3.2. Tư tưởng về hoàn thiện bộ máy nhà nước quân chủ tập quyền
3.2.2. Tư tưởng cải cách bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương
phương
Một mặt, Minh Mệnh xây dựng nguồn nhân lực cho bộ máy nhà nước, mặt khác ông chủ trương thực hiện cải cách bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương. Mục đích của cuộc cải cách trước hết là để xóa bỏ tình trạng cát cứ, phân quyền ở địa phương, tập trung quyền lực vào trung ương. Bên cạnh đó, Minh Mệnh muốn gia tăng sự kiểm soát lẫn nhau trong giới quan liêu, nâng cao hiệu lực của bộ máy quan lại. Cuộc cải cách hành chính được tiến hành ở cấp Trung ương và Địa phương. Ở cấp Trung ương, Minh Mệnh chuyển Văn thư phòng (cơ quan phụ trách văn thư giấy tờ và cố vấn cho nhà vua về việc quốc gia đại sự) được thành lập vào thời Gia Long thành Nội Các
và hoàn thiện Lục Bộ.
Nội Các là cơ quan mới có đầy đủ quyền hạn thay mặt nhà Vua giải quyết mọi công việc của các trấn trên phạm vi toàn quốc, nhưng cơ quan ấy luôn chịu sự lãnh đạo trực tiếp của nhà vua. Minh Mệnh chủ trương thiết lập cơ chế Nội Các có quyền duyệt công văn, phê đáp tờ tâu của Lục Bộ. Ngược lại, Lục Bộ có quyền lập “Phiếu Nghĩ” để bàn định về các phê đáp của Nội Các. Xem xét mối quan hệ giữa Nội Các và Lục Bộ, có thể khẳng định rằng mục đích của Minh Mệnh chính là tạo ra sự ràng buộc trong các cơ quan
trung ương. Đồng thời, việc nhà vua bãi bỏ chức Tham tụng thay bằng một Nội các do 4 viên quan hàng tam, tứ phẩm cùng quản lý là để nhằm hạn chế tình trạng lộng quyền.
Ở cấp địa phương, trọng tâm của cuộc cải cách là xóa bỏ tình trạng tồn tại biệt lập của các đơn vị hành chính, đặc biệt là Bắc thành và Gia Định Thành. Dưới thời Gia Long trị vì, nhà nước nắm quyền quản lý trực tiếp vùng Kinh kỳ, còn hai Trấn Bắc Thành và Gia Định Thành liên hệ với nhà nước thông qua Tổng trấn. Sự phân bố các đơn vị hành chính này như sau:
Triều đình trung ương bao gồm 4 Doanh (Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Đức, Quảng Nam) và Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Bình Khương, Bình Thuận). Bắc Thành bao gồm 11 trấn là Sơn Nam Thượng, Sơn Nam Hạ, Kinh Bắc, Sơn Tây, Hải Dương, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Cao Bằng, An Quảng và Hưng Hóa. Gia Định gồm 5 trấn là Phiên An, Biên Hòa, Vĩnh Thanh, Định Tường và Hà Tiên.
Hạn chế của bộ máy chính quyền địa phương trên đây chính là thiếu tính thống nhất trong phân cấp tổ chức hành chính giữa miền Bắc và miền Nam, giữa đồng bằng và miền núi. Mặt khác, tính chất quân sự còn đậm nét trong cách thức tổ chức chính quyền địa phương thời vua Gia Long. Đơn cử trường hợp Gia Định Thành, phần lớn các chức vụ quan trọng từ Tổng trấn đến Phó tổng trấn, Hiệp tổng trấn, trấn thủ đều xuất thân từ tầng lớp võ quan. Bên cạnh đó, Tổng trấn có quyền lực cất nhắc, bổ nhiệm, bãi miễn quan lại, chỉ huy điều động quân đội và giải quyết các sự vụ thường ngày. Mối quan hệ giữa Tổng trấn với người dân Gia Định chặt chẽ, ràng buộc sâu sắc hơn so với triều đình Trung ương. Do đó, đất nước tuy thống nhất về mặt hình thức
nhưng trên thực tế, mầm mống phân quyền, cát cứ vẫn tồn tại bởi quyền lực của hai Tổng trấn Bắc Thành và Gia Định Thành.
Vấn đề đặt ra cho triều đình Minh Mệnh trong công cuộc cải cách hành chính ở đại phương chính là giải thể quyền lực của các Tổng trấn. Tuy nhiên, việc thủ tiêu chế độ quyền lực ở Bắc Thành và Gia Đình Thành không phải là một bài toán giản đơn khi nó liên quan đến quyền lợi của các viên quan đại thần. Chính vì thế, mặc dù đăng quang trị vì đất nước vào năm 1820 nhưng phải hơn 11 năm sau (1831), Minh Mệnh mới tiến hành can thiệp vào bộ máy quyền lực ở Bắc Thành và Gia Định thành. Ông đã lựa chọn giải pháp khôn ngoan khi tiến hành cải cách địa giới lần lượt từ Bắc đến Nam, phân chia các trấn thành tỉnh.
Năm 1831, Minh Mệnh chủ trương chia các trấn từ Quảng Trị tới Bắc Kỳ đặt làm 18 tỉnh: Quảng Trị, Quảng Bình, Hà Tĩnh. Nghệ An, Thanh Hoa, Ninh Bình, Hà Nội, Sơn Tây, Tuyên Quang, Hưng Hóa, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Hải Dương, Quảng Yên, Nam Định, Hưng Yên, Lạng Sơn và Cao Bằng. Năm 1832, tiếp tục chia các trấn từ Quảng Nam trở vào trong làm 12 tỉnh nhỏ: Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Bình Thuận, Biên Hòa, Phiên An, Vĩnh Long, Định Tường, An Giang và Hà Tiên.
Như vậy, sau cuộc cải cách của Minh Mệnh cả nước có 30 tỉnh và phủ Thừa Thiên. Bên cạnh đó, ông còn tiến hành phân chia các tỉnh thành 14 liên tỉnh. Mỗi liên tỉnh thông thường bao gồm 2 tỉnh (trừ Sơn – Hưng – Tuyên và 1 tỉnh là Thanh Hóa) chịu sự quản lý của một viên Tổng đốc. Ở mỗi tỉnh nói riêng thì có một vị quan là Tuần phủ và Bố chánh phụ trách Ty phiên (quản lý thuế má, dinh điền), Án sát phụ trách Ty Niết (quản lý hình án), Lãnh Binh phụ trách quân đội. Về cơ bản, Minh Mệnh đã bãi bỏ cách thức phân cấp hành
chính đất nước theo kiểu cũ gồm doanh và trấn mà phân chia thành 30 tỉnh. Dưới cấp tỉnh là phủ, huyện, châu, xã. Đây được xem là sự sáng tạo thành công của Minh Mệnh trong vấn đề phân chia địa giới hành chính. Các quan lại Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh, Án sát một mặt phân chia trách nhiệm quản lý mặt khác lại cùng ràng buộc, kiểm soát lẫn nhau. Khi nhà vua ban chỉ dụ xuống địa phương thường gửi cho 2 giới chức Tổng đốc và Tuần phủ. Mặt khác, Tổng đốc, Tuần phủ cũng có quyền tâu trực tiếp lên nhà vua. Cách quản lý hành chính như vậy góp phần kiểm soát chặt chẽ tình hình ở địa phương. Đồng thời, triều đình trung ương có thể tiếp nhận ý kiến từ nhiều nguồn, từ đó có cơ sở quyết định hợp lý.
Trong cuộc cải cách hành chính ở địa phương, đối với các vùng biên giới miền núi dân tộc thiểu số và cả miền duyên hải rộng lớn, Minh Mệnh vừa tiến hành phủ dụ, vừa từng bước tăng cường sự kiểm soát của triều đình trung ương. Năm 1821, Minh Mệnh ban bố nghị chuẩn tạm đặt các chức Cai châu, Phó châu, Lại mục chuyên cai quản các châu nơi biên trấn. Từ năm 1827, ông tiến hành xóa bỏ các chức tước đặt ra từ trước như Tuyên úy đại sứ, Tuyên úy sứ, Chiêu thảo sứ, Phòng ngự sứ... và thay vào đó là các chức tri phủ, tri
huyện, huyện thừa, chỉ thêm chữ “Thổ” ở đằng trước như:
Thổ tri phủ thì bậc tòng Lục phẩm Thổ tri huyện thì bậc tòng Thất phẩm Thổ huyện thừa thì bậc tòng Bát phẩm Thổ lại mục thì bậc tòng Cửu phẩm
Bên cạnh đó, vua Minh Mệnh còn thực hiện chính sách cứng rắn với tầng lớp hào trưởng châu, mục, thổ tù, vào năm 1829 nhà vua tiến hành ra chỉ
dụ bãi bỏ lệ thế tập các thổ tù và cất cử người đủ tiêu chuẩn. Những người có học, thanh liêm, tài năng được dân tin ở trong hạt được bố trí vào các chức sắc cấp cơ sở ở địa hạt đó. Tuy nhiên, đáng chú ý chính sách nổi bật nhất, quan trọng hơn cả của Minh Mệnh đối với việc quản lý vùng biên viễn dân tộc thiểu số đó chính là chế độ “lưu quan” và “hồi tỵ” để lại tiền lệ tốt cho đời sau.
Để hạn chế và ngăn ngừa sự chống đối của lực lượng thổ quan, Minh Mệnh đã có hướng dẫn cho các thổ quan hợp lực với lưu quan để thuận lợi làm việc. Mặc dầu vậy, chính sách này khó thực hiện ở vùng núi phía Bắc, vì lực lượng thổ tù ở đây có thế lực rất mạnh và theo truyền thống thì họ đều tự cai trị theo luật tục, tách khỏi triều đình trung ương. Cùng với việc bổ nhiệm lưu quan người Kinh thì Minh Mệnh còn tiến hành cải cách phân định lại, đổi tên toàn bộ động, sách cũ thành xã để thống nhất đơn vị hành chính trên cả nước. Trên thực tế, đây chính là biện pháp cai trị khôn ngoan, phân tách các mường lớn thành nhiều xã của vua, nhằm chuyển đổi tổ chức xã hội cấp cơ sở truyền thống của các dân tộc thiểu số, hạn chế khả năng cát cứ, ly khai của địa phương hạn chế thế lực của các lang, đạo, châu, phìa, tạo trước đó.
Bên cạnh chế độ “lưu quan”, Minh Mệnh còn áp dụng chế độ “hồi tỵ”. Đây cũng được xem là một chính sách nhân sự cần thiết để củng cố hoàn thiện bộ máy hành chính theo mô hình chế độ phong kiến tập quyền trong xã hội Việt Nam thời Minh Mệnh, khi mà nền cai trị nhà vua phải đối mặt với các tình trạng số dân cư nhiều, phức tạp như: đa dạng sắc tộc, cát cứ, ly khai do sự mở rộng lãnh thổ. Vua Minh Mệnh đã kế thừa và hoàn thiện chính sách này từ Lê Thánh Tông.
Vua Lê Thánh Tông được xem là người đầu tiên ban hành và thực hiện luật hồi tỵ. Các điều khoản về hồi tỵ được ghi chép trong bộ luật Hồng Đức với mục đích ngăn chặn tình trạng kéo bè, kéo cánh trong đội ngũ quan lại.
Năm 1488, nhà vua xuống dụ quy định đối với xã quan: “Từ nay các quan phủ, huyện, châu xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột, anh em con chú, con bác, bác cháu, cậu cháu với nhau thì chỉ cho một người làm xã trưởng, không được cho cả hai cùng làm để trừ mối tội bè phái hùa nhau” [60, tr. 534].
Tiếp đó, năm 1497, ông xuống bổ sung thêm quy định: “Các viên quan quản quân, quản dân nếu người nào có quê quán ở ngay phủ, huyện mình cai trị, có nhà ở nha môn mình làm việc, thì Bộ lại điều động đi nơi khác, chọn người khác bổ thay” [60, tr. 556].
Có thể thấy, đối tượng áp dụng luật “hồi tỵ” dưới triều vua Lê Thánh Tông là tất cả quan lại trong bộ máy ở triều đình trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, phải đến thời vua Minh Mệnh trị vì, chế độ hồi tỵ mới được bổ sung, hoàn thiện với các quy định cụ thể, chặt chẽ hơn, phạm vi, đối tượng áp dụng cũng được mở rộng hơn. Luật hồi tỵ được Minh Mệnh ban hành vào năm 1831 và được bổ sung tiếp vào các năm tiếp theo. Nội dung cơ bản của luật hồi tỵ bao gồm:
- Quan lại ở các bộ, trong Kinh và ở các tỉnh, huyện hễ có bố, con, anh em ruột, chú bác, cô dì cùng làm một chỗ đều phải đổi đi chỗ khác. Đối với Viện thái y là viện chuyên giữ việc thuốc men, chữa bệnh cần phải cha truyền con nối thì không phải áp dụng luật “hồi tỵ”.
- Những quan lại, ai quê ở phủ, huyện nào thì cũng không được làm việc tại nha môn của phủ, huyện ấy.
- Quan lại ở các nha thuộc phủ, huyện ai là người cùng làng thì phải chuyển đi nha môn khác làm việc.
- Quan lại không được làm quan ở chính quê hương mình, quê vợ mình, thậm chí cả nơi đi học lúc còn trẻ.
- Người có quan hệ thông gia với nhau, thầy trò cũng không được làm quan cùng một chỗ.
- Khi thanh tra, thụ lý án, nếu trong đó có tình tiết liên quan đến người thân thì phải bẩm báo để triều đình cử người khác thay thế.
- Quan lại không được coi thi, chấm thi ở nơi nào có những người ruột thịt, thân quen ứng thi. Nếu có thì phải tâu trình thay người khác.
- Nghiêm cấm các quan đầu tỉnh không được đặt quan hệ giao du, kết thân, kết hôn với đàn bà, con gái nơi mình trị nhậm, cấm tậu nhà, tậu ruộng... trong địa hạt cai quản của mình” [138, Tr. 204 – 205].
Có thể nói, cùng với các chính sách trên, chính sách hồi tỵ của vua Minh Mệnh trên đây đã góp phần chấm dứt sự cai trị lâu đời của các dòng họ người dân tộc và các lãnh chúa địa phương, đặc biệt là các lãnh chúa thuộc khu vực phía Nam hoặc miền biên viễn thượng du phía Bắc. Chính sách này cũng thể hiện một tư duy chính trị sắc bén, am tường của nhà vua trong việc thông hiểu văn hóa các tộc người, truyền thống văn hóa làng xã cũng như nhận thức ra các nguy cơ tiềm ẩn làm suy yếu quyền lực tập trung của vương triều trong các quan hệ thân tộc, đồng hương, thầy trò... tác động đến việc thực thi công quyền một cách khách quan, nghiêm cẩn của đội ngũ quan lại đương thời. Chính sách hồi tỵ có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc được duy trì trong các đời triều vua Nguyễn sau đó, vì nó hạn chế tình trạng cấu kết bè đảng, nạn cát cứ,
chuyên quyền của các cấp chính quyền địa phương, phát huy tính công tâm, khách quan trong việc thực thi chức trách của quan lại, sự nhất thống về chính trị - xã hội.