Chương 2 : Quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam
2.1. Chủ thể tham gia thực hiện quyền lập quy của Chính phủ
2.1.2. Quy trình xây dựng, ban hành
Thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ giai đoạn từ khi ban hành Hiến pháp 1992 đến nay đã được nhiều lần sửa đổi, bổ sung theo quy định tại Luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002, Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 25/12/2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này, Luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 hướng dẫn thi hành Luật này, Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội, các quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 13/CP ngày 01/12/1992, Nghị định số 11/1998/NĐ-CP ngày 24/11/1998, Nghị định số 23/2003/NĐ-CP ngày 12/3/2003, Nghị định số 179/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 và nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác đã được ban hành quy định về thủ tục, trình tự soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
Việc xây dựng, ban hành các nghị định quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 14 Luật năm 2008 được thực hiện theo quy trình bao gồm 07 bước như sau:
Bước 1. Lập chương trình xây dựng nghị định
Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định hằng năm của Chính phủ trên cơ sở đề nghị của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đề nghị xây dựng nghị định phải nêu rõ sự cần thiết ban hành, nội dung, chính sách cơ bản và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (khoản 1 Điều 59 Luật năm 2008) nhằm xác định các vấn đề của xã hội cần phải được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật; lập luận cơ sở để lựa chọn các chính sách cơ bản
của văn bản, bảo đảm việc ban hành văn bản là phương thức tối ưu để đạt được mục tiêu (khoản 1 Điều 37 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).
Trong trường hợp cần thiết, Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức cuộc họp có sự tham gia của đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan để xem xét đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ.
Cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng nghị định cử đại diện thuyết trình về những vấn đề liên quan đến đề nghị của mình (khoản 2 Điều 59 Luật năm 2008).
Cơ quan đề nghị xây dựng nghị định giao cho đơn vị trực thuộc tổ chức lấy ý kiến các đơn vị liên quan về đề nghị xây dựng nghị định; đăng tải bản thuyết minh về đề nghị xây dựng nghị định và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản trên Trang thông tin điện tử của cơ quan mình trong thời gian ít nhất là hai mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến [điểm a khoản 4 Điều 14 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP]; nghiên cứu, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định trên cơ sở các ý kiến góp ý và gửi hồ sơ đề nghị đến tổ chức pháp chế để tổng hợp [điểm b khoản 4 Điều 14 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 14 của Luật đến Bộ Tài chính để lấy ý kiến về tính hợp lý của nguồn tài chính dự kiến, Bộ Nội vụ để lấy ý kiến về tính hợp lý của nguồn nhân lực dự kiến [khoản 6 Điều 14 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Văn phòng Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định của Chính phủ và gửi đến các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để lấy ý kiến, đồng thời đăng tải dự kiến chương trình trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến trong thời hạn 20 ngày [khoản 3 Điều 16 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Đề nghị xây dựng nghị định của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được gửi đến Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp
chậm nhất là ngày 01 tháng 8 của năm trước [khoản 7 Điều 14 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Chính phủ thông qua chương trình xây dựng nghị định hằng năm vào phiên họp tháng 10 của năm trước [khoản 7 Điều 14 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Thủ tướng Chính phủ phân công Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo dự thảo nghị định [khoản 4 Điều 59 Luật năm 2008].
Chính phủ cũng có thể điều chỉnh chương trình xây dựng nghị định theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP như: đưa dự thảo ra khỏi chương trình, điều chỉnh thời điểm trình hoặc bổ sung dự thảo mới vào chương trình.
Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp nghiên cứu, tổng hợp đề nghị điều chỉnh chương trình xây dựng nghị định trình Thủ tướng Chính phủ quyết định [khoản 3 Điều 19 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Bước 2. Tổ chức soạn thảo
Cơ quan chủ trì soạn thảo thành lập Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện cơ quan thẩm định, đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học [khoản 1 Điều 60 Luật năm 2008]. Trưởng Ban soạn thảo có các nhiệm vụ theo quy định tại [Điều 20 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP]. Số lượng thành viên Tổ biên tập ít nhất là chín người, trong đó, thành phần Tổ biên tập có không quá 1/2 (một phần hai) số thành viên là các chuyên gia của cơ quan chủ trì soạn thảo, số còn lại là chuyên gia của cơ quan, tổ chức có đại diện là thành viên Ban soạn thảo, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của dự thảo nghị định [khoản 2 Điều 25 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Ban soạn thảo xem xét, thông qua đề cương dự thảo nghị định [điểm a khoản 2 Điều 60 Luật năm 2008]. Cơ quan chủ trì soạn thảo tổng kết thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật có liên
quan đến dự thảo; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung của dự thảo [điểm a khoản 2 Điều 61 Luật năm 2008]; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có liên quan đến dự thảo [điểm b khoản 2 Điều 61 Luật năm 2008].
Việc đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản được thực hiện theo quy định tại Điều 38 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP; trong đó, đối với một trong các trường hợp sau đây thì phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động đầy đủ trên cơ sở phân tích định tính và định lượng các tác động khi kết quả đánh giá tác động đơn giản cho thấy:
- Văn bản có thể làm phát sinh chi phí từ 15 (mười lăm) tỷ đồng hàng năm trở lên cho Nhà nước, cơ quan, tổ chức hoặc doanh nghiệp, cá nhân;
- Văn bản có thể tác động tiêu cực đáng kể đến các nhóm đối tượng trong xã hội;
- Văn bản có thể tác động tới số lượng lớn doanh nghiệp; - Văn bản có thể làm tăng đáng kể giá tiêu dùng;
- Văn bản còn nhiều ý kiến khác nhau, được công chúng quan tâm và có ảnh hưởng đáng kể đến lợi ích chung.
Dự thảo báo cáo đánh giá tác động phải được đăng tải kèm theo các dữ liệu, cách tính chi phí, lợi ích và dự thảo văn bản trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản trong thời hạn ít nhất là ba mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Cơ quan thực hiện đánh giá tác động có trách nhiệm hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động trên cơ sở các ý kiến góp ý.
Ban soạn thảo tổ chức soạn thảo dự thảo nghị định [khoản 3 Điều 60 Luật năm 2008].
Cơ quan chủ trì soạn thảo lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đối với dự thảo nghị định:
Cơ quan chủ trì soạn thảo phải nêu rõ vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng cần lấy ý kiến và địa chỉ tiếp nhận ý kiến [khoản 2 Điều 27 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP];
Trong quá trình soạn thảo dự thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hô ̣i, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào các hoạt động theo quy định tại Điều 28 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP.
Cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp và chỉnh lý dự thảo nghị định [điểm c khoản 2 Điều 61 và khoản 3 Điều 62 Luật năm 2008] và phải đăng tải văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến và dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo [khoản 3 Điều 27 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Cơ quan chủ trì soạn thảo chuẩn bị tờ trình và hồ sơ, tài liệu có liên quan để gửi đến Bộ Tư pháp thẩm định [điểm c khoản 2 Điều 61 Luật năm 2008; các Điều 42, 43 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Bước 3. Thẩm định
Cơ quan chủ trì soạn thảo gửi Bộ Tư pháp thẩm định dự thảo nghị định gồm những hồ sơ theo quy định tại khoản 2 Điều 63 Luật năm 2008.
Bộ Tư pháp tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ dự thảo nghị định gửi thẩm định. Nếu hồ sơ thẩm định không đáp ứng yêu cầu quy định, trong thời hạn chậm nhất là ba ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ, Bộ Tư pháp đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ. Cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ thẩm định trong thời hạn chậm nhất là mười ngày làm việc, kể từ khi nhận được đề nghị bổ sung hồ sơ.
Đối với dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học [khoản 1 Điều 63 Luật năm 2008].
Hội đồng thẩm định Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập có ít nhất là chín người, gồm: Chủ tịch, Thư ký và các thành viên khác là đại diện Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Thành viên Hội đồng thẩm định phải là người am hiểu các vấn đề chuyên môn liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc nội dung của dự thảo [các khoản 1 và 2 Điều 46 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Đối với trường hợp thẩm định dự thảo nghị định do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì đại diện Bộ Tư pháp không quá 1/3 (một phần ba) tổng số thành viên. Đối với trường hợp thẩm định dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực không do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì đại diện Bộ Tư pháp không quá 1/2 (một phần hai) tổng số thành viên [khoản 2 Điều 46 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP].
Hội đồng thẩm định hoạt động theo nguyên tắc thảo luận tập thể và chấm dứt hoạt động và tự giải thể sau khi báo cáo thẩm định được gửi đến cơ quan có thẩm quyền [khoản 3 Điều 46 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP].
Chủ tịch Hội đồng thẩm định tổ chức cuộc họp thẩm định khi có mặt ít nhất 1/2 (một phần hai) tổng số thành viên. Trường hợp không thể tham gia cuộc họp thẩm định, thành viên Hội đồng phải gửi Chủ tịch ý kiến của mình bằng văn bản. Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tham gia phiên họp của Hội đồng thẩm định. Trong trường hợp cần thiết, Bộ Tư pháp có thể mời đại diện là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan tham dự cuộc họp của Hội đồng thẩm định [khoản 1 Điều 47 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP].
Trên cơ sở biên bản cuộc họp của Hội đồng thẩm định, chậm nhất là ba ngày làm việc, kể từ ngày kết thúc cuộc họp thẩm định, Thư ký chuẩn bị dự thảo báo cáo thẩm định, trình Chủ tịch xem xét, ký báo cáo.
Báo cáo thẩm định được đóng dấu của Bộ Tư pháp [Điều 48 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Trong trường hợp không thành lập Hội đồng thẩm định, khi cần thiết, Bộ Tư pháp tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định có sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, các đơn vị có liên quan thuộc Bộ Tư pháp, đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học [Điều 45 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP].
Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày cơ quan thẩm định nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định [khoản 5 Điều 63 Luật năm 2008].
Cơ quan chủ trì soạn thảo có văn bản tiếp thu và giải trình ý kiến thẩm định và báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định; gửi dự thảo đã được chỉnh lý và văn bản tiếp thu giải trình đến Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ; đăng tải dự thảo đã chỉnh lý trên cơ sở tiếp thu ý kiến thẩm định trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan mình [khoản 3 Điều 64 Luật năm 2008; điểm e khoản 1 Điều 42 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP; điểm a khoản 1 Điều 15 Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 179/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 - sau đây gọi tắt là Quy chế làm việc của Chính phủ].
Đối với các dự thảo nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, sau khi hoàn thành bước 2, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi Bộ Nội vụ thẩm định trước khi gửi Bộ Tư pháp thẩm định theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều 2 Nghị định số 48/2008/NĐ-CP ngày 17/4/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ - sau đây gọi tắt là Nghị định số 48/2008/NĐ-CP.
Bước 4. Trình Chính phủ
Cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ đến Văn phòng Chính phủ để trình Chính phủ theo quy định tại khoản 6 Điều 63 Luật năm 2008.
Khi nhận đủ hồ sơ dự thảo, Văn phòng Chính phủ thẩm tra về trình tự, thủ tục chuẩn bị và có ý kiến đánh giá độc lập đối với dự thảo nghị
định [điểm a khoản 2 Nghị quyết số 55/2005/QH11; khoản 2 Điều 29 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP; điểm a khoản 2 Điều 17 Quy chế làm việc của Chính phủ; điểm d khoản 1 Điều 2 Nghị định số 33/2008/NĐ-CP]. Văn phòng Chính phủ chịu trách nhiệm về ý kiến thẩm tra của mình và không phải chịu trách nhiệm về nội dung văn bản do cơ quan chủ trì đã trình và không trực tiếp sửa chữa vào văn bản đó [điểm b khoản 2 Điều 17 Quy chế làm việc của Chính phủ].
Ý kiến thẩm tra của Văn phòng Chính phủ được thể hiện trong phiếu trình hoặc làm thành văn bản riêng, nhận xét rõ về trình tự, thủ tục chuẩn bị dự thảo nghị định kể cả việc giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định và các cơ quan liên quan, kiến nghị cụ thể của Văn phòng Chính phủ, lý do và đề xuất Thủ tướng biện pháp giải quyết. Văn phòng Chính phủ chịu trách nhiệm về ý kiến thẩm tra của mình, không phải chịu