2.3. THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH
2.3.2. Chi thƣờng xuyên
xuyên của cơ quan nhà nƣớc địa phƣơng với các nội dung chủ yếu: tiền công, tiền lƣơng, chi mua sắm hàng hóa, dịch vụ, chi chuyển giao thƣờng xuyên. Về thực chất, chi thƣờng xuyên là quá trình phân phối lại nguồn vốn từ quỹ tiền tệ tập trung của NSĐP nhằm duy trì hoạt động bình thƣờng của chính quyền địa phƣơng gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà địa phƣơng đảm nhiệm. Chi thƣờng xuyên mang tính ổn định và có tính chu kỳ; chi thƣờng xuyên nhằm mục đích tiêu dùng; phạm vi của chi thƣờng xuyên gắn với cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phƣơng và việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của địa phƣơng đó.
Chi thƣờng xuyên là nội dung chi lớn nhất trong cơ cấu chi tiêu công, điển hình nhƣ năm 2012 mức chi thƣởng xuyên của NS thành phố Hà Nội là 31.916.486 tỷ đồng, chiếm hơn 60% mức chi của NSĐP. Trong năm 2013 con số này là 32317 tỷ đồng cũng chiếm gần 60% tổng mức chi của NS thành phố, vƣợt mức dự toán gần một nghìn tỷ đồng [2]. Đây là khoản chi không những không thể cắt giảm mà còn có xu hƣớng tăng lên, do thành phố đang hƣớng tới mục tiêu chuẩn hóa đội ngũ cán bộ công chức, nên tiền lƣơng của những đối tƣợng này cũng tăng lên đáng kể.
Pháp luật về chi thƣờng xuyên là hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành quy định về nguyên tắc, thể chế, chính sách, định mức và cơ chế chi thƣờng xuyên. Do nội dung và mục đích của chi thƣờng xuyên tƣơng đối đa dạng nên hệ thống pháp luật về chi thƣờng xuyên cũng rất phong phú. Thông qua những quy định về chi thƣờng xuyên có thể nhận thấy bất cập lớn nhất trong quy định về chi thƣờng xuyên đó là định mức chi thƣờng xuyên. Định mức chi thƣờng xuyên hiện tại vẫn tiếp cận theo nguyên tắc kiểm soát đầu vào mà không dựa trên việc đánh giá hiệu quả đầu ra. Các định mức chi tiêu dùng thƣờng xác định dựa trên đầu ngƣời, cùng với đó là định mức biên chế, thiếu sự phù hợp nên đã làm sai lệch mục tiêu
đảm bảo hiệu quả trong chi tiêu công nói chung và chi NSĐP nói riêng, đồng thời không khuyến khích đƣợc việc sử dụng kinh phí hiệu quả và tiết kiệm.
2.3.2.1. Định mức chi thường xuyên
Với cách tiếp cận định mức dựa trên nhu cầu đầu vào hàng năm, việc xác định các định mức chi thƣờng xuyên ngay cả trong trƣờng hợp tự chủ kinh phí cũng sẽ thiếu hiệu quả. Hàng năm các đơn vị chỉ xây dựng NS dựa trên NS năm trƣớc và có sự điều chỉnh cho phù hợp với sự biến động về nhiệm vụ thu chi, nên không cần chứng minh sự cần thiết và tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực đƣợc giao, điều này có thể dẫn tới tình trạng lạm dụng ngân sách để mƣu lợi mục đích riêng.
Mặt khác, mặc dù định mức chi thƣờng xuyên thƣờng đƣợc quy định cụ thể bởi chính phủ và Thành phố, nhƣng trên thực tế do NSĐP đƣợc tự chủ và phải đảm bảo cân đối, nên với thẩm quyền của mình, HĐND các cấp địa phƣơng tại một số khu vực đã tự ý điều chỉnh tổng mức chi thƣờng xuyên của các đơn vị sử dụng NS một cách thiếu căn cứ, do đó mặc dù có cơ chế tự chủ tài chính nhƣng thực chất nguồn thu của nhiều đơn vị sử dụng ngân sách là không đủ để đảm bảo thực hiện chi tối thiểu, dẫn đến làm mất ý nghĩa của cơ chế tự chủ tài chính.
Những định mức chi thƣờng xuyên đƣợc xây dựng còn thiếu cơ sở khoa học và không có tính co giãn tốt. Việc xây dựng các định mức chi thƣờng xuyên trong nhiều trƣờng hợp là không sát với thực tế. Điều đó dẫn tới hệ quả là muốn chi để đảm bảo hiệu quả thực tế thì các chủ thể sử dụng buộc phải làm sai, mà điển hình nhất là xây dựng thêm những nội dung chi nhƣng không thực sự chi. Các định mức chi tiêu không đƣợc co giãn theo mức độ lạm phát của nền kinh tế đã ảnh hƣởng đáng kể tới chất lƣợng hàng hóa, dịch vụ công nhƣ y tế, giáo dục trên địa bàn địa phƣơng. Trên thực tế, mức độ tăng của nguồn thu NS không có tác động nhiều đến mức độ tăng
của định mức chi NS mà thƣờng là dành để mở rộng các khoản chi. Điều đó rõ ràng cho thấy nguyên tắc cân đối NS chỉ đƣợc thể hiện ở bề rộng mà thiếu chiều sâu.
2.3.2.2. Cơ chế tự chủ trong chi thường xuyên
Theo quy định của pháp luật hiện hành, các địa phƣơng có quyền tự chủ về tài chính, chế độ này đã đang góp phần quan trọng vào việc sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các khoản kinh phí cho chi thƣờng xuyên, góp phần tăng thu nhập cho cán bộ, công chức và những ngƣời làm việc trong khu vực nhà nƣớc. Tuy nhiên cơ chế này cũng không tránh khỏi những hạn chế nhƣ chƣa có cơ chế giám sát việc thực hiện chế độ tự chủ tài chính, nên quản lý bị buông lỏng tác động gián tiếp tới hiệu quả chi thƣờng xuyên. Bên cạnh đó trong việc quản lý chi tiêu nội bộ của cơ chế tự chủ cũng còn gặp nhiều khó khăn, đôi khi có sự nhầm lẫn giữa cơ chế chi tiêu nội bộ và chi thƣờng xuyên làm ảnh hƣởng tới hiệu quả sử dụng của ngân sách.
Pháp luật hiện hành cũng có quy định trong trƣờng hợp có sự kiện bất ngờ phát sinh ngoài dự toán chi ngân sách mà quỹ ngân sách không đáp ứng đƣợc điều kiện chi thì ngân sách địa phƣơng cần điều chỉnh lại dự toán các khoản chi khác sao cho phù hợp, ƣu tiên chi thƣờng xuyên, chi trọng điểm. Có thể thấy chi thƣờng xuyên luôn là ƣu tiên đƣợc coi trọng nhằm duy trì hoạt động của bộ máy nhà nƣớc có thẩm quyền. Tuy nhiên, pháp luật trong trƣờng hợp này chỉ quy định ƣu tiên chi thƣờng xuyên khi có bất thƣờng phát sinh trong việc thực hiện dự toán chi mà không nói tới nếu phát sinh chi thƣờng xuyên thì sẽ quy định nhƣ thế nào.
Tóm lại công tác chi thƣờng xuyên trên địa bàn thành phố Hà Nội tuy đƣợc quy định tƣơng đối chặt chẽ thông qua những văn bản của UBND thành phố, những vẫn còn tồn tại những hạn chế, đó là công tác chi thƣờng xuyên chƣa thực sự hiệu quả, việc định mức còn nhiều vấn đề tồn đọng, điều này
xuất phát từ đại bàn quản lý tƣơng đối rộng của thành phố nên công tác chi thƣờng xuyên còn phức tạp.