Chương 2 : Quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam
2.1. Chủ thể tham gia thực hiện quyền lập quy của Chính phủ
2.1.4. Hoạt động lập quy của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ
Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
Điều 116 Hiến pháp 1992, khoản 4 Mục I Thông tư số 33-BT ngày 10/12/1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư.
Khoản 4 Mục I Thông tư số 33-BT quy định: ''Thủ trưởng các cơ
quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được giao trong cả nước được sử dụng các hình thức văn bản như đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã nói ở trên''.
Như vậy, lần đầu tiên thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật nước ta.
Căn cứ Hiến pháp 1992, điểm c khoản 2 Điều 1, các Điều 16, 58 và 66 Luật năm 1996, khoản 3 Điều 2 Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 quy định Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới các hình thức quyết định, chỉ thị, thông tư và Chương VII của Luật năm 1996 quy định Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thể liên tịch ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Tuy nhiên, trong thực tế đã có không ít cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước và sau hàng chục năm, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước đặt ra vấn đề là trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ và trong hệ thống các cơ quan nhà nước có quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật; dẫn đến tình trạng là tổng cục trưởng, thậm chí cục trưởng một cục thuộc Chính phủ có quyền ban hành các văn bản chứa các quy tắc có tính bắt buộc chung đối
với toàn xã hội như một Bộ trưởng. Vì vậy, để tinh gọn bộ máy của Chính phủ và sáp nhập các cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước vào các Bộ, Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã bỏ hình thức văn bản do Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành là quyết định, chỉ thị, thông tư. Tiếp đó, c khoản 2 Điều 1, các Điều 16, 56 và 66 Luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũng bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. Đồng thời, Chương VII của Luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũng bỏ quy định Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại một số cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước. Vì vậy, ngày 18/3/2002, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg về thẩm quyền ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực do các cơ quan thuộc Chính phủ quản lý; theo đó, Thủ tướng Chính phủ ''giao Bộ trưởng,
Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ ký ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (trước đây thuộc thẩm quyền ban hành của Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ) để thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực do các cơ quan thuộc Chính phủ quản lý''. Điều 35 Nghị định số
24/2009/NĐ-CP không quy định cụ thể Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ nào ban hành thông tư về ngành, lĩnh vực phụ trách của cơ quan thuộc Chính phủ.
Theo quy định tại các khoản 8 và 11 Điều 2 Luật năm 2008 thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật duy nhất là thông tư và thông tư liên tịch. Các quyết định quy phạm pháp luật, chỉ thị quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được ban hành trước ngày 01/01/2009 vẫn còn tồn tại và có hiệu lực cho đến khi có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ, huỷ bỏ theo quy định của pháp luật.
Các khoản 3 và 4 Mục I Thông tư số 33-BT của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ và Điều 58 của Luật năm 1996 quy định nội dung quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
Tuy nhiên, khoản 3 Mục I Thông tư số 33-BT quy định quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ để ''quy định nhiệm vụ,
quyền hạn và tổ chức bộ máy của các cơ quan, đơn vị thuộc thẩm quyền của Bộ, cơ quan ngang Bộ quyết định; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cho nghỉ hưu, khen thưởng, kỷ luật cán bộ thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trương cơ quan ngang Bộ'' là văn bản pháp quy là không
đúng và các quyết định loại này đã được khoản 2 Điều 1 Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997, khoản 2 Điều 3 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP và Điều 61 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định là các văn bản cá biệt
Khoản 1 Điều 58 Luật năm 1996 quy định quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ quy định về ''tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực
thuộc'' là văn bản quy phạm pháp luật là không đúng vì các quyết định
này chỉ áp dụng trong nội bộ của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Điều này thể hiện rõ nhất khi Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không còn thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không thể đề nghị Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ ban hành quyết định quy định về ''tổ
chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc'' cho cơ quan thuộc
Chính phủ theo quy định tại Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg mà chỉ có thể đề nghị Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực của cơ quan thuộc Chính phủ quản lý. Theo quy định tại Điều 16 Luật năm 2008 thì nội dung thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ không còn quy định về ''tổ chức và hoạt động
Cũng như văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, từ năm 1992 đến nay, quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được sửa đổi, bổ sung nhiều lần và được các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành để áp dụng trong nội bộ của Bộ, cơ quan.
Việc xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được tiến hành theo các bước sau:
Bước 1. Phân công soạn thảo
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo [khoản 1 Điều 68 Luật năm 2008; khoản 1 Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Bước 2. Tổ chức soạn thảo
Đơn vị được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm phối hợp với tổ chức pháp chế và các đơn vị liên quan tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo; nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo [khoản 2 Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Trong quá trình soạn thảo, đơn vị chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hô ̣i, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo [khoản 3 Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Bước 3. Lấy ý kiến
Dự thảo thông tư được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự
thảo, dự thảo thông tư được gửi lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan [khoản 2 Điều 68 Luật năm 2008; khoản 4 Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo và báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ [khoản 4 Điều 68 Luật năm 2008].
Bước 4. Thẩm định
Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản theo các nội dung quy định tại khoản 3 Điều 36 của Luật này [khoản 3 Điều 68 của Luật].
Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo [khoản 4 Điều 68 Luật năm 2008].
Bước 5. Trình ký
Đơn vị chủ trì soạn thảo trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký, ban hành thông tư [khoản 4 Điều 68 Luật năm 2008].
Bước 6. Ban hành
Đơn vị chủ trì soạn thảo phối hợp với Văn phòng Bộ, cơ quan ngang Bộ tổ chức phát hành thông tư, gửi đăng Công báo, đưa lên Trang tin điện tử của Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc các phương tiện thông tin đại chúng.
Thời điểm có hiệu lực và thủ tục đăng Công báo thông tư theo quy định tại Điều 78 Luật năm 2008.
Đối với các thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì quy trình soạn thảo và ban hành được thực hiện theo các bước sau:
Bước 1. Phân công soạn thảo
Các bộ, cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành thông tư liên tịch thoả thuận phân công một cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo thông tư liên tịch trong trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo chưa được
xác định rõ [khoản 1 Điều 74 Luật năm 2008; khoản 1 Điều 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Bước 2. Tổ chức soạn thảo
Cơ quan được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; nghiên cứu thông tin tư liệu có liên quan đến nội dung của dự thảo; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo [khoản 1 Điều 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hô ̣i, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo [khoản 1 Điều 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Bước 3. Lấy ý kiến
Dự thảo thông tư liên tịch được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến [khoản 3 Điều 74 Luật năm 2008].
Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu ý kiến góp ý để chỉnh lý dự thảo [khoản 4 Điều 74 Luật năm 2008].
Bước 4. Thẩm định
Tổ chức pháp chế của cơ quan chủ trì soạn thảo chủ trì, phối hợp với tổ chức pháp chế của cơ quan đồng ban hành văn bản thẩm định dự thảo thông tư liên tịch [khoản 6 Điều 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ đồng ký ban hành [đoạn thứ hai khoản 6 Điều 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP.
Bước 5. Trình ký
Dự thảo được thông qua khi có sự thống nhất ý kiến của các cơ quan có thẩm quyền ban hành thông tư liên tịch [khoản 5 Điều 74 Luật năm 2008].
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cùng ký thông tư liên tịch [đoạn thứ hai khoản 5 Điều 74 Luật năm 2008].
Bước 6. Ban hành
Cơ quan chủ trì soạn thảo chức phát hành thông tư liên tịch, gửi đăng Công báo, đưa lên Trang tin điện tử của Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc các phương tiện thông tin đại chúng.
Thời điểm có hiệu lực và thủ tục đăng Công báo thông tư liên tịch theo quy định tại Điều 78 Luật năm 2008.
Việc xây dựng, ban hành thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hiện theo trình tự, thủ tục được áp dụng tương tự các quy định trên đây và quy định tại Điều 74 Luật năm 2008.