2.2.1.1. Những kết quả đạt đƣợc
Trong những năm qua, việc thiết lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã có những chuyển biến tích cực, góp phần quan trọng vào việc thể chế hóa đường lối, định hướng phát triển kinh tế của Đảng và nhà nước. Về cơ bản, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nói chung và trong lĩnh vực kinh tế nói riêng đã được xây dựng trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, thể hiện những nhu cầu xã hội cần điều chỉnh, xác định được các lĩnh vực ưu tiên và khả năng thực thi, đảm bảo tính liên tục và kế thừa trong cơng tác xây dựng pháp luật.
Về mặt số lượng: Tỷ lệ các luật, pháp lệnh trong chương trình được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày càng tăng. Theo thống kê, trong những năm của thời kỳ đổi mới, trung bình mỗi năm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ xem xét thông qua được khoảng 50% – 60% số dự án trong chương trình. Song trong những năm gần đây, cụ thể là riêng năm 2009 Quốc hội đã thông qua 18 dự án luật và 15 Nghị quyết mang tính quy phạm pháp luật, hoàn thành được kế hoạch xây dựng luật năm 2009. Đây là sự cố gắng rất lớn của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ, Tịa án nhân dân tối
cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt nam và các cơ quan, tổ chức khác có trách nhiệm trong q trình xây dựng luật.
Điều đáng lưu ý là, trong số các dự án luật, pháp lệnh được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm thì tỷ lệ các dự án thuộc lĩnh vực kinh tế chiếm một phần không nhỏ so với các lĩnh vực khác. Trong năm 2009 có 11 dự án luật và 06 Nghị quyết mang tính quy phạm pháp luật thuộc chương trình thơng qua tại kỳ họp thứ 5 thì có 3 dự án luật và 01 Nghị quyết thuộc lĩnh vực kinh tế. Điều đó đã thể hiện rằng, ngay từ khâu thiết lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, chương trình xây dựng các dự án thuộc lĩnh vực kinh tế đã rất được chú trọng.
Về việc kiến nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Theo quy định
của Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thì Chính phủ, các cơ quan khác, tổ chức, cá nhân có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Ủy ban thường vụ Quốc hội. Căn cứ vào dự kiến chương trình của Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, cá nhân, ý kiến thẩm tra của Ủy ban Pháp luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định.
Trong những năm gần đây, một mặt do tác động khách quan của công cuộc đổi mới kinh tế; mặt khác do các bộ, ngành thực hiện chức năng quản lý kinh tế muốn có các đạo luật mang tính chun ngành về lĩnh vực mình quản lý để tạo căn cứ pháp lý thuận lợi cho cơ chế quản lý, điều hành. Do vậy, các cơ quan này đã mạnh dạn, chủ động đề xuất với Chính phủ về việc xây dựng, sửa đổi, bổ sung đạo luật thuộc lĩnh vực mình phụ trách. Đây là một trong những cơ sở quan trọng để thiết lập và hồn thiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm.
Về việc thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh:
Để tạo cơ sở cho Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ và các cơ quan khác, việc thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong thời gian qua đã từng bước nâng lên về chất lượng. Việc nghiên cứu, rà sốt dự kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được thực hiện một cách kỹ lưỡng, với sự tham gia của các cơ quan hữu quan. Ngoài việc nghiên cứu dự kiến do Chính phủ, các cơ quan khác gửi đến, cơ quan thẩm tra cũng đã tổ chức làm việc trực tiếp với các cơ quan trình kiến nghị để làm rõ thêm về sự cần thiết ban hành, phạm vi điều chỉnh và tiến độ soạn thảo văn bản.
Trong quá trình họp thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, ngồi các thành viên của Ủy ban Pháp luật cịn có sự tham gia của đại diện Hội đồng dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội, đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan. Ủy ban Kinh tế tham gia thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đối với lĩnh vực kinh tế. Ý kiến tham gia của Ủy ban đã có vai trị quan trọng trong việc giúp Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có căn cứ, cơ sở để thảo luận kỹ và quyết định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đối với lĩnh vực kinh tế, góp phần thiết lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có tính khả thi.
2.2.1.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những kết quả đạt được, nhìn lại quá trình thiết lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong những năm qua không thể khơng thấy vẫn cịn những tồn tại đáng kể; chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa mang tính khả thi và tính dự báo, cụ thể là, số dự án trong chương trình cịn nặng dẫn đến q tải; việc chú trọng đến tiến độ, chất lượng chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh cũng như xác định thứ tự ưu tiên đối với một số văn bản chưa được đặt ra một cách đúng mức, dẫn đến hiện tượng khơng ít dự án chưa được chuẩn bị kỹ đã được đưa vào chương trình, trong khi đó có những dự án điều chỉnh các vấn đề bức xúc lại chưa được xem xét, thơng qua… Điều này đã dẫn đến tình trạng chương trình được điều chỉnh lại nhiều lần mà kế hoạch đề ra hàng năm hầu như khơng được hồn thành.
Từ những vấn đề nêu trên cho thấy, chất lượng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm mặc dù đã được nên lên một bước nhưng vẫn chưa thật sự sát với thực tiễn. Việc thực hiện chương trình của các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm vẫn còn hạn chế, tiến bộ và chất lượng chuẩn bị cho dự án chưa đảm bảo. Đây là những vấn đề cần phải được tiếp tục khắc phục trong quá trình lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng như trong quá trình tổ chức thực hiện Chương trình trong những năm tiếp theo.
Dưới đây, xin nêu một số điểm hạn chế cụ thể trong việc thiết lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Theo quy định tại Luật tổ chức Quốc hội thì Ủy ban Pháp luật của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra dự kiến của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội về xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị của đại biểu Quốc hội về luật, pháp lệnh.
Để có một chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mang tính khả thi thì việc thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là khâu bắt buộc và có ý nghĩa hết sức quan trọng, tạo cơ sở cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thiết lập dự kiến chương trình để trình Quốc hội thơng qua. Tuy nhiên, cơng tác thẩm tra chương trình xây dựng luật, pháp lệnh không phải khi nào cũng đáp ứng yêu cầu đặt ra. Có thể nói khi tiến hành thẩm tra, việc nghiên cứu về sự cần thiết ban hành của từng dự án để đưa vào chương trình chưa được thực hiện kỹ lưỡng, nhiều khi cịn mang tính hình thức. Chính vì vậy, cơ quan thẩm tra chưa đủ cơ sở khoa học và căn cứ thực tiễn để đề xuất với Ủy ban thường vụ Quốc hội về số lượng cần thiết, thứ tự ưu tiên của các dự án. Căn cứ để đưa mỗi một dự án vào chương trình là kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, là nhu cầu xã hội đòi hỏi phải được điều chỉnh bằng pháp luật. Căn cứ đó phải xuất phát từ thực tế đời sống, thực tiễn hoạt động của từng lĩnh vực cụ thể. Khi thiết lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, việc nghiên cứu tờ trình của cơ quan kiến nghị xây dựng luật là cần thiết, song điều quan trọng là phải nắm bắt được thực tế đời sống xã hội, những quy luật khách quan đặt ra trong quá trình phát triển kinh tế.
Điều đáng lưu ý là, các dự án luật, pháp lệnh được trình để đưa vào chương trình thuộc các lĩnh vực khác nhau như kinh tế, khoa học, giáo dục… Vì vậy, vai trị của các Ủy ban chuyên môn trong việc tham gia thẩm tra là rất quan trọng. Chính các Ủy ban này, thơng qua hoạt động giám sát, với những am hiểu thực tế lĩnh vực mình phụ trách mới có thể đưa ra những đánh giá sát thực về sự cần thiết hay không cần thiết đưa một dự án thuộc lĩnh vực hoạt động của mình vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, thời gian qua, vai trò của các Ủy ban thuộc các lĩnh vực khác trong việc tham gia thẩm tra chưa được đề cao một cách đúng mức; sự phối hợp thẩm tra của các Ủy ban khác với Ủy ban Pháp luật không phải khi nào cũng được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục, theo đúng u cầu thực tế địi hỏi. Có thể thấy, các Ủy ban khác mới chỉ tham gia thẩm tra trong phạm vi các phiên họp thẩm tra. Tuy nhiên, trong khoảng thời gian hạn chế của một phiên họp việc có thể nghiên cứu tồn diện, thảo luận kỹ các vấn đề của dự án để đưa ra những đề xuất, kiến nghị có chất lượng cao là điều khó thực hiện. Những tồn tại trong khâu thẩm tra chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm thường rơi vào tình trạng q tải so với chương trình cơng tác của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Về việc kiến nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Thực tế cơng tác
lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong những năm qua cho thấy, việc trình kiến nghị của một số cơ quan, tổ chức và đại biểu Quốc hội chưa được thực hiện theo một quy trình thống nhất, khoa học. Nhiều dự án được kiến nghị đưa vào chương trình khơng đúng thời hạn quy định; thậm chí ngày tại phiên họp Quốc hội khi thơng qua chương trình vẫn có ý kiến đề xuất các dự án nằm ngoài dự kiến vào chương trình chính thức. Những đề xuất này không được các Ủy ban thẩm tra vì vậy khó có thể chấp nhận, song nếu tiếp thu đề xuất để đưa vào chương trình thì việc xây dựng chương trình lại có điểm khơng tn thủ quy trình đặt ra, mặt khác có thể sẽ khơng bảo đảm tính khả thi của chương trình.
Ngồi ra, cũng cần đề cập tới một trong những bất cập trong quá trình kiến nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là tờ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội của cơ quan về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tuy có đề cập đến sự cần thiết ban hành văn bản nhưng còn sơ lược, nhiều khi chưa đầy đủ. Việc cung cấp tài liệu của cơ quan trình khơng đảm bảo u cầu về mặt thời gian, các nội dung thông tin cũng chưa đầy đủ do vậy, việc thẩm tra cũng gặp những khó khăn đáng kể.
Về việc thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Hàng năm, vào
kỳ họp cuối năm, Quốc hội xem xét thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho năm tiếp theo. Trước khi ban hành Hiến pháp năm 1992 việc quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nay thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Việc đổi mới này có ý nghĩa trong việc phát huy trí tuệ tập thể khi xây dựng kế hoạch cho hoạt động lập pháp của Quốc hội. Tuy nhiên, trong những năm qua việc xem xét, thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội có lúc cịn mang tính hình thức. Khác với việc thơng qua các dự án luật, việc thơng qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thường tốn rất ít thời gian do khâu thảo luận ngắn, căn cứ thực tiễn để xem xét, đề xuất kiến nghị chưa đầy đủ. Vì vậy, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội thơng qua ít được chỉnh lý và được thơng qua nhanh chóng.