biểu Quốc hội
- Chế độ hoạt động của ĐBQH kiờm nhiệm (khụng chuyờn trỏch)
Cho đến nay, đa số ĐBQH hoạt động kiờm nhiệm. Đõy là đặc thự của Quốc hội Việt Nam. Đặc điểm này, một mặt xuất phỏt từ lịch sử hỡnh thành và phỏt triển, nhưng mặt khỏc xuất phỏt từ nguyờn tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Với vị trớ là cơ quan đại diện cao nhất của nhõn dõn, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là nơi thể hiện tập trung của quyền lực nhà nước và xuất phỏt từ nguyờn tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhõn dõn, cơ cấu tổ chức của Quốc hội phải bao gồm cỏc đại biểu ưu tỳ nhất của cỏc giai tầng trong xó hội, cỏc ngành, cỏc cấp, cỏc cơ quan, tổ chức từ trung ương đến địa phương thuộc một lĩnh vực của đời sống kinh tế - xó hội, cú như vậy mới
bảo đảm cho Quốc hội thực hiện được những chức năng, nhiệm vụ cực kỳ quan trọng trong việc làm Hiến phỏp, sửa đổi Hiến phỏp; làm luật, sửa đổi luật; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giỏm sỏt tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Từ đú, cú thể thấy trong số cỏc đại biểu kiờm nhiệm cú thể là cụng chức trong cỏc cơ quan hành phỏp và tư phỏp, cú thể là cỏn bộ dõn cử như đại biểu HĐND, đại biểu trong cỏc tổ chức chớnh trị, chớnh trị - xó hội, xó hội, đại biểu thuộc cỏc lực lượng vũ trang nhõn dõn, cỏc đơn vị kinh tế…Những người này luụn gắn bú chặt chẽ với nhõn dõn, kịp thời nắm bắt tõm tư, nguyện vọng của nhõn dõn để gúp phần vào việc thảo luận và quyết định cỏc cụng việc chung của đất nước. Tuy nhiờn, đặc điểm nổi bật của cỏc đại biểu kiờm nhiệm là họ khụng làm việc thường xuyờn tại Quốc hội, lại cụng tỏc, cư trỳ tại nhiều cơ quan, địa phương khỏc nhau thuộc mọi vựng, miền của đất nước. Chức năng chớnh của họ khụng phải duy nhất làm nhiệm vụ ĐBQH, càng khụng phải thường xuyờn, chuyờn nghiệp làm cụng tỏc giỏm sỏt, thẩm tra hoặc sỏng kiến, soạn thảo, trỡnh cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh mà là đảm nhiệm cụng việc ở cỏc cơ quan, tổ chức thuộc cỏc ngành, địa phương nơi họ thường xuyờn cụng tỏc, nhiều người cũn là cỏn bộ chủ chốt của cỏc cơ quan, tổ chức và địa phương đú. Vỡ vậy, phải cú cơ chế cho phự hợp với chế độ hoạt động của cỏc đại biểu kiờm nhiệm.
Về tớnh chất, mặc dự Hiến phỏp và Luật Tổ chức Quốc hội quy định ĐBQH là người đại diện cho ý chớ và nguyện vọng của nhõn dõn, khụng chỉ đại diện cho nhõn dõn ở đơn vị bầu cử ra mỡnh mà cũn đại diện cho nhõn dõn cả nước; là người thay mặt nhõn dõn thực hiện quyền lực trong Quốc hội như thế nào cũng là vấn đề lõu nay ớt ai đề cập, nhất là đối với cỏc đại biểu kiờm nhiệm đang làm việc trong bộ mỏy cỏc cơ quan hành phỏp và tư phỏp để bảo đảm cho cỏc quyết định của Quốc hội được khỏch quan. Theo tụi, cơ cấu đại biểu kiờm nhiệm trong cỏc cơ quan của Quốc hội, nhất là trong Hội đồng dõn tộc, cỏc ủy ban của Quốc hội là một khoa học trong việc tổ chức quyền lực nhà nước, theo đú đại biểu kiờm nhiệm giữ vai trũ trong việc gắn hoạt động của Quốc hội, cỏc cơ quan của Quốc hội với hoạt động thực tiễn trờn mọi lĩnh vực
của đời sống kinh tế - xó hội, gúp phần phản ỏnh trung thực và đầy đủ nguyện vọng của quần chỳng nhõn dõn, đảm bảo cho cỏc quyết định của Quốc hội phự hợp và kịp thời đỏp ứng cỏc yờu cầu của cuộc sống đặt ra. Xuất phỏt từ tớnh chất đặc thự của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương đại biểu kiờm nhiệm đang cụng tỏc, sinh sống mà nội dung cỏc vấn đề được Quốc hội xem xột, thảo luận sẽ được cõn nhắc một cỏch toàn diện từ cỏc gúc độ khỏc nhau cỏc của nhà khoa học, quản lý, hoạt động thực tiễn, kinh doanh, luật học… qua trao đổi, thảo luận nhiều vấn đề được phỏt hiện và làm rừ hơn để đi đến biểu quyết nhất trớ hay khụng nhất trớ. Vấn đề đặt ra đối với cỏc đại biểu kiờm nhiệm đú là tớnh khỏch quan trong hoạt động với tư cỏch là ĐBQH. Bởi vỡ, đối với họ vừa là người tham gia xem xột, quyết định cỏc chớnh sỏch, thụng qua cỏc đạo luật tại Quốc hội, lại vừa là người triển khai, tổ chức thực hiện cỏc chớnh sỏch, cỏc quy định của phỏp luật và cuộc sống. Do đú, khi cơ cấu ĐBQH kiờm nhiệm đối với những người hoạt động giữa chức trỏch trong cỏc cơ quan hành phỏp và tư phỏp phải được tớnh toỏn đến yếu tố này, nhất là đối với cỏc đại biểu kiờm nhiệm tham gia là thành viờn của Hội đồng dõn tộc, cỏc ủy ban của Quốc hội. Chẳng hạn, rất khú bảo đảm tớnh khỏch quan trong việc thẩm tra cỏc bỏo cỏo và tiến hành giỏm sỏt đối với hoạt động của cỏc cơ quan tư phỏp ở trung ương (Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm soỏt nhõn dõn tối cao, Cơ quan điều tra - Bộ Cụng an) khi thành viờn của Ủy ban tư phỏp của Quốc hội lại phần lớn là cỏc Chỏnh ỏn, Phú Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn, Viện trưởng, Phú Viện trưởng Viện kiểm soỏt nhõn dõn, Thủ trưởng cơ quan điều tra cấp tỉnh, huyện…
- Về chế độ hoạt động của ĐBQH chuyờn trỏch
Cú thể núi đõy là vấn đề mà hiện nay Quốc hội Việt Nam chưa cú nhiều kinh nghiệm cả về mặt lý luận và thực tiễn. Tuy nhiờn, qua một số năm gần đõy, nhất là từ Quốc hội khúa IX đến nay, việc bố trớ ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch đó làm thay đổi sõu sắc chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
Trước hết, cần khẳng định việc bố trớ đại biểu hoạt động chuyờn trỏch tại Quốc hội cũng là một yờu cầu tất yếu khỏch quan. Khụng thể cú Quốc hội hoạt động thực quyền và cú hiệu quả khi nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội
được quy định trong Hiến phỏp và Luật là rất lớn mà lại khụng cú đủ nguồn lực ĐBQH tương ứng để thực thi một cỏch đầy đủ trờn thực tế những nhiệm vụ, quyền hạn đú.
Việc bố trớ ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch được gắn với việc tổ chức cỏc cơ quan của Quốc hội, bao gồm UBTVQH, Hội đồng dõn tộc, cỏc Ủy ban của Quốc hội. Đối với UBTVQH, chế độ đại biểu hoạt động chuyờn trỏch đó được quy định khỏ rừ trong Hiến phỏp và Luật Tổ chức Quốc hội: "Thành viờn Ủy ban Thường vụ Quốc hội khụng thể đồng thời là thành viờn của Chớnh phủ" [41, Điều 73]. Vấn đề đặt ra là cơ cấu thành viờn của UBTVQH như thế nào và bao nhiờu là hợp lý. Đối với Chớnh phủ thỡ cỏc thành viờn của Chớnh phủ phần lớn là những người đứng đầu cỏc bộ, cơ quan ngang bộ và căn cứ để xỏc định cơ cấu thành viờn của Chớnh phủ là khỏ cụ thể. Cũn đối với căn cứ để xỏc định số lượng cỏc thành viờn của UBTVQH lõu nay ớt được nghiờn cứu để quy định cụ thể trong Luật, ngay cả việc cú nhất thiết phải bố trớ Chủ tịch Hội đồng dõn tộc, Chủ nhiệm cỏc ủy ban của Quốc hội làm thành viờn của UBTVQH hay khụng cho đến nay cũng chưa được Hiến phỏp và Luật Tổ chức Quốc hội quy định một cỏch rừ ràng, minh bạch.
Trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyờn, mỗi năm chỉ họp thường lệ 2 kỳ và thời gian của mỗi kỳ họp khú cú thể kộo dài quỏ 1,5 thỏng thỡ việc tổ chức cỏc ủy ban của Quốc hội theo hướng hoạt động chuyờn trỏch là một trong những yờu cầu bức xỳc đang đặt ra. Quốc hội đó nhận thấy sự cần thiết này, song tổ chức bao nhiờu ủy ban và trong ủy ban cơ cấu bao nhiờu đại biểu chuyờn trỏch là vấn đề cần sớm được nghiờn cứu hoàn thiện. Hiện nay, số ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch cũn quỏ ớt so với yờu cầu cụng việc của cỏc cơ quan này. Thực tế cũng cho thấy, việc hỡnh thành bộ phận thường trực mà chủ yếu là cỏc đại biểu chuyờn trỏch đó gúp phần nõng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng dõn tộc, cỏc ủy ban của Quốc hội về cỏc vấn đề thuộc cỏc lĩnh vực được phõn cụng.
Về nguyờn tắc, đại biểu hoạt động chuyờn trỏch cũng chỉ theo nhiệm kỳ khỏc với với hoạt động của một cụng chức. Qua nhiệm kỳ Quốc hội khúa
IX, khúa X và khúa XI cho thấy, thường chỉ tới năm thứ hai và thứ ba của nhiệm kỳ, đại biểu chuyờn trỏch mới thực sự chuyờn sõu và cú kinh nghiệm trong lĩnh vực hoạt động của mỡnh. Do đú, việc bố trớ cỏc ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch cần bảo đảm tớnh ổn định tương đối để phỏt huy được hiệu quả và tận dụng được kinh nghiệm hoạt động của ĐBQH như một nghề và bằng sự cố gắng, nỗ lực của mỡnh mà nhiều ĐBQH được cử tri, nhõn dõn tớn nhiệm bầu lại trong nhiều khúa Quốc hội và do đú hoạt động của họ hết sức chuyờn nghiệp và đầy kinh nghiệm.
Một trong những nguyờn nhõn trong việc khú bố trớ ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch đú là tớnh nhiệm kỳ trong hoạt động của cỏc ĐBQH này. Mặc dự Luật Tổ chức Quốc hội đó quy định: "Cơ quan nhà nước, tổ chức xó hội, tổ chức kinh tế nơi ĐBQH làm việc trước khi đại biểu hoạt động chuyờn trỏch cú trỏch nhiệm tiếp nhận và bố trớ việc làm cho ĐBQH sau khi hết nhiệm kỳ", song trờn thực tế đõy là vấn đề khụng đơn giản. Vỡ khi cỏc cỏn bộ, cụng chức rời khởi vị trớ tại cỏc cơ quan, tổ chức đang cụng tỏc để chuyển sang làm đại biểu chuyờn trỏch tại Quốc hội thỡ để đỏp ứng yờu cầu, nhiệm vụ, cỏc cơ quan tổ chức đú phải bầu hoặc bổ nhiệm người khỏc vào vị trớ cụng tỏc đó bị khuyết. Vỡ vậy, sau khi hết nhiệm kỳ, việc bố trớ vị trớ cụng tỏc cho đại biểu cũng là vấn đề khú khăn, nhất là trong trường hợp cỏc đại biểu đú trước đõy giữ cỏc chức vụ chủ chốt trong cỏc cơ quan, tổ chức. Theo tụi, đõy cũng là vấn đề cần cú cơ chế hợp lý và cụ thể hơn để khắc phục, tạo tõm lý an tõm, ổn định cho cỏc ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch. Khi bố trớ nhõn sự cụ thể cần tớnh đến đặc thự này. Hướng bố trớ đối với ĐBQH chuyờn trỏch nờn là hai hay nhiều nhiệm kỳ. Đồng thời, về mặt lý luận, một trong những vấn đề quan trọng về tổ chức của Quốc hội, hoạt động của ĐBQH theo Hiến phỏp năm 2013 cần đặt ra để tiếp tục nghiờn cứu làm rừ và giải quyết đỳng đắn mối quan hệ giữa nguyờn tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, thể hiện tập trung ở Quốc hội với việc cỏc ĐBQH chuyển dần sang hoạt động chuyờn trỏch, thường xuyờn coi đú như là một "nghề" đặc thự, khụng nờn cú nhiều đại biểu là cỏn bộ chủ chốt trong cỏc cơ quan hành phỏp và tư phỏp.
- Về một số giải phỏp cụ thể để hoàn thiện chế độ hoạt động của Quốc hội, ĐBQH
Do đặc điểm về chế độ hoạt động của ĐBQH như đó trỡnh bày ở trờn, nờn cú ý kiến cho rằng cần nghiờn cứu để cú thể quy định cụ thể hơn nhiệm vụ, quyền hạn của ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch và đại biểu hoạt động kiờm nhiệm, trong đú cú thể cần phải quy định những nhiệm vụ, quyền hạn riờng cú của ĐBQH chuyờn trỏch.
Theo tụi, với tớnh chất là người đại diện cho ý chớ, nguyện vọng của nhõn dõn, khụng chỉ đại diện cho nhõn dõn ở đơn vị bầu cử ra mỡnh mà cũn đại diện cho nhõn dõn cả nước, là người thay mặt nhõn dõn thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội thỡ khụng thể quy định khỏc nhau về nhiệm vụ, quyền hạn của ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch và kiờm nhiệm, cú chăng sự khỏc nhau ở đõy chỉ là chế độ làm việc của ĐBQH hoạt động chuyờn trỏch và kiờm nhiệm mà thụi.
Theo tụi, cần quan niệm rừ về địa vị phỏp lý, tư cỏch của ĐBQH, họ đều phải được bỡnh đẳng với nhau khụng chỉ trong quy định của phỏp luật mà phải ngay trong nhận thức, trờn thực tế. "Khụng thể cú đại biểu lónh đạo, đại
biểu bị lónh đạo". Họ đều là đại biểu của một bộ phận cử tri, vừa là đại biểu
của nhõn dõn cả nước. Do vậy, "cơ cấu của Quốc hội cần quan niệm rằng đú
là những hỡnh thức tổ chức để thực hành dõn chủ ở Quốc hội, chứ tuyệt nhiờn khụng thể là cấu trỳc phõn định quyền uy trong Quốc hội ". Chế độ hoạt động
của ĐBQH phải khụng dẫn đến địa vị bất bỡnh đẳng về quyền và trỏch nhiệm giữa cỏc ĐBQH. Cỏc ĐBQH dự hoạt động theo chế độ nào thỡ họ vẫn là đại biểu của nhõn dõn, luụn bỡnh đẳng với nhau về quyền, nghĩa vụ và trỏch nhiệm.
Vấn đề đặt ra trong thực tiễn hoạt động của ĐBQH là hoạt động nào (hoạt động đại biểu hay hoạt động nghề nghiệp là hoạt động chớnh). Mức độ kiờm nhiệm cần xỏc định như thế nào để đảm bảo được vai trũ của người đại biểu trong một cơ quan đại diện cao nhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Sự nhận thức chưa đỳng về hoạt động của ĐBQH dẫn đến thực tại cho
đến nay hoạt động ĐBQH luụn được thực hiện với tư cỏch là một hoạt động kiờm nhiệm, trong lỳc đỏng lý ra hoạt động đại biểu phải được quan niệm và thực hiện như một hoạt động chớnh.
Theo tụi, để cỏc ĐBQH làm trũn trỏch nhiệm của mỡnh với tư cỏch là người đại diện cho cử tri và thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội thỡ cỏc đại biểu, kể cả cỏc ĐBQH kiờm nhiệm phải lấy việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu làm hoạt động chớnh của mỡnh. Việc tham gia hoạt động thực tiễn của ĐBQH ở cỏc cơ quan, tổ chức, địa phương là những mạng liờn kết giỳp cho ĐBQH trỏnh được sự quan liờu, thiếu thực tiễn. Việc xỏc định tớnh chất của chế độ hoạt động kiờm nhiệm như vậy cú ý nghĩa quan trọng trong việc bố trớ cơ cấu và tổ chức bộ mỏy của Quốc hội, cỏc cơ quan của Quốc hội trong thời gian tới và phải được quy định rừ ràng, cụ thể ngay ở trong luật thay vỡ quy định "Đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ khụng chuyờn trỏch được dành ớt nhất một phần ba thời gian làm việc để làm nhiệm vụ đại biểu. Cơ quan, tổ chức nơi đại biểu làm việc phải tạo điều kiện để đại biểu làm nhiệm vụ" [35, Điều 52]. Trước mắt, để bảo đảm cho ĐBQH kiờm nhiệm trong điều kiện chỉ cú thể dành một phần ba thời gian làm việc cho Quốc hội nhưng cú thể thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn như cỏc đại biểu hoạt động chuyờn trỏch thỡ cần nghiờn cứu để quy định chế độ làm việc phự hợp đối với họ. Cú hai vấn đề cần được giải quyết, đú là chế độ cung cấp thụng tin và việc bố trớ thư ký làm tham mưu, giỳp việc cho ĐBQH. Đối với ĐBQH của nhiều nước trờn thế giới thỡ việc bố trớ thư ký giỳp việc cho ĐBQH là một trong những yờu cầu bắt buộc để thực hiện nhiệm vụ đại biểu, mỗi ĐBQH cú số thư ký cần thiết phục vụ cho hoạt động của mỡnh. Đối với cỏc đại biểu chuyờn trỏch ở Việt Nam cú đội ngũ cỏn bộ, chuyờn viờn của Văn phũng Quốc hội tham mưu, giỳp việc chung. Tuy nhiờn, đối với đại biểu hoạt động kiờm nhiệm thỡ dường như "đơn thương độc mó", giữa hai kỳ họp chỉ cú thể tập hợp ở Đoàn để hỗ trợ nhau hoạt động.
Đõy là một thực tế bất hợp lý ớt được quan tõm hồn thiện. Do đú, đó đến lỳc cần thiết phải quy định ngay trong luật yờu cầu đặt ra đối với ĐBQH
kiờm nhiệm cần phải được bố trớ ớt nhất một thư ký chuyờn nghiệp để tham mưu giỳp ĐBQH thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Về cung cấp thụng tin tư