Chương 2 : Quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam
2.2. Giám sát quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam
2.2.1. Quy định của pháp luật về giám sát, kiểm sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy
văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
2.2.1.1. Thẩm quyền của Quốc hội trong việc giám sát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Khoản 9 Điều 84 Hiến pháp năm 1992, khoản 9 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992, khoản 9 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, khoản 2 Điều 81 Luật năm 1996 quy định thẩm quyền của Quốc hội là bãi bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội.
Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất [khoản 1 Điều 10 Luật Giám sát].
Quốc hội ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật không trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội [khoản 2 Điều 10 Luật Giám sát].
2.2.1.2. Thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc giám sát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc huỷ bỏ các văn bản đó; huỷ bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội [khoản 5 Điều 91 Hiến pháp 1992]. Như vậy, Hiến pháp 1992 có quy định không thống nhất về biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội khi dùng từ ''bãi bỏ'' tại khoản 9 Điều 84 và từ ''huỷ bỏ'' tại khoản 5 Điều 91 Hiến pháp 1992.
Ủy ban thường vụ Quốc hội giám sát thông qua việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội [khoản 2 Điều 15 Luật Giám sát].
Ủy ban thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội hoặc của đại biểu Quốc hội quyết định xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban
của Quốc hội chuẩn bị ý kiến về văn bản quy phạm pháp luật đó để báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội [khoản 1 Điều 18 Luật Giám sát].
Ủy ban thường vụ Quốc hội ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật không trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; quyết định huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất [khoản 2 Điều 18 Luật Giám sát].
2.2.1.3. Thẩm quyền của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong việc giám sát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Theo quy định tại Điều 30 Luật Giám sát thì trong trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó. Trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu, cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thông báo cho Hội đồng, Ủy ban biết việc giải quyết; quá thời hạn nói trên mà không trả lời hoặc giải quyết không đáp ứng với yêu cầu thì Hội đồng, Ủy ban có quyền:
- Đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định việc đình chỉ thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội xem xét, quyết định;
- Đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có dấu hiệu trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội;
- Kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;
- Kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
2.2.1.4. Thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Điều 137 Hiến pháp 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát trong việc tuân theo pháp luật của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ.
Điều 85 Luật năm 1996 quy định Viện kiểm sát nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
Hiến pháp 1991 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 bãi bỏ nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc kiểm sát tuân theo pháp luật của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ; tức là Viện kiểm sát nhân dân tối cao không kiểm sát việc ban hành văn bản pháp luật và việc thực hiện pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Khoản 2 Nghị quyết số 287/2002/UBTVQH10 quy định kể từ ngày Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 có hiệu lực, Viện kiểm sát nhân dân tối cao không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Tiếp đó, Luật năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũng bãi bỏ Điều 85 quy định về việc viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật và Luật năm 2008 cũng không quy định viện kiểm sát nhân dân kiểm sát tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật.
2.2.1.5. Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ [khoản 4 Điều Hiến pháp 1992].
Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ [khoản 7 Điều 20 Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992, khoản 2 Điều 83 Luật năm 1996].
Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ [khoản 7 Điều 20 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, khoản 2 Điều 83 Luật năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 2002, khoản 2 Điều 90 Luật năm 2008].
Khoản 1 Điều 12 và Điều 14 Nghị định số 135/2003 quy định thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành.
2.2.1.6. Thẩm quyền của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ trong việc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định do các cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của Bộ, cơ quan ngang Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan ngang Bộ phụ trách; nếu người nhận được kiến nghị không nhất trí thì trình lên Thủ tướng quyết định [Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992].
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ''kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về những nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách'' và ''có quyền kiến nghị với Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã ban hành văn bản trái với văn bản về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản đó; nếu kiến nghị đó không được chấp nhận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định'' [Điều 84 Luật năm 1996].
Khoản 1 Nghị quyết số 287/2002/UBTVQH10 ngày 29/01/2002 của Ủy ban thường vụ Quốc hội không cho phép Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và khoản 2 Điều 84 Luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định do các cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, cơ
quan ngang Bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách; nếu người nhận được kiến nghị không nhất trí thì trình lên Thủ tướng quyết định.
Khoản 3 Điều 83 Luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 quy định Bộ tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ.
Khoản 3 Điều 90 Luật năm 2008 quy định Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Các khoản 2, 3 và 4 Điều 12 Nghị định số 135/2003 quy định thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm cho tất cả các văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch đều được kiểm tra, xử lý, kể cả văn bản của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
Điều 15 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP quy định thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Điều 16 Nghị định này quy định thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật.
Các Điều 19, 20, 21 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP quy định thủ tục các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ xử lý văn bản trái pháp luật.
Các Điều 24 và 25 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP quy định thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản liên tịch trái pháp luật giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, văn bản liên tịch trái pháp luật giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội.
Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP quy định thẩm quyền, thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không
được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân.
Một số Bộ, cơ quan đã ban hành các văn bản quy định về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật: Bộ Công Thương ban hành Thông tư số 01/2009/TT-BCT ngày 20/01/2009 hướng dẫn công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ngành công thương, Thông tư này thay thế Quyết định số 21/2007/QĐ-BCN ngày 23/5/2007 của Bộ trưởng Bộ Công nghiệp ban hành Quy chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công nghiệp trước đây; Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Quyết định số 18/2008/QĐ-BGDĐT ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định, ban hành, rà soát, hệ thống hóa, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục; Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 1332/QĐ-BTC ngày 28/4/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành quy chế soạn thảo, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ; Quyết định số 2454/QĐ-BTC ngày 23/7/2007 về việc ban hành Quy chế soạn thảo, ban hành, rà soát và hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; Quyết định số 3982/QĐ-BTC ngày 25/12/2007 ban hành Quy chế kiểm tra và xử lý văn bản của Bộ Tài chính; Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Quyết định số 1523/2005/QĐ-BTP ngày 15/8/2005 ban hành "Quy chế tự kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp ban hành" v. v...
2.2.2. Thực trạng công tác giám sát, kiểm sát, kiểm tra, xử lý văn bản