hành pháp, tƣ pháp
Sự hình thành tổ chức và phân cơng quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam bắt nguồn từ các bản Hiến pháp của Nhà nước ta. Từ Hiến pháp đầu tiên (năm 1946) đến Hiến pháp hiện hành (năm 1992) là cả một chặng đường tìm tịi và phát triển nhằm nâng cao về chất vấn đề tổ chức và phân công quyền lực nhà nước.
Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, trong quá trình xây dựng và từng bước hồn thiện Nhà nước cách mạng Việt Nam cho đến nay, Nhà nước ta đã ban hành bốn bản Hiến pháp dân chủ, tiến bộ. Đó là: Hiến pháp năm 1946
trong chặng đường vừa kháng chiến, vừa kiến quốc; Hiến pháp năm 1959 với
công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, thời kỳ quá độ ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước; Hiến pháp năm 1980 của thời kỳ đất nước thống nhất, bước vào xây dựng chủ nghĩa xã hội ở thời kỳ quá độ; Hiến pháp năm
1992, thực hiện cơng cuộc đổi mới tồn diện đất nước theo định hướng xã hội chủ
nghĩa. Cả bốn bản Hiến pháp trên đều dành sự quan tâm đặc biệt đến vấn đề quy định tổ chức và phân cơng quyền lực nhà nước.
Có thể nói, định hướng về tổ chức và phân công quyền lực nhà nước luôn luôn nhất quán, thể hiện bản chất nhân dân, tính dân tộc, tính giai cấp một cách nhuần nhuyễn nhằm thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân, thể
hiện tính kế thừa trong sự phát triển và yêu cầu phát triển trong sự kế thừa của bộ máy nhà nước ta.
Gắn với những hoàn cảnh lịch sử khác nhau với sứ mệnh, chức năng, vai trò tương ứng nhiệm vụ được đặt ra ở từng giai đoạn cách mạng, đồng thời, cũng phản ánh nhận thức, quan niệm về chính trị, pháp lý, do vậy, hình thức của cơ cấu tổ chức và phân cơng quyền lực nhà nước qua các giai đoạn cũng có những đặc thù riêng.
Tổ chức, phân công quyền lực nhà nước theo Hiến pháp 1946
Trong điều kiện chính quyền nhân dân cịn non trẻ, thù trong giặc ngồi đang tìm mọi cách làm suy yếu, lật đổ chính quyền nhà nước mới ra đời, nhưng chỉ sau thời gian ngắn, ngày 9-11-1946, Hiến pháp năm 1946 đã ra đời với tính chất nhân dân, thực sự dân chủ, tiến bộ được thể hiện sâu sắc trong lời văn và các điều khoản của Hiến pháp. Hiến pháp năm 1946 đã được xây dựng trên những nguyên tắc:
- "Đoàn kết tồn dân khơng phân biệt giống nịi, gái trai, giai cấp, tôn giáo. - Bảo đảm các quyền tự do dân chủ.
- Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân" [49, tr.7]. Nhận xét khái quát về bản Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh viết: "Bản Hiến pháp đó chưa hồn tồn nhưng nó đã làm nên theo một hoàn cảnh thực tế. Hiến pháp đó tuyên bố với thế giới nước Việt Nam đã độc lập. Hiến pháp đó tuyên bố với thế giới biết dân tộc Việt Nam đã có đủ mọi quyền tự do. Hiến pháp đó tuyên bố với thế giới: phụ nữ Việt Nam đã được đứng ngang hàng với đàn ông để được được hưởng chung mọi quyền tự do của một cơng dân. Hiến pháp đó đã nêu một tinh thần đồn kết chặt chẽ giữa các dân tộc Việt Nam và một tinh thần liêm khiết, cơng bình của các giai cấp" [37, tr.440].
Trong điều kiện cụ thể của cách mạng Việt Nam khi nhiệm vụ giải phóng giai cấp và dân tộc gắn bó mật thiết với nhau, nhất là trong năm đầu của chính quyền cách mạng, thì nhiệm vụ bảo tồn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ phải được đặt lên hàng đầu và khi vấn
sang bước ngoặt mới. Hiến pháp năm 1946 đã chỉ rõ: “Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền bính trong nước là của tồn thể nhân dân Việt Nam, khơng phân biệt nịi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” [49, tr.8]. "Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” [49, tr.12]. Quyền cao nhất của Nghị viện nhân dân là các nghị viên "khơng phải chỉ thay mặt cho địa phương mình mà cịn thay mặt cho tồn thể nhân dân". "Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngồi"
[49, tr.12]. Nghị viện nhân dân lập ra Chính phủ và giám sát hoạt động của Chính phủ. "Bộ trưởng nào khơng được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức [...] Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các [...] Nội các mất tín nhiệm phải từ chức (Điều thứ 54, Hiến pháp năm 1946). Tuy cịn có một số hạn chế về quyền hạn so với Quốc hội sau này như: luật đã được Nghị viện biểu quyết thơng qua có thể bị Chủ tịch nước yêu cầu Nghị viện thảo luận lại, song, vị trí của Nghị viện nhân dân đã được đề cao nhằm bảo đảm quyền lực nhân dân. Chức năng, thẩm quyền của Nghị viện nhân dân cũng được quy định dưới dạng tổng quát. Nhiệm kỳ của Nghị viện nhân dân theo quy định của Hiến pháp năm 1946 tương đối ngắn (ba năm). Cơ cấu tổ chức của Nghị viện nhân dân chỉ có một cơ quan duy nhất là Ban Thường vụ, bao gồm 18 thành viên. Trưởng Ban Thường vụ là Nghị trưởng, hai Phó Ban Thường vụ là Phó Nghị trưởng, 12 uỷ viên chính thức, ba uỷ viên dự khuyết. Ban Thường vụ là Cơ quan thường xuyên của Nghị viện nhân dân, có quyền hạn biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ, những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ; triệu tập Nghị viện nhân dân; kiểm sốt và phê bình Chính phủ. Hiến pháp 1946 đã xác định hình thức hoạt động rất dân chủ của Nghị viện nhân dân: "Nghị viện họp công khai, công chúng được vào nghe" [49, tr.13]. Quy định này đã thể hiện sâu sắc bản chất của Nhà nước Việt Nam mới với tính cách là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, được thể hiện cụ thể qua hình thức hoạt động của chính Nghị viện nhân dân. Tính dân chủ của chế
quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý" [49, tr.13-14].
Hiến pháp năm 1946 khơng có chương riêng quy định về Nguyên thủ quốc gia. ở bản Hiến pháp này, Nguyên thủ quốc gia được quy định trong Chương IV - Chính phủ. Theo các quy định của Hiến pháp năm 1946, Nguyên thủ quốc gia được xác định là Chủ tịch nước. Chủ tịch nước được chọn trong Nghị viện nhân dân với hai phần ba tổng số nghị viên tán thành và được bầu trong thời hạn 5 năm và có thể được bầu lại. Việc Hiến pháp năm 1946 lập ra thiết chế Chủ tịch nước là người vừa đứng đầu Nhà nước (nguyên thủ quốc gia), vừa đứng đầu Chính phủ nhằm bảo đảm cho sự ổn định của Chính phủ (khơng q phụ thuộc vào Nghị viện nhân dân), đồng thời, bảo đảm được tính độc lập, thực quyền trong điều hành đất nước. Đó là thiết chế độc đáo thích ứng với hồn cảnh một nước mới giành được chính quyền lại phải bắt tay ngay vào cuộc kháng chiến bảo vệ nền độc lập. Tuy do Nghị viện nhân dân bầu ra, nhưng Chủ tịch nước lại giữ vị trí khá độc lập trong mối quan hệ với Nghị viện. Tính chất độc lập của thiết chế Chủ tịch nước thể hiện ở quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại đối với một số quyết định của Nghị viện nhân dân, như việc biểu quyết khơng tín nhiệm nội các, kể cả những luật đã được Nghị viện biểu quyết thông qua. Tuy nhiên, quyền của Chủ tịch nước trong trường hợp này khá hạn chế và khơng hồn tồn mang tính phủ định bởi vì quyền quyết định cuối cùng vẫn thuộc về Nghị viện. Tính chất độc lập của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với Nghị viện còn thể hiện: "Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc" [49, tr.18]. Với vị trí vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu cơ quan hành chính cao nhất, Hiến pháp năm 1946 đã quy định những quyền lớn cho Chủ tịch nước như: thay mặt cho nước; giữ quyền tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng sối trong lục qn, hải qn, khơng qn, v.v...
Như vậy, Hiến pháp năm 1946 đã xác định địa vị pháp lý độc lập của Chính phủ, cơ quan hành chính cao nhất tồn quốc, thực hiện quyền hành pháp
quy định cho Chính phủ một cấu trúc khá đặc biệt: "Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hồ, Phó Chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng" [49, tr.16]. Như vậy, Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu Chính phủ. Tư cách này đã tạo ra cho Chính phủ vị thế của quyền hành pháp độc lập.
Tuy nhiên, sự tồn tại của chế độ Nội các đã làm cho địa vị độc lập của bản thân Chính phủ khơng mang tính tuyệt đối. Bởi lẽ, bản thân Nội các lại chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Nghị viện có quyền biểu quyết về vấn đề tín nhiệm Bộ trưởng, tín nhiệm Nội các. Bộ trưởng nào khơng được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức và nếu Nghị viện biểu quyết bất tín nhiệm Nội các, thì Nội các cũng phải từ chức. Thẩm quyền của Chính phủ (bao gồm thẩm quyền của Chủ tịch nước và thẩm quyền của Nội các) cũng được quy định trong Hiến pháp.
Hiến pháp năm 1946 đã đặt nền móng dân chủ trong việc xây dựng, tổ chức chính quyền địa phương theo bốn cấp: bộ, tỉnh, huyện, xã. Trong bốn cấp đó, thì hai cấp (tỉnh và xã) có Hội đồng nhân dân do phổ thông đầu phiếu, trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân bầu ra Uỷ ban hành chính. Cấp bộ và huyện khơng có hội đồng nhân dân thì Uỷ ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh (thành phố) bầu ra; Uỷ ban hành chính huyện do hội đồng các xã bầu ra.
Hiến pháp năm 1946 quy định sự phụ thuộc hai chiều của chính quyền địa phương, theo đó, Hội đồng nhân dân quyết định những vấn đề thuộc địa phương mình, nhưng những nghị quyết ấy khơng được trái với chỉ thị của cấp trên. Uỷ ban hành chính thi hành các mệnh lệnh của cấp trên và thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y. Thiết chế đó vừa bảo đảm tính tập trung, thống nhất theo thể chế tập quyền của Nhà nước và của nền hành chính nhà nước, bảo đảm tính dân chủ và tính chủ động theo thể chế phân quyền của chính quyền địa phương.
Tổ chức và bộ máy tư pháp theo quy định của Hiến pháp năm 1946 có một vị trí độc lập trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước và là cơ quan thực hiện quyền xét xử. Với tính chất, đặc điểm của bộ máy nhà nước được quy định trong Hiến pháp 1946, toà án các cấp được xem là “một cơ quan trọng yếu của chính
quyền”, thực hiện quyền tư pháp trong mối quan hệ với quyền lập pháp và hành pháp, như trong thư của Chủ tịch Hồ Chí Minh gửi Hội nghị Tư pháp tồn quốc.
Mơ hình tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp được tổ chức theo các ý tưởng và nguyên tắc dân chủ phổ biến trên thế giới, như độc lập với cơ quan hành chính; xét xử các việc hình có phụ thẩm nhân dân tham gia; thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm; các phiên tồ đều phải cơng khai, trừ những trường hợp đặc biệt; quyền bào chữa của bị cáo được bảo đảm; trong xét xử, các thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp.
Hiến pháp năm 1946 quy định cơ quan tư pháp gồm Toà án tối cao, các toà án phúc thẩm, các toà án đệ nhị cấp và sơ cấp. Trong thời kỳ này, việc thực hiện quyền cơng tố cũng do tồ án đảm nhiệm, nhưng có sự phân cơng rõ ràng giữa thẩm phán xét xử và thẩm phán cơng tố. Thẩm phán cơng tố cịn có quyền ra chỉ thị và kiểm sốt cơng việc của các cán bộ được giao nhiệm vụ tiến hành hoạt động điều tra.
Tổ chức, phân công quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1959
Hiến pháp năm 1959 xác định nước Việt Nam dân chủ cộng hoà "là một nước dân chủ nhân dân" [49, tr.28]. Tính chất nhân dân của chế độ dân chủ vừa thể hiện sự kế thừa, vừa thể hiện sự phát triển. Tính chất nhân dân của chính quyền cũng được xác định rõ ngay ở Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1959: “Nhà nước của ta là Nhà nước dân chủ nhân dân, dựa trên nền tảng liên minh công nông, do giai cấp công nhân lãnh đạo” [49, tr.27].
Với định hướng phát triển chế độ nhà nước theo chủ nghĩa xã hội, thiết chế Nghị viện nhân dân đã được thay thế bằng thiết chế Quốc hội. Quốc hội không chỉ là "cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hồ", mà cịn được khẳng định là "cơ quan duy nhất có quyền lập pháp" [49, tr.38]. Thẩm quyền, chức năng của Quốc hội cũng đã được Hiến pháp năm 1959 quy định cụ thể hơn với 17 quyền hạn trong các lĩnh vực khác nhau. Tổ chức của Quốc hội cũng đã được cải cách một bước. Hiến pháp năm 1959 không thiết lập các chức vụ Nghị trưởng, Phó Nghị trưởng của Ban
xác định là Uỷ ban thường vụ Quốc hội với thành phần gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư ký và các uỷ viên với quyền hạn rộng rãi hơn so với Ban Thường vụ của Nghị viện nhân dân được ghi trong Hiến pháp năm 1946 (Uỷ ban thường vụ Quốc hội có 18 quyền hạn trong đó có quyền ra pháp lệnh). Ngoài Uỷ ban thường vụ Quốc hội, trong tổ chức của Quốc hội cịn có các uỷ ban: "Uỷ ban dự án pháp luật, Uỷ ban kế hoạch và ngân sách, và những uỷ ban khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết để giúp Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội" [49, tr.44]. Nhiệm kỳ của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 là bốn năm.
Ở Hiến pháp năm 1959, chế định Nguyên thủ quốc gia đã có nhiều thay đổi căn bản và khơng cịn đóng vai trị là một chế định quyền độc lập trong các mối quan hệ giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vị trí, vai trị và thẩm quyền của Chủ tịch nước đã chịu sự chi phối mạnh mẽ bởi Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Điều này được thể hiện trên các mặt: Chủ tịch nước khơng cịn có quyền u cầu Quốc hội thảo luận lại các quyết định của Quốc hội; các thẩm quyền của Chủ tịch nước được thực hiện trên cơ sở các quyết định, nghị quyết đã được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua. Chủ tịch nước do Quốc hội bầu (chọn trong công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà từ 35 tuổi trở lên) và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Một thay đổi quan trọng khác đối với chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1959 là Chủ tịch nước khơng cịn là người đứng đầu Chính phủ như trong Hiến pháp năm 1946. Tuy nhiên, Chủ tịch nước vẫn có vai trị và ảnh hưởng quan trọng nhất định đối với hoạt động của Chính phủ thơng qua quyền tham dự và chủ toạ các phiên họp của Chính phủ khi xét thấy cần thiết.
Vị trí và tính chất của Chính phủ đã có sự thay đổi căn bản, tính chất độc lập với tư cách là một nhánh quyền lực đã khơng cịn được quy định. Hiến pháp năm 1959 xác định vị trí, vai trị của Hội đồng Chính phủ là "cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước