nghị quyết của Đảng và cỏc bỏo cỏo tổng kết nhiệm kỳ cỏc khúa Quốc hội. Từ thực tế đú, hoàn thiện phỏp luật về ĐBQH cần chỳ ý cỏc giải phỏp sau:
Một là, đổi mới cơ bản quy trỡnh lập phỏp, theo đú phải trờn cơ sở dõn
chủ húa để: "Cỏc quyết định của Đảng và Nhà nước phản ỏnh được ý chớ, nguyện vọng và trớ tuệ của toàn Đảng và của nhõn dõn" [8, tr. 91]. Thực hiện điều đú đũi hỏi phải nghiờn cứu xỏc định cơ chế phản biện xó hội và tiếp thu ý kiến của cỏc tầng lớp nhõn dõn đối với cỏc dự ỏn, dự thảo văn bản, quy phạm phỏp luật, cú cơ chế tham khảo cỏc hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xó hội - nghề nghiệp, xỏc định nhu cầu hoạch định chớnh sỏch phỏp luật, soạn thảo, thẩm
định, thẩm tra cỏc dự thảo, văn bản quy phạm phỏp luật [5, tr. 37-38]…Liờn quan đến hoàn thiện phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội, theo phương phỏp này cần chỳ ý: ĐBQH, Quốc hội là đối tượng ỏp dụng của phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội. Song khụng như đối tượng ỏp dụng của bộ phận phỏp luật khỏc, ĐBQH cú quyền sỏng kiến lập phỏp, cú thể tự mỡnh trỡnh cỏc dự ỏn luật, dự ỏn phỏp lệnh, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội. Vỡ lẽ đú, việc đổi mới quy trỡnh lập phỏp trong việc hoàn thiện phỏp luật về ĐBQH phải lấy ĐBQH là trung tõm, cú một quy trỡnh phự hợp, sao cho đại biểu cú đủ điều kiện, khả năng đề xuất và thực hiện được sỏng kiến lập phỏp của mỡnh. Bảo đảm sự tham gia gúp ý thiết thực, hiệu quả của nhõn dõn, trước hết là của cử tri nơi ĐBQH ứng cử, từ đú gắn kết mối quan hệ cộng đồng trỏch nhiệm cử tri và ĐBQH trong lập phỏp.
Hai là, kiện toàn cơ sở phỏp lý và cơ sở khoa học cho hoạt động lập phỏp của Quốc hội. Thời gian qua, quy trỡnh lập phỏp của Quốc hội được cải tiến một bước quan trọng. Tuy nhiờn, trong bối cảnh mới cũn phải tiếp tục được hoàn thiện hơn, tạo ra sự liờn thụng giữa quy trỡnh soạn thảo với trỡnh thẩm tra, chỉnh lý của Hội đồng dõn tộc, cỏc ủy ban của Quốc hội, quy trỡnh cho ý kiến của UBTVQH, quy trỡnh thảo luận, thụng qua dự ỏn luật tại kỳ họp Quốc hội; hỡnh thành cơ chế phản biện ngay trong quy trỡnh thẩm tra, thảo luận, thụng qua, xem xột tớnh hợp hiến, hợp phỏp của dự ỏn. Hỡnh thành "tớnh mở" quy trỡnh, theo đú việc thẩm tra, thảo luận, thụng qua dự ỏn luật, phỏp lệnh khụng bị khộp kớn trong nội bộ Quốc hội mà cú khả năng thu hỳt cỏc trường đại học, viện nghiờn cứu, cỏc nhà khoa học, quản lý gúp vốn, phản biện dự ỏn; coi trọng việc lấy ý kiến nhõn dõn. Về cơ sở khoa học của hoạt động lập phỏp: Cần khẩn trương kiện toàn và nõng cao năng lực, hiệu quả nghiờn cứu, thụng tin và tham mưu của Viện nghiờn cứu lập phỏp của UBTVQH, gúp phần nõng cao tớnh khoa học trong hoạt động của Quốc hội, ĐBQH.
Ba là, tăng cường, thường xuyờn làm tốt cụng tỏc rà soỏt, hệ thống húa phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội để khắc phục kịp thời sự chồng chộo, mõu
thuẫn, lỗi thời của cỏc quy định làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động của ĐBQH, Quốc hội, bảo đảm sự tương thớch của phỏp luật về ĐBQH của Việt Nam với phỏp luật của cỏc nước khu vực và thế giới.
Bốn là, phải khắc phục được tớnh tản mạn trựng lặp, khụng thống nhất
của cỏc quy phạm phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội. Cỏc quy phạm phỏp luật về ĐBQH, ngoài cỏc quy phạm của Hiến phỏp, cũn nằm rải rỏc ở rất nhiều văn bản, gồm Luật Bầu cử ĐBQH, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật, Luật Hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội, cỏc nghị quyết của Quốc hội về Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của UBTVQH; của Hội đồng dõn tộc và cỏc ủy ban của Quốc hội; Quy chế hoạt động của ĐBQH và Đoàn ĐBQH…Những nghị quyết trờn cú tớnh chất nội bộ, mặc dự được ban hành dưới hỡnh thức văn bản lập phỏp, song hiệu lực và phạm vi ỏp dụng hạn chế, khụng tạo ra được cơ hội tiếp cận cho người dõn, cử tri, lại hay bị thay đổi. Trong điều kiện xõy dựng và hoàn thiện Nhà nước phỏp quyền XHCN, nõng cao vị trớ, vai trũ và tớnh thực quyền của Quốc hội, trong đú cú vị trớ, vai trũ của ĐBQH, bảo đảm sao cho "cỏc đạo luật giữ vị trớ trọng tõm, trực tiếp điều chỉnh cỏc quan hệ xó hội" [5], bảo đảm và tăng cường hoạt động đối ngoại của Quốc hội trong điều kiện thực hiện chủ động hội nhập quốc tế đó xuất hiện nhu cầu khỏch quan phải đẩy mạnh cụng tỏc phỏp điển húa, bảo đảm số lượng cỏc đạo luật giữ vị trớ ưu tiờn trong hệ thống phỏp luật. Việc phỏp điển húa cần hướng tới hỡnh thành Bộ luật Tổ chức Quốc hội, trong đú cỏc quy phạm phỏp luật về ĐBQH phải cú vị trớ trọng tõm, đỳng với vị trớ, vai trũ của ĐBQH trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, núi cỏch khỏc, phải là nhúm chế định cú tớnh độc lập trong Bộ luật. Để hỡnh thành nhúm chế định về ĐBQH trong khuõn khổ của Bộ luật Tổ chức Quốc hội cần chỳ ý cỏc vấn đề sau:
- Tiến hành tổng kết kinh nghiệm hoạt động của ĐBQH và tổng kết thực tiễn thực hiện phỏp luật về ĐBQH, gắn với lịch sử ra đời, phỏt triển của Quốc hội cũng như của phỏp luật về ĐBQH; cần đặc biệt chỳ ý lấy ý kiến đúng gúp của cỏc ngành, cỏc cấp, cử tri, nhất là ĐBQH cỏc khúa trước.
- Xõy dựng cỏc đề ỏn nghiờn cứu khoa học, nhằm phỏt triển cơ sở khoa học cho việc xõy dựng Bộ Luật Tổ chức Quốc hội, gắn việc xõy dựng và hoàn thiện này với yờu cầu của Nhà nước phỏp quyền XHCN, xõy dựng xó hội dõn chủ và hội nhập quốc tế, cũng như mối quan hệ với cải cỏch lập phỏp, cải cỏch hành phỏp và cải cỏch tư phỏp ở Việt Nam;
- Nghiờn cứu cỏc quan điểm, chủ trương của Đảng trong lónh đạo quỏ trỡnh ra đời và phỏt triển Quốc hội, đặc biệt là cỏc quan điểm, chủ trương về Quốc hội trong thời kỳ đổi mới;
- Tập hợp cỏc văn bản quy phạm phỏp luật quy định về ĐBQH, Quốc hội của Việt Nam và cả cỏc văn bản phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội ở một số nước, từ đú phõn loại cỏc văn bản, cỏc quy phạm theo nội dung của phỏp luật về ĐBQH, Quốc hội;
- Tổ chức đỏnh giỏ, so sỏnh cỏc quy phạm để làm rừ những quy phạm cần hủy bỏ, những quy phạm cần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hoặc những quy phạm mới cần ban hành, từ đú liờn kết cỏc quy phạm theo từng nhúm vấn đề, nội dung của chế định. Trong quỏ trỡnh này cần chỳ ý đảm bảo cỏc thuộc tớnh của phỏp luật về ĐBQH, đú là tớnh toàn diện, tớnh đồng bộ, tớnh phự hợp, tớnh ổn định (tương đối), tớnh hiệu quả, tớnh cụng khai, minh bạch và chất lượng, kỹ thuật văn bản, trong đú chỳ ý cỏc quy phạm phải cụ thể, dễ tiếp cận, chặt chẽ.
Trước mắt sớm nghiờn cứu, phỏp điển húa xõy dựng một đạo luật riờng về ĐBQH nhằm thu hỳt và hoàn thiện một bước cơ bản cỏc quy định về ĐBQH, Quốc hội.
Việc xõy dựng một đạo luật về ĐBQH là một giải phỏp gúp phần cơ bản để giải quyết những bất cập hiện nay của phỏp luật về ĐBQH như đó nờu. Đồng thời, tạo điều kiện bổ sung cỏc quy định mà qua rà soỏt thấy cũn chưa đầy đủ, cụ thể, thiếu khả thi. Ngoài ra, việc xõy dựng một đạo luật về ĐBQH cũng sẽ là một bước để tiến tới phỏp điển húa cao hơn nữa là xõy dựng một
Bộ luật Tổ chức Quốc hội điều chỉnh tất cả cỏc vấn đề liờn quan đến tổ chức và hoạt động của Quốc hội, cỏc cơ quan của Quốc hội và ĐBQH.
Theo tụi, đạo luật về ĐBQH cơ bản sẽ cú nội dung và với bố cục như sau: - Chương I: Nhúm cỏc quy định chung, mang tớnh nguyờn tắc về ĐBQH, bao gồm chế độ bầu cử ĐBQH, định nghĩa, vị trớ, vai trũ của ĐBQH; về chế độ làm việc, phương thức hoạt động của ĐBQH…
- Chương II: Nhúm cỏc quy định về bầu cử ĐBQH, bao gồm cỏc quy định về cỏc nguyờn tắc bầu cử ĐBQH; quyền bầu cử, ứng cử, tranh cử; tiờu chuẩn ĐBQH; việc tổ chức đơn vị bầu cử; thủ tục và quy trỡnh bầu cử ĐBQH; cỏch tớnh kết quả bầu cử; vai trũ của cỏc tổ chức chớnh trị, chớnh trị - xó hội… tham gia vào quỏ trỡnh tổ chức bầu cử…
- Chương III: Nhúm cỏc quy định về trường hợp, điều kiện và thủ tục miễn nhiệm, bói nhiệm ĐBQH… trong đú quy định rừ trường hợp, thủ tục do Quốc hội hoặc do cử tri bói nhiễm.
- Chương IV: Nhúm cỏc quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc và phương thức hoạt động của ĐBQH, bao gồm cỏc quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của ĐBQH trờn cỏc lĩnh vực hoạt động: lập phỏp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, giỏm sỏt… với tư cỏch cỏ nhõn ĐBQH và thành viờn cỏc cơ quan của Quốc hội, Đoàn, Tổ ĐBQH; quy định về chế