.Xử phạt vi phạm hành chính

2.1 .Thực trạng các quy định pháp luật về xử lý vi phạm của CTCK

2.1.2 .Xử phạt vi phạm hành chính

Trước khi Luật Chứng khoán 2006 ra đời thì sự điều chỉnh của pháp luật đối với CTCK cũng như việc xử lý các vi phạm pháp luật còn rất hạn chế. Đầu tiên phải kể đến Nghị định 48/1998/NĐ-CP của Chính phủ ngày 11 tháng 07 năm 1998 về chứng khoán và thị trường chứng khoán mới dừng lại ở việc quy định các hành vi bị cấm và hạn chế gồm hành vi bán khống, hành vi mua bán nội gián, công bố thông tin sai sự thật, tham gia hoạt động tín dụng và cho vay chứng khoán, hành vi lũng đoạn thị trường, thâu tóm, sáp nhập doanh nghiệp. Tiếp đến là Nghị định 22/2000/NĐ-CP của Chính phủ ngày 10/07/2000 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán, đây là nghị định đầu tiên về xử lý vi phạm hành chính trong đó bổ sung nhiều quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với CTCK như hành vi vi phạm, hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục, thời hiệụ xử phạt, thẩm quyền, thủ tục xử phạt.

Do thị trường chứng khoán luôn phát triển không ngừng kéo theo sự lớn mạnh của CTCK và ngày càng có nhiều hành vi vi phạm tinh vi hơn. Vì vậy, Nghị định số 144/2003/NĐ-CP ngày 28 tháng 11 năm 2003 của Chính phủ về chứng khoán và thị trường chứng khoá ra đời thay thế Nghị định 48/1998/NĐ-CP với nhiều điểm đổi mới như có phạm vi điều chỉnh tương đối rộng liên quan đến sự mở rộng phạm vi quản lý đối với hoạt động phát hành

chứng khoán ra công chúng; qui định thủ tục đăng ký phát hành chứng khoán ra công chúng thay cho cơ chế cấp phép phát hành; phân định rõ điều kiện niêm yết và điều kiện phát hành chứng khoán; nới lỏng điều kiện niêm yết chứng khoán để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp nhà nước sau khi cổ phần hoá có thể niêm yết chứng khoán ngay; qui định bổ sung đối tượng phải công bố thông tin là công ty chứng khoán; cụ thể hoá các hành vi bị cấm trên thị trường chứng khoán. Việc ban hành Nghị định 144/2003/NĐ-CP đã đánh dấu một bước quan trọng trong quá trình hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động của thị trường chứng khoán Việt Nam, là cơ sở pháp lý quan trọng bảo đảm cho thị trường hoạt động an toàn, công bằng, hiệu quả, bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư.

Theo đó, để hạn chế tối đa những rủi ro từ vi phạm pháp luật trong lĩnh vực chứng khoán, Chính phủ đã ban hành hàng loạt các văn bản thay thế, sửa đổi, bổ sung điều chỉnh về vấn đề này. Cụ thể ngày 7/9/2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 161/2004/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán thay thế Nghị định 22/2000/NĐ-CP ngày 10/07/2000 đã góp phần điều tiết thị trường chứng khoán phát triển lành mạnh. Tuy nhiên, do thị trường chứng khoán phát triển nhanh chóng, rất nhiều hành vi vi phạm pháp luật nảy sinh vì thế văn bản pháp luật này chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của quản lý thị trường.

Luật Chứng 2006 ra đời đã tạo lập khuôn khổ pháp lý cao cho hoạt động của TTCK, cơ bản loại bỏ những mâu thuẫn, xung đột với các văn bản pháp luật khác có liên quan; tăng cường vai trò quản lý nhà nước đối với TTCK nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư và các tổ chức tham gia thị trường; tạo cơ sở pháp luật để giám sát, cưỡng chế thực thi, bảo đảm các doanh nghiệp tham gia trên thị trường phải hoạt động công khai, minh bạch, phù hợp với luật pháp, thông lệ quốc tế.

Trên cơ sở của Luật Chứng khoán, ngày 08 tháng 03 năm 2007 Chính phủ đã ban hành Nghị định 36/2007/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán. Nghị định được xây dựng theo khung trần xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (tối đa đối với lĩnh vực chứng khoán là 70 triệu đồng), nên nhìn chung, các mức xử phạt đều thấp dẫn đến việc xử lý các vi phạm gặp nhiều khó khăn và pháp luật thiếu tính răn đe. Bởi vì Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính sửa đổi năm 2008 đã quy định mức phạt tiền tối đa đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán là 500 triệu đồng nên Nghị định số 36/2007/NĐ-CP không phù hợp do khung phạt thấp, thiếu sự răn đe.

Các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK được quy định trong Nghị định 108/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 02 tháng 08 năm 2013 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán đã cụ thể hóa một số quy định trong Luật Chứng khoán sửa đổi, bổ sung năm 2010. Nghị định đã đưa ra những hình thức xử lý vi phạm đối với hành vi chào bán chứng khoán, bao gồm chào bán chứng khoán riêng lẻ, đại chúng trong nước và chào bán ra nước ngoài, điều này đã mở rộng hơn phạm vi điều chỉnh của pháp luật so với Nghị định 85/2010/NĐ-CP; quy định chi tiết hơn các hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả phù hợp với từng loại hành vi vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK và mức xử phạt cũng được quy định cao hơn, phù hợp với quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và xử lý thích đáng đối với các hành vi vi phạm này.

Luật chứng khoán quy định hẳn Mục 2 Chương IX gồm 13 điều từ Điều 118 đến Điều 130 để quy định vấn đề này. Luật đã đưa ra những quy định về nguyên tắc xử lý vi phạm, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đồng thời quy định nhóm hành vi vi phạm

pháp luật mà theo tính chất, mức độ vi phạm chủ thể có thể bị xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.

Trong đó luật quy định cụ thể về nguyên tắc xử lý vi phạm, các hình thức và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, quy định về các trường hợp vi phạm cụ thể. Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính gồm phạt cảnh cáo và phạt tiền. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, công ty chứng khoán có thể bị áp dụng một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung bao gồm đình chỉ hoạt động, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận liên quan đến hoạt động chứng khoán, chứng chỉ hành nghề chứng khoán, tịch thu toàn bộ các khoản thu từ việc thực hiện các hành vi vi phạm mà có và số chứng khoán được sử dụng để vi phạm.

Ngoài các hình thức xử phạt hành chính trên, CTCK vi phạm còn phải thực hiện các biện pháp như buộc chấp hành đúng các quy định của pháp luật, buộc hủy bỏ, cải chính những thông tin sai lệch, thông tin sai sự thật, buộc phải thu hồi số chứng khoán đã phát hành, hoàn trả tiền đặt cọc hoặc tiền mua chứng khoán cho nhà đầu tư. Khi tiến hành xử phạt hành chính, đối với một hành vi vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán thì bắt buộc phải áp dụng một trong các hình thức xử phạt chính.

Thực tế, hình thức phạt cảnh cáo được áp dụng đối với tổ chức có hành vi vi phạm nhỏ, ít nghiêm trọng, vi phạm lần đầu, có tình tiết giảm nhẹ và gây thiệt hại không lớn. Đây là hình phạt mang tính giáo dục đối với tổ chức vi phạm, được áp dụng đối với các vi phạm quy định về công bố thông tin như không thực hiện đăng ký, đăng ký lại người công bố thông tin, không thông báo với Ủy ban Chứng khoán Nhà nước…

Hình thức phạt tiền được áp dụng rộng rãi đối với các hành vi vi phạm. Mức phạt cụ thể đối với mỗi hành vi vi phạm là mức trung bình của khung hình phạt tiền tương ứng với hành vi đó. Đối với một số trường hợp thì mức

phạt tiền được tính trên cơ sở khoản thu phi pháp, khoản huy động bất hợp pháp hoặc giá trị chứng khoán mua bán phi pháp nhưng không được vượt quá mức phạt tối đa đối với hành vi vi phạm của tổ chức là 2 tỷ đồng. Cụ thể như hành vi làm giả tài liệu, hồ sơ chào bán chứng khoán ra công chúng mà không bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị phạt tiền từ 1% đến 5% tổng số tiền đã huy động trái pháp luật nhưng không được vượt quá 2.000.000.000 đồng.

Nhằm tăng cường xử lý, răn đe, phòng ngừa các hành vi vi phạm trên thị trường chứng khoán và khắc phục một số hạn chế của Nghị định 108/2013/NĐ-CP, ngày 01 tháng 11 năm 2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định 145/2016/NĐ-CP năm 2016 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 108/2013/NĐ-CP ngày 23/09/2013. Nghị định này sửa đổi nghị định 108/2013/NĐ-CP theo hướng tăng mức phạt tiền và bổ sung các hành vi như hành vi công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu thông tin trong hoạt động chứng khoán; sửa đổi hành vi giả mạo hồ sơ chào bán chứng khoán chứng khoán ra công chúng, hồ sơ niêm yết; bổ sung hành vi làm giả tài liệu trong hồ sơ chào bán cổ phiếu riêng lẻ để phù hợp với hành vi tương ứng tại Bộ luật Hình sự 2015; bổ sung các hành vi và chế tài xử phạt vi phạm quy định về phòng, chống rửa tiền trong lĩnh vực chứng khoán. Nghị định đã bổ sung các hành vi và chế tài xử phạt tương ứng, phù hợp và nhằm đảm bảo thực thi Nghị định số 42/2015/NĐ-CP về chứng khoán phái sinh và TTCK, Nghị định số 60/2015/NĐ-CP, bổ sung chế tài xử phạt đối với hành vi không niêm yết, đăng ký giao dịch chứng khoán đúng thời hạn quy định.

Ngoài ra, Nghị định này đã sửa đổi, bổ sung các hành vi vi phạm để phù hợp với các tội danh về chứng khoán tại Bộ luật Hình sự mới 2015 nhằm thực thi Nghị quyết số 109/2015/QH13 ngày 27/11/2015 của Quốc hội, Quyết định số 272/QĐ-TTg ngày 19/02/2016 của Thủ tướng Chính phủ về triển khai thi hành Bộ luật Hình sự 2015; bổ sung hành vi vi phạm quy định về phòng, chống

rửa tiền trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK để thực hiện Kế hoạch hành động quốc gia về Phòng, chống rửa tiền và tài trợ khủng bộ giai đoạn 2015-2020 (ban hành theo Quyết định số 2112/QĐ-TTg ngày 25/11/2014 của Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, Nghị định sửa đổi điều chỉnh một số hành vi, chế tài xử phạt để phù hợp với các quy định đã được sửa đổi, bổ sung, thay thế theo các quy định pháp luật mới về chứng khoán và TTCK cũng như khắc phục các tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực thi Nghị định 108/2013/NĐ-CP.

Việc xây dựng và ban hành đồng bộ chế tài xử lý hình sự, hành chính góp phần tăng cường xử lý, răn đe, phòng ngừa các hành vi vi phạm mang tính nghiêm trọng trên TTCK, qua đó tăng cường hiệu quả hoạt động, nâng cao tính minh bạch, khả năng cạnh tranh.

Tuy nhiên, mặc dù đã có nhiều cải cách, sửa đổi hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của CTCK, dù đã được nâng mức phạt tiền nhưng hành vi vi phạm vẫn diễn ra phổ biến. Thực tiễn quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK thường xuyên nhận thấy hiện trạng “chấp nhận bị xử phạt hành chính” để trục lợi, bởi lẽ, mức xử phạt vi phạt hành chính mặc dù đã ở mức cao song số lượng hành vi bị xử phạt ở mức này còn ít, trong khi đó, lợi nhuận thu được từ hành vi vi phạm lại lớn hơn rất nhiều, đã dẫn đến hậu quả là người vi phạm không cần che đậy hành vi, càng phạt càng vi phạm. Nguyên nhân của tình trạng trên do còn tồn tại một số hạn chế như:

Một là, tại khoản 7 Điều 71 Luật Chứng khoán có xác định CTCK phải có nghĩa vụ: “mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp cho nghiệp vụ kinh doanh chứng khoán tại công ty hoặc trích lập quỹ bảo vệ nhà đầu tư để bồi thường thiệt hại cho nhà đầu tư do sự cố kỹ thuật và sơ suất của nhân viên trong công ty”. Tuy nhiên, trong quy định Nghị định 108/2013/NĐ-CP, Nghị định 145/2016/NĐ-CP thì không đưa ra chế tài đối với hành vi vi phạm nếu không mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp cho nghiệp vụ kinh doanh

chứng khoán. Trước đây, tại Nghị định 85/2010/NĐ-CP có quy định chế tài đối với hành vi này sẽ bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 70.000.000 đồng. Việc bỏ ngỏ quy định này làm ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật nên cần bổ sung chế tài xử phạt CTCK.

Hai là, về vấn đề công bố thông tin: các quy định của LCK hiện nay điều chỉnh vấn đề công bố thông tin nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu minh bạch thông tin của thị trường. Ví dụ như nhiều sự kiện cần công bố thông tin nhưng chỉ được quy định tại Thông tư 155/2012/TT-BTC mà chưa được luật hóa. Quy định về nghĩa vụ công bố thông tin của các đối tượng tham gia TTCK có một số hạn chế:

(i) Một số quy định về công bố thông tin của công ty đại chúng chưa rõ ràng khiến cho doanh nghiệp khó xác định được thời điểm công bố thông tin dẫn đến tình trạng doanh nghiệp thực hiện công bố theo cách đối phó, thông tin không minh bạch và chậm công bố thông tin đặc biệt là thông tin bất thường, thông tin liên quan đến Báo cáo tài chính, báo cáo quản trị công ty…

Đối với cổ đông lớn, người nội bộ, người có liên quan của người nội bộ thì LCK chưa điều chỉnh việc công bố thông tin về giao dịch chứng khoán đối với nhà đầu tư sở hữu trên 5% chứng chỉ quỹ đóng (tương tự như cổ đông lớn của công ty đại chúng) trong khi bản thân các chứng chỉ quỹ này cũng được giao dịch với tính chất tương tự cổ phiếu; đồng thời cũng chưa quy định nghĩa vụ công bố thông tin của một số đối tượng có lợi thế về thông tin và dễ dàng trục lợi như người nội bộ của công ty đại chúng và người có liên quan của họ…

(ii) Bên cạnh đó, quy định LCK chưa phù hợp với các quy định của pháp luật có liên quan như Bộ Luật dân sự, quy định chế độ kế toán, kiểm toán…Đặc biệt là các nội dung tại LCK chưa tương thích với Luật doanh nghiệp năm 2014 có nhiều điểm mới về thẩm quyền của đại hội đồng cổ

đông, người đại diện theo pháp luật, con dấu công ty…nên ảnh hưởng đến các quy định pháp lý liên quan đến nghĩa vụ công bố thông tin của công ty đại chúng cần phải sửa đổi.

(iii)Về thời hạn công bố thông tin: Đối với những thông tin bất thường có thể ảnh hưởng đến giá chứng khoán, đa số TTCK các nước đều yêu cầu công ty phải công bố “ngay tức thì”. Tuy nhiên, LCK 2006 sửa đổi, bổ sung năm 2010 mới dừng lại ở quy định công bố thông tin trong vòng 24h giờ. Vì vậy, để đảm bảo tính kịp thời của thông tin, phù hợp với thực tế, đáp ứng được yêu cầu của nhà đầu tư nên có thay đổi về thời hạn công bố thông tin.

(iv)Hơn nữa, hiện nay chưa có quy định về nghĩa vụ công bố thông tin đối với người nội bộ, người có liên quan của người nội bộ trong khi đây là đối tượng có lợi thế về thông tin và nhiều sự việc cần công bố thông tin hiện nay mới chỉ dừng lại ở Thông tư số 155/2015/TT-BTC ngày 06/10/2015 của Bộ