- Thành phố Đà Nẵng
2.5.1. Những hạn chế, bất cập về hệ thống pháp luật bảo vệ môi tr-ờng
* Hệ thống pháp luật về BVMT nói chung cịn thiếu đồng bộ, cịn nhiều bất cập và thiếu tính khả thi.
- Hệ thống pháp luật trong lĩnh vực BVMT ở Việt nam ra đời khá muộn so với pháp luật của các lĩnh vực khác. Vào thời kỳ đầu giai đoạn đổi mới, đất n-ớc ta đặt nhiệm vụ phát triển kinh tế lên hàng đầu, cũng nh- nhiều quốc gia khác, Việt Nam sẵn sàng khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên phục vụ cho sự nghiệp cơng nghiệp hóa. Khi đó, vấn đề BVMT ch-a thực sự đ-ợc chú trọng, quan tâm và đầu t- thích đáng. Chỉ đến những năm gần đây, khi chúng ta dần nhận thức đ-ợc những hậu quả nặng nề do việc tàn phá môi tr-ờng gây ra thì pháp luật BVMT mới đ-ợc chú trọng xây dựng và đ-a vào cuộc sống. Cho đến nay, theo thống kê của Bộ T- pháp, chúng ta đã có hệ thống văn bản pháp luật về BVMT với trên 300 văn bản nh-ng thực tế các văn bản chỉ quy
định chung chung, ch-a cụ thể, thiếu rõ ràng và chủ yếu là các văn bản d-ới luật nên khó xác định đ-ợc hành vi nào là vi phạm, hành vi nào là thực hiện đúng pháp luật môi tr-ờng. Hệ thống pháp luật về BVMT ch-a thực sự đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế.
- Tuy có trên 300 văn bản pháp luật về BVMT nh-ng vẫn ch-a đầy đủ và bao qt tồn bộ lĩnh vực mơi tr-ờng, còn thiếu nhiều quy định quan trọng nh- ch-a có quy định về thuế BVMT, kiểm tốn mơi tr-ờng, bảo hiểm trách nhiệm bồi th-ờng thiệt hại về môi tr-ờng, tranh chấp mơi tr-ờng, thiếu chính sách cụ thể khuyến khích ngành công nghiệp môi tr-ờng, xã hội hóa hoạt động BVMT, thiếu quy định cụ thể khuyến khích sử dụng các sản phẩm dán nhãn sinh thái... Hơn nữa, trong hệ thống văn bản pháp luật BVMT còn sử dụng nhiều ngôn từ thiếu cụ thể, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau trong quá trình thực hiện nh- tại Điều 131 Luật BVMT năm 2005 có cụm từ: "Sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi tr-ờng đ-ợc phân ra là 3 mức, mức 1 là có suy giảm, mức 2 là suy giảm nghiêm trọng và mức 3 là suy giảm đặc biệt nghiêm trọng". Tuy nhiên, các tiêu chí để đánh giá "nghiêm trọng" và "đặc biệt
nghiêm trọng" thì lại khơng có câu trả lời thống nhất trong việc áp dụng vào
thực tế. Điều này có thể dẫn đến xu h-ớng "xê dịch" kết quả kiểm định, giám định theo h-ớng có lợi cho chủ thể vi phạm, nếu có sự thỏa thuận "ngầm" giữa hai bên. Một vấn đề khác nữa là tính ổn định của văn bản pháp luật BVMT của Việt Nam khơng cao. Có văn bản mới ban hành ch-a lâu đã phải sửa đổi, bổ sung nh- Nghị định 80/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006, qua hơn 1 năm áp dụng đã phải sửa đổi, bổ sung thay thế bằng Nghị định 21/2008/NĐ-CP ngày 28/02/2008 của Chính phủ; có quy định về ngun tắc áp dụng TNHC trong lĩnh vực BVMT nh- tại khoản 3 Điều 2 Nghị định 81 quy định "Cá nhân, tổ chức chỉ
bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng khi thực hiện hành vi vi phạm quy định tại Nghị định này và các Nghị định khác của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi tr-ờng".
chỉ bị xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT khi thực hiện hành vi vi phạm nội dung các quy định tại các Nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT. Mặt khác, quy định trên thể hiện việc truy cứu TNHC chỉ đ-ợc thực hiện đối với các chủ thể thực hiện hành vi vi phạm quy định tại Nghị định 81 và các Nghị định khác của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT, còn các văn bản khác nếu có quy định các hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT mà các chủ thể thực hiện hành vi đó thì khơng bị truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT.
Bên cạnh đó, hệ thống văn bản h-ớng dẫn một số lĩnh vực BVMT ra đời muộn nh- văn bản quy định về Quỹ môi tr-ờng ra đời sau 7 năm kể từ khi Luật mơi tr-ờng có hiệu lực hay nh- Ch-ơng XVII về các tội phạm môi tr-ờng trong Bộ luật hình sự năm 1999 đến nay vẫn ch-a có văn bản h-ớng dẫn thi hành. Chính sự chậm trễ này đã gây hạn chế lớn trong việc chấp hành pháp luật của tổ chức và cá nhân, đồng thời gây khó khăn cho cơ quan chức năng trong việc quản lý nhà n-ớc về BVMT.
- Một trong những nội dung quan trọng của pháp luật BVMT là chế tài xử phạt vi phạm là TNHC hoặc trách nhiệm hình sự. Các chế tài này sẽ tác động đến ý thức, hành vi của các chủ thể vi phạm, một là cách ly những chủ thể có hành vi nguy hiểm xâm hại môi tr-ờng ra khỏi xã hội, hai là áp dụng những hậu quả vật chất, tinh thần đối với những hành vi vi phạm ít nguy hiểm hơn, vừa có tác dụng ngăn chặn vi phạm, vừa có tác dụng giáo dục các chủ thể tôn trọng pháp luật BVMT. Tuy nhiên, pháp luật hành chính và pháp luật hình sự của n-ớc ta khi quy định về vấn đề BVMT cịn khá nhiều bất cập, gây khó khăn lớn cho quá trình áp dụng pháp luật vào đời sống hiện nay.
Vấn đề nổi cộm gây bức xúc nhất trong việc xử lý vi phạm pháp luật đối với các tổ chức và cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật BVMT là mức xử phạt hiện nay còn quá nhẹ nên các tổ chức, cá nhân đã khơng ngần ngại khi vi phạm. Hình thức phạt tiền với mức phạt cao nhất đối với TNHC trong lĩnh vực BVMT là
70 triệu đồng (Nghị định 81) và trong trách nhiệm hình sự là 150 triệu đồng (riêng đối với tội đ-a chất thải vào lãnh thổ Việt Nam quy định tại Điều 185, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLHS năm 2009 có thể bị phạt từ 200 triệu đồng đến 1 tỷ đồng) [43] đối với một hành vi vi phạm đ-ợc xem là "không thấm vào đâu" so với tổng doanh thu của doanh nghiệp hoặc chi phí để doanh nghiệp đầu t- trang thiết bị xử lý môi tr-ờng. Nhiều doanh nghiệp đã cố tình vi phạm để giảm chi phí BVMT vì lợi nhuận họ thu đ-ợc rất cao, trong khi mức vi phạm nếu có thể bị phạt cũng chấp nhận đ-ợc. Nên họ chấp nhận vi phạm pháp luật BVMT để phát triển doanh nghiệp của mình ví dụ nh- Nhà máy giấy Phong Châu thuộc Công ty giấy Việt Nam ở tỉnh Phú Thọ mỗi năm lãi dòng trên 10 tỷ đồng Việt Nam nh-ng không chịu đầu t- thiết bị xử lý ô nhiễm môi tr-ờng. Khi gây ô nhiễm, họ chỉ bị phạt VPHC với mức phạt là 30 triệu đồng nên họ chấp nhận vi phạm và nộp phạt mà không đầu t- hệ thống xử lý ô nhiễm môi tr-ờng [63] hoặc Công ty Tung Kuang ở tỉnh Hải D-ơng chấp nhận vi phạm pháp luật về BVMT để thu từ 80 đến 100 triệu đồng mỗi tháng, giúp "cơng ty v-ợt qua khủng hoảng" [64]...
Ngồi hình thức phạt tiền ra, Điều 49 Luật BVMT năm 2005, Điều 7 và Điều 10 Nghị định 81 còn quy định tùy từng tr-ờng hợp có thể áp dụng thêm biện pháp xử phạt bổ sung và khắc phục hậu quả nh- t-ớc giấy phép mơi tr-ờng có thời hạn hoặc khơng thời hạn, tạm thời đình chỉ hoạt động cho đến khi nào thực hiện xong các biện pháp BVMT, cấm hoạt động hoặc buộc di dời cơ sở đến vị trí phù hợp. Vậy đối với những tr-ờng hợp vi phạm nhiều lần, tái phạm, có tổ chức, gây hậu quả nghiêm trọng, không thực hiện các quyết định của cơ quan có thẩm quyền... các cơ quan chức năng có áp dụng đồng loạt các biện pháp này bên cạnh việc phạt tiền? Qua kết quả truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT cho thấy, các cơ quan chức năng ch-a áp dụng đồng bộ các biện pháp xử phạt bổ sung hoặc khắc phục hậu quả vì nhiều lý do nh- luật ch-a rõ ràng, thiếu ng-ời, thiếu kinh nghiệm, xử phạt nhẹ còn để doanh nghiệp hoạt
động để có nguồn thu cho ngân sách địa ph-ơng, để thu hút đầu t- vào địa ph-ơng mình… dẫn tới hành vi coi th-ờng pháp luật về BVMT của doanh nghiệp.
Chế tài hình sự đ-ợc xem là chế tài nghiêm khắc nhất sẽ đ-ợc áp dụng đối với các chủ thể vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo nghiên cứu của Trung tâm Con ng-ời và Thiên nhiên Việt Nam thì trong số 10 tội danh về mơi tr-ờng đ-ợc quy định trong BLHS, chỉ có hai tội danh bị khởi tố, điều tra và đ-a ra xét xử là tội hủy hoại rừng (Điều 189) và tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã, quý hiếm (Điều 190), còn 8 tội danh khác thực tiễn ch-a đ-ợc áp dụng. Hiện nay BLHS đã đ-ợc sửa đổi, bổ sung năm 2009 với những quy định dễ hiểu, phù hợp hơn và dễ áp dụng cho các cơ quan tiến hành tố tụng. Hy vọng, với những quy định mới nh- vậy sẽ góp phần có hiệu quả vào cơng tác đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật về BVMT trong thời gian tới.
Thực tế việc áp dụng khó chế tài hình sự về BVMT là do cấu thành của tội phạm về môi tr-ờng. Cấu thành của tội phạm về mơi tr-ờng địi hỏi phải hội tụ đủ ba yếu tố: hành vi thải chất gây ơ nhiễm mơi tr-ờng tr-ớc đó đã bị xử phạt VPHC, ng-ời bị xử phạt hành chính cố tình khơng thực hiện các biện pháp khắc phục và do không thực hiện các biện pháp khắc phục mà gây ra hậu quả nghiêm trọng. Quy định này đã hạn chế khả năng truy cứu trách nhiệm hình sự đối với nhóm tội phạm về mơi tr-ờng, bởi lẽ việc chờ đủ cả 3 yếu tố nói trên là rất khó khăn, nhất là trong việc xác định hậu quả về mơi tr-ờng. Có nhiều tr-ờng hợp hậu quả không thể xảy ra ngay mà phải sau một thời gian dài nên khó áp dụng chế tài hình sự. (trong khi đó, pháp luật nhiều n-ớc khi chủ thể có hành vi tái phạm trong lĩnh vực BVMT thì phải chịu hình phạt tiền và đồng thời phải chịu hình phạt tù theo luật hình sự). Bên cạnh đó còn do nguyên tắc cá thể hóa trách nhiệm hình sự, tức là chỉ truy cứu trách nhiệm hình sự với cá nhân, không áp dụng đ-ợc với tổ chức (pháp nhân). Nh-ng hành vi vi phạm pháp luật về môi tr-ờng lại chủ yếu là do các tổ chức (pháp nhân) vi phạm, vì vậy thơng th-ờng khi doanh nghiệp có hành vi vi phạm bị
xử phạt VPHC lần đầu thì ở lần vi phạm tiếp theo cũng khơng thể áp dụng chế tài hình sự với dấu hiệu "đã bị xử phạt VPHC" vì chủ thể vi phạm là pháp nhân.
* Hệ thống văn bản quy định về TNHC trong lĩnh vực BVMT còn nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau, mức xử phạt cịn thấp và có sự khơng thống nhất giữa các văn bản quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT nh- Nghị định 81 mức xử phạt tối đa đối với một hành vi vi phạm pháp luật về ô nhiễm đất đai không quá 70 triệu đồng trong khi đó đối với Nghị định 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai thì mức xử phạt tối đa là 30.000.000 đồng, hoặc Nghị định 34/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực tài nguyên n-ớc là không quá 100 triệu đồng hoặc Nghị định 90/2009/NĐ-CP ngày 20/10/2009 về xử phạt VPHC trong hoạt động hóa chất thì mức phạt tối đa là 100 triệu đồng đối với một hành vi vi phạm... Hoặc cùng một hành vi VPHC nh-ng quy định mức xử lại không thống nhất nh- tại khoản 2 Điều 11 Nghị định 150/2004/NĐ-CP ngày 29/7/2004 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực khoáng sản quy định mức phạt tiền từ 2 triệu đến 10 triệu đồng, còn khoản 1 Điều 30 Nghị đinh 81 lại quy định mức xử phạt từ 10 triệu đến 20 triệu đồng….