Chương 2 : Quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam
2.3. Đánh giá thực trạng hoạt động lập quy của Chính phủ trong những năm qua
2.3.2. Những hạn chế trong hoạt động lập quy của Chính phủ trong thời gian qua ở
thời gian qua ở Việt Nam
Tuy nhiên, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ còn có những nhược điểm, yếu kém, thể hiện ở các mặt sau đây:
2.3.2.1. Chính phủ đôi khi còn chậm trễ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các văn bản luật và pháp lệnh.
Đây là khuyết điểm mà Quốc hội nhấn mạnh tại Nghị quyết số 55/2005/QH11 nêu trên. Khoản 2 Điều 7 Luật năm 1996 quy định: ''văn
bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực'' và khoản 2 Điều 8 Luật năm 2008 quy
định văn bản quy định chi tiết phải ''được ban hành để có hiệu lực cùng
thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết''. Mặc dù các luật đều quy định như vậy, nhưng trên thực tế,
Chính phủ ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành chưa kịp thời, có không ít trường hợp rất chậm, làm cho những điều của luật, pháp lệnh, nghị quyết cần có văn bản hướng dẫn thi hành chậm đi vào cuộc sống. Hiện tượng này kéo dài thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh và ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Tại Báo cáo số 401/UBTVQH11 ngày 06/11/2005, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho biết: phần lớn các văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh được ban hành chậm so với quy định của pháp luật, đồng thời cũng chậm so với yêu cầu thực tế; ví dụ: Bộ luật dân sự được Quốc hội thông qua ngày 28/10/1995, có hiệu lực từ ngày 01/7/1996 nhưng sau gần 10 năm (tính đến thời điểm báo cáo ngày 06/11/2005), mới ban hành được 54 văn bản, còn 20 văn bản và nội dung chưa được hướng dẫn thi hành; trong khi đó, Bộ luật này đã được sửa đổi cơ bản tại kỳ họp thứ 7 tháng 6/2005. Tình trạng Chính phủ chậm ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh đã trở thành căn bệnh kinh niên trong nhiều năm qua và đến nay chưa có biện pháp khắc phục. Không chỉ Chính phủ chậm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh mà các Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng chậm ban hành văn bản hướng dẫn văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Ví dụ: ngày 27/12/2005, Chính phủ ban hành Nghị định số 158/2005/NĐ-CP về đăng ký và quản lý hộ tịch; nhưng đến ngày 31/12/2008, liên Bộ Tư pháp - Ngoại giao mới ban hành Thông tư liên tịch số 11/2008/TTLT-BTP- BNG hướng dẫn thực hiện quy định của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP
ngày 27/12/2005 của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch tại các Cơ quan đại diện ngoại giao, Cơ quan lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài. Vì vậy, TS. Nguyễn Ngọc Điện cho rằng: ''trong xã hội hành chính hoá,
nghĩa là xã hội mà ứng xử của các chủ thể được thực hiện dưới sự dẫn dắt, chỉ huy, kiểm soát và giám sát của nhà chức trách, nghị định, thông tư chỉ ra cách thức mà luật phải được áp dụng. Không có nghị định, thông tư, luật chỉ tồn tại trên giấy. Do vậy mà ngày có hiệu lực của luật, rốt cuộc, là ngày có hiệu lực của nghị định, thông tư hướng dẫn, chứ không phải là ngày được ấn định trong văn bản luật; việc chậm ra nghị định, thông tư cũng đồng nghĩa với việc chậm đưa luật ra áp dụng trong thực tiễn'' [20, tr. 379 - 380].
2.3.2.2. Còn có những văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trái pháp luật
Trái pháp luật trong trường hợp này được hiểu là: trái thẩm quyền về nội dung và trái với quy định của Hiến pháp, bộ luật, luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tức là, văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới có quy định trái với quy định của văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, không đảm bảo thứ bậc hiệu lực pháp lý của các văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật của nước ta. Dưới đây sẽ phân tích một số văn bản trái pháp luật về thẩm quyền và trái pháp luật về nội dung.
Một là, trái thẩm quyền về nội dung, tức là, pháp luật không quy
định cho một chủ thể ban hành các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực nhất định nhưng chủ thể đó vẫn ban hành.
Ví dụ: Điểm đ khoản 5 Nghị quyết số 32/2007/NQ-CP ngày 29/6/2007 của Chính phủ về một số giải pháp cấp bách nhằm kiềm chế tai nạn giao thông và ùn tắc giao thông đã giao nhiệm vụ: ''trong năm 2007,
Bộ Y tế bổ sung, sửa đổi quy định về tiêu chuẩn sức khỏe của người điều khiển từng loại phương tiện cơ giới''. Việc Chính phủ giao Bộ Y tế bổ
sung, sửa đổi quy định về tiêu chuẩn sức khỏe của người điều khiển từng loại phương tiện cơ giới là giao cho Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành văn bản
trái thẩm quyền quy định tại khoản 2 Điều 55 Luật Giao thông đường bộ năm 2001; theo đó, ''Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải thống nhất với Bộ
trưởng Bộ y tế quy định cụ thể về tiêu chuẩn sức khoẻ của người lái xe'';
tức là, hai Bộ trưởng phải liên tịch với nhau để ban hành thông tư liên tịch quy định về tiêu chuẩn sức khỏe của người điều khiển từng loại phương tiện cơ giới. Trong khi đó, thực hiện Nghị quyết của Chính phủ, Bộ Y tế đã ban hành Quyết định số 33/2008/QĐ-BYT ngày 30/9/2008 ban hành tiêu chuẩn sức khoẻ của người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ và Quyết định số 34/2008/QĐ-BYT ngày 30/9/2008 ban hành tiêu chuẩn sức khoẻ người khuyết tật điều khiển xe mô tô, xe máy ba bánh dành cho người khuyết tật. Quyết định số 33/2008/QĐ-BYT đưa ra 82 tiêu chuẩn sức khoẻ để cơ quan có chức năng cấp giấy phép lái xe cho người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ. Đây là những quy định rất cần thiết để đảm bảo an toàn cho người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ. Tuy nhiên, trong số 82 tiêu chuẩn thì có tiêu chuẩn về vòng ngực trung bình dưới 72 cm là không đủ điều kiện về sức khoẻ bị dư luận phản đối kịch liệt ngay từ khi ban hành và cho rằng quy định của Bộ Y tế về ''ngực lép'' thì không được đi xe và chưa có cơ sở khoa học và thực tiễn để kết luận về ''ngực lép'' thì không đủ sức khoẻ điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ. Căn cứ ý kiến phản ánh trên báo chí và thực hiện việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, ngày 24/10/2008, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp đã có Công văn số 120/KTrVB gửi Bộ Y tế, bên cạnh đánh giá việc ban hành các tiêu chuẩn sức khỏe này là
“cần thiết, đáp ứng yêu cầu quản lý cũng như yêu cầu của các tầng lớp nhân dân, bảo đảm an toàn giao thông khi điều khiển các phương tiện giao thông lưu hành trên đường bộ”, đồng thời Cục cũng đề nghị Bộ Y tế
thực hiện thẩm quyền theo luật định: “đình chỉ ngay việc lưu hành, tạm ngưng hiệu lực áp dụng…” bản tiêu chuẩn sức khỏe vì “Bộ Y tế tự ban hành Quyết định số 33 và Quyết định số 34… là không đúng thẩm quyền”
Sau khi báo cáo, xin ý kiến và được sự đồng ý của Phó Thủ tướng tại Công văn số 7565/VPCP-PL ngày 04/11/2008 của Văn phòng Chính phủ, ngày 08/11/2008, Bộ Y tế đã ban hành Quyết định số 4392/QĐ-BYT bãi bỏ Quyết định số 33/2008/QĐ-BYT và Quyết định số 34/2008/QĐ-BYT nêu trên. Như vậy, nguyên nhân của việc ban hành văn bản của Bộ Y tế trái thẩm quyền là do điểm đ khoản 5 Nghị quyết số 32/2007/CP của Chính phủ đã giao cho Bộ Y tế ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền.
Hai là, trái với quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên; tức là cơ quan nhà nước cấp dưới đưa ra các điều kiện mới, quy định mới để hướng dẫn sai lệch với quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
2.3.2.3. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ còn mâu thuẫn, chồng chéo.
Điển hình của sự mâu thuẫn, chồng chéo là việc cấp ''sổ đỏ'' - giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 36 Luật Đất đai năm 1993 và cấp ''sổ hồng'' - giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại nội thành, nội thị xã, thị trấn theo quy định tại Điều 10 Nghị định số 60/CP ngày 05/7/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị. Khoản 1 Điều 48 Luật Đất đai năm 2003 quy định: ''giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho người sử
dụng đất theo một mẫu thống nhất trong cả nước đối với mọi loại đất. Trường hợp có tài sản gắn liền với đất thì tài sản đó được ghi nhận trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản''. Khoản 1 Điều 44 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004
về thi hành Luật Đất đai quy định tài sản gắn liền với đất là: ''nhà ở, công
trình kiến trúc khác, cây rừng, cây lâu năm gắn liền với đất thì nhà ở, công trình kiến trúc, cây rừng, cây lâu năm''. Giấy chứng nhận quyền sử
Các điều từ Điều 10 đến Điều 20 Luật Nhà ở năm 2005 quy định việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở. Điều 1 Nghị định số 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 về việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng quy định việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng. Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng do Bộ Xây dựng phát hành và được sử dụng thống nhất trong cả nước. Cuộc chiến giữa ''sổ đỏ'' và ''sổ hồng'' kéo dài 15 năm đến kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XII, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản đã được thông qua ngày 19/6/2009; trong đó, sửa đổi, bổ sung khoản 20 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 và bãi bỏ một số điều của Luật Nhà ở năm 2005 để gộp ''sổ đỏ'' và ''sổ hồng''. Đến nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 88/2009/NĐ- CP ngày 19/10/2009 cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất để gộp và chấm dứt cuộc chiến giữa hai sổ nói trên.
2.3.2.4. Một số văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có sự lẫn lộn về tính chất pháp lý
Đây là trường hợp có một số văn bản cá biệt thì lại được ghi số và ký hiệu của văn bản quy phạm pháp luật và ngược lại, văn bản quy phạm pháp luật thì lại được ghi số và ký hiệu của văn bản cá biệt. Việc nhầm lẫn này gây nên ảo tưởng rằng trong những năm qua, Chính phủ đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật, nhưng thực tế không phải như vậy; hoặc có không ít trường hợp các quy phạm pháp luật lại được quy định trong các văn bản cá biệt, thậm chí là công văn hành chính, làm giảm hiệu lực và hiệu quả trong điều chỉnh pháp luật của các quy phạm pháp luật.
2.3.2.5. Một số văn bản được ban hành không đúng thủ tục, trình tự do pháp luật quy định.
Trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì có thủ tục lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức cá nhân trên Cổng Thông tin điện tử Chính phủ theo quy định Luật năm 2008 và các văn bản pháp luật khác có liên quan đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Tuy nhiên, đối chiếu 80 nghị định đã được ban hành từ ngày 01/01/2009 đến ngày 01/10/2009 thì chỉ có khoảng chưa đến 30 dự thảo nghị định được đưa lên Cổng thông tin điện tử Chính phủ; trong số gần 30 dự thảo nghị định nêu trên thì số đã được ban hành cũng rất ít. Đó là chưa kể số lượng dự thảo quyết định quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ được được đưa lên Cổng thông tin điện tử Chính phủ rất ít so với số lượng quyết định đã được ban hành trên thực tế. Theo quy định tại điểm d khoản 2 Điều 63 thì hồ sơ thẩm định gồm có ''bản tổng hợp ý kiến của cơ
quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản''. Nếu không lấy ý kiến cơ quan, tổ chức cá nhân trên Cổng Thông tin
điện tử Chính phủ thì không có bản tổng hợp ý kiến trong hồ sơ thẩm định theo quy định Luật năm 2008. Như vậy, thủ tục này không được chấp hành nghiêm túc; nhưng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ vẫn được thẩm định, thẩm tra, trình thông qua và ký, ban hành. Việc thực hiện thủ tục xây dựng, ban hành văn bản của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ cũng chưa nghiêm như không lấy ý kiến các đơn vị trong Bộ, cơ quan ngang Bộ theo quy định của pháp luật, dẫn đến tình trạng không ít văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ mâu thuẫn, chồng chéo hoặc trái pháp luật. Để văn bản quy phạm pháp luật được đăng Công báo đầy đủ trước khi có hiệu lực khoản 3 Điều 75 Luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 quy định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau mười lăm ngày, kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó; nhưng quy định này vẫn không được thực hiện nghiêm. Vì vậy, Điều 78 Luật năm 2008
quy định văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo; văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường văn bản có nội dung bí mật nhà nước và các văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh.
2.3.2.6. Dùng công văn hành chính có chứa quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội
Theo Báo cáo số 205/BC-BTP ngày 26/12/2008 của Bộ Tư pháp, tổng hợp báo cáo cho thấy, các Bộ, ngành, địa phương đã kiểm tra, phát hiện 361 văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại các điểm a và b khoản 1 Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003. Đây chỉ là con số rất nhỏ trong số các công văn hành chính do các Bộ, cơ quan ban hành có chứa quy phạm pháp luật bị kiểm tra, phát hiện.
2.3.2.7. Có nhiều văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được ban hành đúng