Chương 3 : Một số giải pháp nhằm hoàn thiện vai trò lập quy của Chính phủ
3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện vai trò lập quy của Chính phủ ở Việt
3.2.1. Các giải pháp pháp lí trực tiếp:
Thứ nhất: Cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 59, điểm c khoản 2 Điều 61 Luật năm 2008 quy định về đánh giá tác động của dự thảo nghị định:
Đánh giá tác động của dự thảo nghị định là phương pháp đánh giá tác động của quy định - RIA (Regulatory Impact Assessment), đang được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới. RIA là một phương pháp nhằm đánh giá một cách thống nhất và có hệ thống một số tác động tiềm năng của một hành động của Chính phủ trên cơ sở so sánh với bối cảnh giả định là không có hành động đó, đồng thời phổ biến các thông tin đó cho các nhà ra quyết định và công chúng. RIA có một số mục tiêu như sau:
- Nâng cao hiểu biết và nhận thức về tác động của các hành động của Chính phủ, trong đó xem xét cả yếu tố lợi ích và chi phí của hành động đó.
- Gắn kết nhiều mục tiêu chính sách khác nhau; - Cải thiện tính minh bạch và quá trình tham vấn; - Cải thiện trách nhiệm của Chính phủ.
Mục tiêu chính của việc lập các báo cáo đánh giá tác động là nhằm xây dựng các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn. Một số nguyên tắc chủ yếu để đạt được mục tiêu này bao là: chỉ đưa ra quy định khi thực sự cần thiết; cần cân nhắc mọi phương án, bao gồm cả phương án “không làm gì”;
khi cần thiết, chỉ đưa ra quy định ở mức phù hợp với rủi ro hoặc vấn đề phải xử lý; giảm bớt quy định và đơn giản hóa trong mọi trường hợp có thể.
Chính phủ cần yêu cầu thực hiện các đánh giá RIA vì nó giúp các nhà hoạch định chính sách:
- Xác định rõ ràng mục tiêu của thay đổi dự kiến về chính sách;
- Đánh giá và dự báo các tác động có thể xảy ra do sự thay đổi về chính sách;
- Nhận biết và đánh giá các phương án thay thế nhằm đạt được mục tiêu chính sách đề ra;
- Đánh giá liệu các lợi ích thu được từ sự thay đổi chính sách đó có lớn hơn chi phí (tác động tiêu cực) của sự thay đổi đó hay không;
- Đảm bảo một quá trình tham vấn minh bạch và hiệu quả;
- Xác định liệu các nhóm, cộng đồng khác nhau có chịu ảnh hưởng ở mức độ khác nhau hay không;
- Đảm bảo tuân thủ các điều ước và cam kết quốc tế.
Kết quả thực sự của quá trình đánh giá tác động (RIA) là nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế và bình đẳng xã hội. Trên thế giới, ngày càng có nhiều quốc gia sử dụng RIA là một công cụ nhằm cải thiện môi trường pháp lý cho doanh nghiệp, nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế và đảm bảo sự phát triển cân bằng.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 59, điểm c khoản 2 Điều 61 Luật năm 2008 thì tất cả các dự thảo nghị định đều phải đánh giá tác động RIA là không cần thiết và thậm chí là lãng phí. Chỉ những dự thảo nghị định nào tác động nhiều tới lợi ích của các nhóm trong xã hội thì mới cần phải có báo cáo RIA. Ở Hoa Kỳ, theo quy định tại điểm a Mục 1 Lệnh điều hành số 12866 ngày 30/9/1993 của Tổng thống W. Clinton, thì ''để quyết định liệu có nên ra
quy định và ra quy định như thế nào, các cơ quan nên đánh giá mọi chi phí và lợi ích của mọi phương pháp quản lý thay thế có sẵn, bao gồm cả chi phí và lợi ích của việc không ban hành quy định. Chi phí và lợi ích sẽ được hiểu là bao gồm cả các biện pháp có thể đo đếm về số lượng (trong chừng mực cao nhất mà những biện pháp này có thể tính toán một cách hữu ích) và các biện pháp về chất lượng đối với chi phí và lợi ích khó xác định số lượng, nhưng rất cần phải được xem xét. Ngoài ra, trong khi lựa chọn các cách tiếp cận khác nhau liên quan đến việc ban hành quy định, các cơ quan nên lựa chọn các cách thức có thể tăng tối đa các lợi ích thực nhận (bao gồm cả các lợi thế tiềm năng về kinh tế, môi trường, sức khỏe và an toàn của người dân,
và các lợi thế khác; các tác động về phân phối; và công bằng), trừ khi có luật yêu cầu phải ban hành văn bản theo hướng tiếp cận khác'' [26].
Chính phủ đã quy định tại khoản 3 Điều 38 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định những trường hợp cần phải có báo cáo đánh giá tác động đầy đủ đối với dự thảo nghị định; nhưng để ''hợp pháp hóa'' quy định trên đây của Chính phủ, bảo đảm thứ bậc của văn bản trong hệ thống pháp luật, Chính phủ cần phải trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung Luật năm 2008 theo hướng giao Chính phủ quy định cụ thể các trường hợp cần phải có đánh giá tác động đối với dự thảo nghị định.
Thứ hai: Cần sửa đổi, bổ sung Điều 1 Luật năm 2008 để xử lý sự chồng chéo giữa Luật năm 2008 và Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật năm 2006 quy định về thủ tục xây dựng, công bố, ban hành quy chuẩn kỹ thuật:
Điều 27 Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật quy định trách nhiệm xây dựng, thẩm định, ban hành quy chuẩn kỹ thuật sau: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức xây dựng và ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia trong phạm vi ngành, lĩnh vực được phân công quản lý; Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ tổ chức thẩm định dự thảo quy chuẩn kỹ thuật quốc gia. Quy chuẩn kỹ thuật được xây dựng, công bố theo quy định tại Nghị định số 127/2007/NĐ-CP ngày 01/8/2007 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật và Thông tư số 23/2007/TT-BKHCN ngày 28/9/2007 hướng dẫn xây dựng, thẩm định và ban hành quy chuẩn kỹ thuật.
Khoản 2 Điều 16 Luật năm 2008 quy định thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định về quy chuẩn kỹ thuật. Trong khi đó, khoản 2 Điều 1 Luật năm 2008 khẳng định văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không
phải là văn bản quy phạm pháp luật. Tức là, việc xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định về quy chuẩn kỹ thuật được hai luật nêu trên điều chỉnh.
Theo quy định khoản 1 Điều 3 Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật năm 2006, thì tiêu chuẩn là ''quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu
quản lý dùng làm chuẩn để phân loại, đánh giá sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế - xã hội nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của các đối tượng này.
Tiêu chuẩn do một tổ chức công bố dưới dạng văn bản để tự nguyện áp dụng''. Văn bản công bố tiêu chuẩn không phải là văn bản quy phạm pháp
luật; do đó, tiêu chuẩn chưa phải là quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo khoản 1 Điều 23 của Luật nêu trên, toàn bộ hoặc một phần tiêu chuẩn cụ thể trở thành bắt buộc áp dụng khi được viện dẫn trong văn bản quy phạm pháp luật, quy chuẩn kỹ thuật; tức là khi đó thì tiêu chuẩn trở thành quy phạm pháp luật.
Như vậy, có sự chồng chéo quy định về thủ tục xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ về quy chuẩn kỹ thuật giữa Luật năm 2008 và Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật. Vì vậy, cần phải sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 1 Luật năm 2008 như sau: ''Văn
bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành phải đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trừ các văn bản quy định tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật được xây dựng, công bố theo quy định của pháp luật về tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật''.
Thứ ba: Cần sửa đổi, bổ sung Điều 68, khoản 3 Điều 90 Luật năm 2008 theo hướng giao Bộ Tư pháp đăng ký quốc gia văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ:
Theo quan điểm của chúng tôi, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần thống nhất đăng ký quốc gia văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, trong đó quy định thủ tục, nội dung, thời hạn đăng ký quốc gia; đồng thời, bãi bỏ Điều 91 quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được Bộ Tư pháp đăng ký quốc gia thì mới được đăng Công báo và có hiệu lực thi hành.
Thứ tư: Sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2006) theo hướng toà hành chính xét xử các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có dấu hiệu trái pháp luật do công dân, tổ chức khởi kiện khi có căn cứ cho rằng văn bản đó trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của công dân và tổ chức.
Quyết định của Bộ Tư pháp cho đăng ký quốc gia văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ cũng phải bị khởi kiện khi có căn cứ cho rằng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có dấu hiệu trái pháp luật nhưng vẫn được Bộ Tư pháp cho đăng ký quốc gia. Quy định này tạo điều kiện cho công dân và tổ chức lựa chọn các phương án khác nhau khi cần phải đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có dấu hiệu trái pháp luật.
Thứ năm: Chính phủ cần sớm ban hành nghị định quy định về quy trình xây dựng, ban hành các văn bản thuộc quyền lập quy của Chính phủ:
Hiện nay Chính phủ chưa có văn bản pháp luật nào quy định một cách đầy đủ, toàn diện các bước trong quy trình lập quy của Chính phủ. Vì vậy, để công tác xây dựng, ban hành văn bản thuộc quyền lập quy của Chính phủ trong thời gian tới đi vào nền nếp và ngày càng hoàn thiện, cần xây dựng dự
thảo nghị định quy định về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Thứ sáu: Cần làm rõ khái niệm quy phạm pháp luật, phân loại quy phạm pháp luật và làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, phân loại văn bản quy phạm pháp luật để tránh sự nhầm lẫn về tính chất pháp lý trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản.
Đây là vấn đề mấu chốt, vấn đề khó khăn, phức tạp nhất đối với các cán bộ, công chức trong quá trình xây dựng, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Những sai sót trong quá trình xây dựng, trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật bắt nguồn từ nhận thức chưa rõ về mặt khoa học pháp lý và quy định của pháp luật không rõ ràng về quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, cần phải có đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước để tập trung trí tuệ của các nhà khoa học pháp lý trong nước cũng như nước ngoài trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ các vấn đề nêu trên; trên cơ sở đó kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản hoặc tài liệu hướng dẫn, quy định về quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản thuộc quyền lập quy của Chính phủ nói riêng.
Thứ bảy: Phải thường xuyên tiến hành rà soát, hệ thống, pháp điển hóa văn bản quy phạm pháp luật trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước để bảo đảm cho hệ thống pháp luật được thống nhất và đồng bộ.
Các văn bản pháp luật của nước ta kể từ năm 1945 đến nay đã được liên tục xây dựng, hoàn thiện ở từng giai đoạn khác nhau trong từng hoàn cảnh khác nhau như chiến tranh, đất nước bị chia cắt, hòa bình, thống nhất, chuyển đổi nền kinh tế từ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường, hội nhập khu vực và quốc tế v. v... Có những văn bản trong một số lĩnh vực
quản lý nhà nước đã được ban hành từ rất lâu, không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nhưng chưa được kịp thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ và rà soát, hệ thống hoá, pháp điển hóa một cách toàn diện. Việc ban hành một văn bản để sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành là cách làm phổ biến hiện nay ở các nước trên thế giới nhằm đẩy nhanh quá trình hoàn thiện pháp luật; ở nước ta, việc này mới được bắt đầu. Tuy nhiên, cần phải hợp nhất các văn bản đã được sửa đổi, bổ sung để tạo điều kiện thuận lợi cho công tác nghiên cứu, tìm hiểu và áp dụng pháp luật. Vì vậy, phải khẩn trương xây dựng, ban hành Pháp lệnh về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 92 Luật năm 2008.