CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG ĐẤU THẦU
1.2. Quản lý hoạt động đấu thầu
1.2.1. Khái niệm, mục tiêu quản lý hoạt động đấu thầu
1.2.1.1. Khái niệm quản lý hoạt động đấu thầu
Có rất nhiều nhà khoa học nghiên cứu về quản lý, về nguyên tắc quản lý để có thể đem lại sự hiệu quả nhất trong hoạt động, cụ thể:
Theo Các Mác (TLTK 7, tiếng Việt tr. 342): “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành trên quy mô tương đối lớn, ở mức độ nhiều hay ít đều cần có sự quản lý nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung”. Ông đã mô phỏng hoạt động quản lý như công việc của người nhạc trưởng trong dàn hợp xướng – Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc cần phải có nhạc trưởng.
Industrial Management” do tác giả Henri Fayol viết xuất bản bởi nhà sách Ravenio năm 2016 (TLTK 1 , tiếng nước ngoài) đã đưa ra định nghĩa về quản lý là sự dự đoán, lên kế hoạch, tổ chức điều khiển, phối hợp và kiểm tra. Đây là năm chức năng chính của hoạt động quản lý.
Theo tác giả Harold Koontz - một nhà lý luận tổ chức người Mỹ, giáo sư quản lý kinh doanh tại Đại học California, Los Angeles và là nhà tư vấn cho nhiều tổ chức kinh doanh lớn nhất của Mỹ - (TLTK số 2, tài liệu nước ngoài tr.2) đưa ra khái niệm “Quản lý là một quá trình và duy trì môi trường trong đó cá nhân, làm việc cùng nhau trong một nhóm, hoàn thành một cách hiệu quả các mục tiêu đã chọn”.
Theo tác giả Thân Danh Phúc (TLTK số 10, tr.22) có hai cách tiếp cận về quản lý. Tiếp cận thứ nhất: “Quản lý là một quá trình, trong đó chủ thể quản lý tổ chức, điều hành, tác động có định hướng, có chủ đích một cách khoa học và nghệ thuật vào đối tượng quản lý nhằm đạt kết quả tốt nhất theo mục tiêu đã đề ra thông qua việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý thích hợp. Tiếp cận thứ hai: Quản lý được hiểu là một hệ thống, bao gồm các thành tố: Đầu vào, đầu ra, quá trình biến đổi đầu vào thành đầu ra, môi trường và mục tiêu quản lý. Các yếu tố trên luôn tác động qua lại lẫn nhau. Một mặt, chúng đặt ra yêu cầu, những vấn đề quản lý phải giải quyết. Mặt khác, chúng ảnh hưởng tới hiệu lực và hiệu quả của quản lý”.
Trong phạm vi bài luận văn thạc sĩ của mình, tác giả hiểu: Quản lý hoạt động đấu thầu là quá trình thực hiện các nghiệp vụ quản lý, kiểm tra và giám sát việc vận dụng các chính sách, quy định của Nhà nước về đấu thầu nhằm làm cho hoạt động đấu thầu diễn ra hiệu quả, công bằng, minh bạch và kinh tế góp phần thực hiện những mục tiêu kinh tế xã hội của đất nước. Quản lý hoạt động đấu thầu chính là sự tác động của chủ thể quản lý là cơ quan nhà nước về đấu thầu đến các đối tượng quản lý là các nhà thầu và bên mời thầu
thông qua các công cụ pháp quyền của mình nhằm giúp hoạt động đấu thầu có hiệu quả, đạt được mục tiêu về kinh tế, xã hội.
1.2.1.2. Mục tiêu của quản lý hoạt động đấu thầu
Qua nghiên cứu tác giả nhận thấy mục tiêu của công tác quản lý hoạt động đấu thầu ở Việt Nam bao gồm những mục tiêu cơ bản là: thứ nhất đảm bảo tính cạnh tranh công bằng, thứ hai là đảm bảo tính công khai, minh bạch; thứ ba đảm bảo tính hiệu quả và cuối cùng là phòng chống tham nhũng, cụ thể như sau:
a. Đảm bảo cạnh tranh công bằng
Cạnh tranh công bằng được hiểu là trong quá trình tổ chức đấu thầu, tất cả nhà thầu đáp ứng yêu cầu đều được phép tham gia đấu thầu và tự do cạnh tranh với các nhà thầu khác về các yếu tố chất lượng, giá cả của sản phẩm, điều kiện bảo hành, bảo trì, dịch vụ hậu mãi...để có cơ hội trúng thầu. Mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân phải thực hiện đối xử công bằng, bình đẳng như nhau và phải hết sức tôn trọng quyền lợi các bên liên quan và nhà thầu tham dự thầu, không được phân biệt đối xử hoặc đối xử thiên vị hoặc có những hành vi thiếu công bằng (thông thầu, quân xanh quân đỏ, dàn xếp cuộc thầu, cung cấp thông tin không đầy đủ giữa các nhà thầu…) giữa các nhà thầu để làm ảnh hưởng đến kết quả đấu thầu. Ngoài ra, mọi thông tin liên quan đến quá trình tổ chức đấu thầu đều phải được công khai theo quy định đến tất các nhà thầu, để các nhà thầu có cơ hội tiếp cận như nhau trong quá trình tham gia đấu thầu.
Sở dĩ nói đảm bảo cạnh tranh là mục tiêu của quản lý hoạt động đấu thầu bởi vì công tác quản lý hoạt động đấu thầu muốn đạt được hiệu quả cần phải đảm bảo được quy luật cạnh tranh theo cơ chế thị trường. Có cạnh tranh thì mới có động lực để sáng tạo, cải tiến, kích thích người mua (bên mời thầu) đưa ra các yêu cầu phù hợp (thể hiện trong hồ sơ mời thầu) và người bán (nhà
thầu) cạnh tranh với nhau để giành được hợp đồng (bán được hàng) với giá bán cạnh tranh song vẫn đảm bảo chất lượng của hàng hóa, công trình hay dịch vụ.
Để đạt được mục tiêu trên trong quá trình thực hiện chức năng quản lý hoạt động đấu thầu, đòi hỏi các cơ quan, tổ chức và cá nhân phải làm việc khách quan, tuân thủ pháp luật và tạo mọi cơ hội và điều kiện để có thể thu hút được nhiều nhà thầu tham gia dự thầu với cơ hội và khả năng cạnh tranh bình đẳng với nhau trong việc được lựa chọn là đơn vị trúng thầu được cung cấp các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cho nhà nước theo quy định. Do đó, không cá nhân hay tổ chức nào được phép thao túng quá trình lựa chọn nhà thầu để làm lợi cho riêng mình hay cho người khác, hoặc thực hiện các biện pháp làm giảm tính cạnh tranh trong đấu thầu. Để đảm bảo được tính cạnh tranh trong đấu thầu, thông tin về gói thầu cần phải được phổ biến một cách rộng rãi để thu hút được càng nhiều nhà thầu tham gia càng tốt và không được lạm dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu không cạnh tranh hoặc ít tính cạnh tranh (như chỉ định thầu, đấu thầu hạn chế): Trong quá trình tổ chức lựa chọn nhà thầu Chủ đầu tư, Bên mời thầu cần chú ý ngay từ khâu lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu cũng phải lưu ý tới yếu tố cạnh tranh. Khi lập HSMT không đưa ra bất cứ các điều kiện nhằm hạn chế các nhà thầu, khi đánh giá HSDT cũng phải khách quan, công bằng giữa các nhà thầu để tránh làm ảnh hưởng đến kết quả đấu thầu.
b. Đảm bảo công khai, minh bạch
Công khai minh bạch trong đấu thầu được hiểu là mọi thông tin trong đấu thầu (gồm các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đấu thầu Kế hoạch đấu thầu, Hồ sơ mời thầu, Kết quả lựa chọn nhà thầu...) được công khai, minh bạch trên website của Chính phủ, website chuyên về đấu thầu của quốc gia, các phương tiện thông tin truyền thông, báo chí, đặc biệt là báo, tạp
chí chuyên ngành về đấu thầu nhằm tạo cơ hội cho mọi người dân, doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận, tìm hiểu (trừ các gói thầu cần bí mật thông tin để đảm bảo an ninh, quốc phòng và lợi ích quốc gia).
Công khai, minh bạch trong đấu thầu vừa là một trong những mục tiêu, vừa là một trong những yêu cầu cần quán triệt của quản lý hoạt động đấu thầu. việc công khai, minh bạch thông tin là một trong những thước đo giá trị cho công tác đấu thầu, cũng là mục tiêu hệ thống pháp luật đấu thầu hướng tới nhằm tạo một sân chơi bình đẳng cho các nhà thầu. Thông tin đấu thầu được công khai, minh bạch cũng giúp xã hội tham gia giám sát hiệu quả của hoạt động mua sắm công.
Để đạt được mục tiêu trên chủ đầu tư, Bên mời thầu phải tuân thủ các quy định của Luật đấu thầu trong việc đăng tải thông tin về nội dung và thời gian trong quá trình lựa chọn nhà thầu. Ngoài ra các cơ quan quản lý nhà nước cũng cần có sự tăng cường quản lý giám sát, kiểm tra, xử phạt các trường hợp không tuân thủ từ đó giúp nâng cao hiệu quả trong việc công khai thông tin nói riêng và công tác đấu thầu nói chung.
c. Đảm bảo hiệu quả
Hiệu quả của công tác quản lý đấu thầu ở đây chính là hiệu quả được nhìn nhận ở góc độ kinh tế đó chính là việc sử dụng một cách có hiệu quả, tiết kiệm nguồn ngân sách Nhà nước.
Đảm bảo hiệu quả về mặt kinh tế là mục tiêu then chốt trong công tác quản lý hoạt động đấu thầu bởi nó giúp sử dụng các nguồn tiền của Nhà nước có thể mang lại hiệu quả ngắn hạn cho dự án và hiệu quả dài hạn về mặt kinh tế - xã hội. Hiệu quả ngắn hạn là các gói thầu đề được thực hiện bảo đảm chất lượng trong phạm vi nguồn ngân sách dự kiến sẽ bảo đảm được tính khả thi của dự án. Hiệu quả dài hạn về mặt kinh tế có thể dễ dàng nhìn nhận và đánh giá thông qua chất lượng hàng hóa, công trình, dịch vụ ứng với số tiền bỏ ra
và chính các công trình, nhà máy, dịch vụ và các chính sách được tạo lập,... sẽ có tác động tạo ra các nguồn thu mới có giá trị thặng dư cho đất nước. Hiệu quả xã hội có thể nhìn nhận qua các khía cạnh như tạo thêm nhiều công ăn việc làm, nâng cao mức sống dân cư, tạo diện mạo mới cho bộ mặt kinh tế của đất nước thông qua các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội được nâng cấp cải thiện sẽ là những động lực để thu hút đầu tư nước ngoài, tạo môi trường thông thoáng cho các hoạt động đầu tư – kinh doanh.
Để đạt được mục tiêu trên thì vai trò của Nhà nước là rất lớn nếu không có sự can thiệp của Nhà nước thì hiệu quả khó mà đạt được khi mỗi chủ thể tham gia đấu thầu theo cách của riêng mình và tìm cách để tư lợi cho mình. Không có những quy định mang tính pháp lý hoạt động đấu thầu sẽ diễn ra lộn xộn, gây thất thoát lãng phí tài sản của Nhà nước, ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của nền kinh tế. Đây là mục tiêu gắn liền với các mục tiêu trên khi tính cạnh tranh, công bằng, công khai minh bạch trong đấu thầu được nâng lên sẽ kéo theo sự cạnh tranh cả về giá từ đó hiệu quả kinh tế càng cao và ngược lại.
d. Phòng chống tham nhũng
Tham nhũng trong đấu thầu là hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn khi tổ chức thực hiện lựa chọn nhà thầu nhằm hưởng lợi ích vật chất trái pháp luật, gây thiệt hại cho tài sản của Nhà nước, tập thể, cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của các cơ quan, tổ chức.
Sở dĩ Phòng chống tham nhũng được coi là mục tiêu của quản lý hoạt động đấu thầu vì: Tham nhũng là một trong những căn bệnh dễ có nguy cơ nảy sinh trong quá trình mua sắm công vì công quỹ, tài sản là của Nhà nước, của chung, thuộc sở hữu toàn dân, đặc biệt trong lĩnh vực xây lắp, xây dựng giao thông, lĩnh vực mua sắm công có lượng vốn đầu tư thường rất lớn. Phòng chống tham nhũng là mục tiêu vừa có tính lâu dài, vừa có tính cấp bách
trước mắt vì tình trạng tham nhũng luôn hiện hữu trong cơ chế thị trường nói chung và hoạt động đấu thầu nói riêng gây thất thoát ngân sách nhà nước.
Để đạt được mục tiêu phòng chống tham nhũng trong quản lý hoạt động đấu thầu nhà nước ta phải thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp như: hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu; đẩy mạnh triển khai đấu thầu qua mạng; tăng cường hoạt động giám sát, kiểm tra công tác đấu thầu, trong đó thanh tra, kiểm tra, giám sát là công cụ để Nhà nước quản lý việc thực hiện công tác đấu thầu, thắt chặt công tác quản lý sau đấu thầu.
1.2.2. Sự cần thiết của quản lý hoạt động đấu thầu
Quản lý hoạt động đấu thầu là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của Nhà nước đối với hoạt động đấu thầu nhằm làm nâng cao hiệu quả của công tác đấu thầu. Quản lý hoạt động đấu thầu thực sự cần thiết bởi vì:
Thứ nhất, việc quản lý hoạt động đấu thầu một cách khoa học sẽ tránh chồng chéo trong quá trình thực thi các quy định trong đấu thầu sẽ giúp hoạt động đấu thầu diễn ra một cách đồng nhất, có hiệu quả, tuân thủ các quy định của Pháp luật từ đó đạt được mục tiêu cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế.
Thứ hai, việc quản lý hoạt động đấu thầu sẽ hạn chế những sai phạm trong công tác đấu thầu, giảm thiểu các nguy cơ gây thất thoát, lãng phí nguồn ngân sách nhà nước, hạn chế những lỗ hổng cho các hành vi tham nhũng trong đấu thầu vốn được xem là lĩnh vực thường xuyên xảy ra tình trạng tiêu cực.
Thứ ba, việc quản lý hoạt động đấu thầu thầu sẽ tạo lập một tạo lập môi trường kinh doanh cạnh tranh lành mạnh giữa các doanh nghiệp đây chính là động lực của sự phát triển kinh tế xã hội cho đất nước trong thời kỳ hội nhập và đổi mới.
Xuất phát từ những lý do trên để hoạt động đấu thầu ở Việt Nam diễn ra công bằng, minh bạch, đạt hiệu quả kinh tế, tránh lãng phí thất thoát phù hợp
với xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và đơn giản hóa thủ tục hành chính trong đấu thầu theo chủ trương của Đảng và Nhà nước thì cần phải có sự quản lý của Nhà nước đối với hoạt động đấu thầu.
1.2.3. Nội dung quản lý hoạt động đấu thầu
1.2.3.1 Ban hành các quy định, quy trình về quản lý đấu thầu
Ban hành các văn bản, quy định, quy trình về quản lý đấu thầu là một trong những nội dung, chức năng và nhiệm vụ quan trọng của nhà nước. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu cần đảm bảo tính thống nhất, ổn định và phải phù hợp với các văn bản Luật khác có liên quan, đồng thời thể hiện được ý chí của Nhà nước là xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật và chính sách quản lý hoạt động đấu thầu đóng một vai trò rất quan trọng trong việc quản lý hoạt động đấu thầu nó giúp hình thành hệ thống pháp lý đầy đủ, chặt chẽ, hoàn thiện, khả thi, phù hợp với thực tiễn, tạo môi trường pháp lý để các hoạt động đấu thầu diễn ra đúng với mục tiêu quản lý của nhà nước. Để có thể thực hiện tốt việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật và chính sách quản lý hoạt động đấu thầu đòi hỏi nhà nước cần chú trọng tới công tác xây dựng Luật Đấu thầu, Nghị định về đấu thầu, các Thông tư hướng dẫn và các văn bản liên quan nhằm tạo lập môi trường pháp lý cho hoạt động đấu thầu; Xây dựng các chủ trương, chính sách về đấu thầu để định hướng và làm rõ mục tiêu của quản lý hoạt động đấu thầu; Thường xuyên rà soát, pháp điển hóa các quy định của Pháp luật về lĩnh vực đấu thầu để có thể có những bổ sung, điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn.
Việc ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu sẽ được phân cấp theo chức năng và từng cấp quản lý như sau: Quốc hội ban hành Luật đấu thầu đối với tất cả các hoạt động đấu thầu diễn ra trên lãnh thổ Việt Nam. Sau đó các cơ quan có liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu Tư ban hành
các Nghị Định, Thông tư hướng dẫn thực hiện Luật Đấu thầu trên phạm vi cả nước. Tại các địa phương, UBND các tỉnh thành phố trong phạm vi quyền hạn của mình tiếp tục ban hành các văn bản có liên quan đến việc áp dụng,