2.1.1. Nợ công và các hình thức nợ công
2.1.1.1. Khái niệm
Khái niệm nợ công cũng như những đánh giá về nợ công không chỉ là mối quan tâm ở Việt Nam hiện nay mà còn là chủ đề “nóng” của nhiều Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước trên thế giới. Việc thống nhất đưa ra một khái niệm chuẩn về Nợ công còn tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu của từng tổ chức cũng như thực tiễn hoạt động quản lý nợ công của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam khái niệm nợ công mới được sử dụng từ năm 2009 sau khi có Luật Quản lý Nợ công. Tuy nhiên, cách tiếp cận khái niệm nợ công còn nhiều sự khác nhau giữa Việt Nam và một số tổ chức quốc tế khác.
Theo từ điển Bách khoa toàn thư mở Wikipedia, “Nợ công hay nợ Chính phủ là số tiền nợ của Chính phủ trung ương, Chính phủ liên bang và chính quyền địa phương”. Theo cách hiểu này, nợ công được coi là nợ của Chính phủ nhưng chưa phản ánh đầy đủ trách nhiệm chi trả khoản nợ công. Một số ý kiến khác cho rằng, nợ công ngoài các khoản nợ của Chính phủ cần đưa thêm các khoản nợ của một số chủ thể khác thuộc đơn vị công.
Theo sổ tay hệ thống báo cáo nợ của Ngân hàng thế giới: “Nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh”. Trong đó:
- Nợ của Chính phủ là toàn bộ các khoản nợ trong nước và nước ngoài của Chính phủ và các đại lý của Chính phủ ; các tỉnh, thành phố hoặc các tổ chức chính trị trực thuộc Chính phủ và các đại lý của các tổ chức này ; các DNNN.
- Nợ của Chính phủ bảo lãnh là toàn bộ nghĩa vụ trả nợ đối với những khoản nợ trong nước và nước ngoài của khu vực tư nhân do Chính phủ bảo lãnh.
Với định nghĩa như thế này, nếu như hiểu nợ của Chính phủ bao gồm nợ của Chính phủ Trung ương và nợ của chính quyền địa phương thì có thể thấy định nghĩa của WB giống với định nghĩa được đưa ra trong Luật quản lý nợ công của Việt Nam. Trong khi đó, theo quan điểm của Quỹ tiền tệ quốc tế : „„Nợ công được bao gồm nợ của khu vực tài chính công và nợ khu vực phi tài chính công‟‟. Trong đó :
- Nợ của khu vực tài chính công gồm : Nợ của các tổ chức tiền tệ (NHTW, các tổ chức tín dụng Nhà nước) và nợ của các tổ chức phi tiền tệ (các tổ chức tín dụng không cho vay mà chỉ có chức năng hỗ trợ phát triển).
- Nợ của các tổ chức phi tài chính công như : Nợ của Chính phủ, tỉnh, thành phố, tổ chức chính quyền địa phương, các doanh nghiệp phi tài chính Nhà nước.
Do đó, theo IMF (2010), thì nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công. Đi kèm với đó là định nghĩa cụ thể về khu vực công, bao gồm khu vực Chính phủ và khu vực các tổ chức công (Hình 1).
Hình 1.1. dưới đây cho thấy nhánh bên trái, bao gồm nợ chính phủ tại các cấp chính quyền, từ trung ương đến địa phương. Nhánh bên phải, hay khu vực các tổ chức công bao gồm các tổ chức công tài chính và phi tài chính. Các tổ chức công phi tài chính được có thể là các tập đoàn nhà nước không hoạt động trong lĩnh vực tài chính như điện lực, viễn thông…, hoặc cũng có thể là các tổ chức như bệnh viện và các trường đại học công lập. Các tổ chức công tài chính là các tổ chức nhận hỗ trợ từ Chính phủ và hoạt động trong lĩnh vực tài chính, thực hiện các dịch vụ nhận tiền gửi và trả lãi thuộc khu vực công, cung cấp các dịch vụ tư vấn tài chính, bảo hiểm hay
quỹ lương hưu. Định nghĩa của IMF đầy đủ và chi tiết hơn nhiều so với Luật quản lý nợ công của Việt Nam và của WB. Tuy nhiên khó có thể nói là có sự khác biệt lớn giữa các cách định nghĩa này, do có thể coi các khoản nợ của khu vực các tổ chức công là các khoản nợ mà chính phủ sẽ bảo lãnh trong trường hợp các tổ chức này vỡ nợ.
Hình 1.1. Nguồn gốc hình thành nợ công
Theo quan điểm của hai tổ chức trên coi nợ công không chỉ bao gồm nợ của Chính phủ mà còn bao gồm các khoản nợ được CP kiểm soát hay các khoản nợ CP liên đới chịu trách nhiệm. Quan điểm của hai tổ chức này có sự tương đồng quan điểm về nợ công và xác định phạm vi nợ công là tương đối
rộng bao gồm cả nợ của DNNN và nợ của NHTW… Đối với Việt Nam, trước khi có Luật quản lý nợ công, chưa thống nhất sử dụng thuật ngữ nợ công mà tập trung vào quản lý các khoản nợ của chính phủ. Năm 2009, Quốc hội đã ban hành Luật quản lý nợ công, được xem là một bước tiến bộ lớn trong hệ thống văn bản pháp luật của Việt Nam về vấn đề này. Theo Bộ Luật này thì nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. - Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm các khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ - Nợ được chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được chính phủ bảo lãnh - Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.
Theo Luật quản lý nợ công của Việt Nam phạm vi nợ công của nước ta hiện nay hẹp hơn so với các tổ chức quốc tế. Nợ công không bao gồm nợ của DNNN, nợ của các đơn vị sự nghiệp, nợ của NHTW. Chính vì vậy các số liệu thống kê về nợ công do CP Việt Nam công bố thường có sự khác biệt so với số liệu thống kê của các tổ chức quốc tế. Theo quan niệm về nợ công của Việt Nam trước mắt phù hợp với hoàn cảnh lịch sử của đất nước nhưng khi Việt Nam tham gia vào các hoạt động kinh tế trong thế giới hội nhập, khái niệm nợ công của Việt Nam hiện nay rất khó để đưa ra so sánh và đánh giá với quốc tế.
Một cách khái quát nhất, theo tác giả luận án có thể hiểu nợ công hoặc nợ quốc gia là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phủ thuộc mọi cấp từ
trung ương đến địa phương đi vay nhằm tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách, vì thế, nợ chính phủ, nói cách khác, là thâm hụt ngân sách luỹ kế tính đến một thời điểm nào đó. Để dễ hình dung quy mô của nợ chính phủ, người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Với nhận thức như vậy, có thể hiểu giá trị nợ công bằng giá trị thâm hụt NSNN lũy kế đến một thời điểm nào đó. Nợ công bao gồm khoản nợ của Chính phủ từ trung ương đến địa phương vay trong nước và vay nước ngoài.
2.1.1.2. Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý các khoản vay nợ công được chia thành
hai loại:
- Nợ trong nước là khoản nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước.
- Nợ nước ngoài là khoản nợ mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng, lãnh thổ, các tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo tiêu chí phương thức huy động: Dựa vào tiêu chí này, nợ công
được phân thành hai loại:
- Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức vay này xuất phát từ những hợp đồng vay, ở tầm quốc gia là các Hiệp định, các thỏa thuận giữa các Nhà nước.
- Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn, dài và thường có tính vô danh và có khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.
Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công. Dựa vào
tiêu chí này nợ công chia làm 3 loại: - Nợ công từ vốn vay ODA - Nợ công từ vốn vay ưu đãi - Nợ thương mại thông thường
Theo trách nhiệm đối với chủ nợ. Dựa vào tiêu chí này, nợ công phân
thành hai loại:
- Nợ công phải trả là khoản nợ mà Chính phủ, Chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả.
- Nợ công bảo lãnh là khoản nợ Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ có nghĩa vụ trả nợ
Theo cấp quản lý nợ. Dựa vào tiêu chí này nợ công được chia làm hai loại:
- Nợ công của Trung ương là khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh
- Nợ công địa phương là khoản nợ Chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ.
Việc phân loại nợ công có ý nghĩa rất quan trọng trong việc quản lý và sử dụng nợ công, tương ứng với mỗi loại nợ công sẽ có giải pháp quản lý bảo đảm quy mô nợ phù hợp, qua đó sẽ chủ động tăng hay giảm nợ để tạo nguồn thúc đẩy phat triển kinh tế- xã hội.
2.1.1.3. Mức độ an toàn nợ công:
Do quy mô nền kinh tế ở các nước khác nhau, nên gánh nặng nợ công quốc gia thường được tính trên phần trăm (%) của Tổng sản phẩm quốc nội
(GDP). Tuy nhiên, số liệu nợ công thường được diễn đạt theo nhiều cách khác nhau. Nó có thể phân ra thành nợ của Chính phủ hay nợ chung của Chính phủ và các cấp chính quyền. Như mục 2.1.1.1 đã tổng hợp, nợ công, hay còn gọi là nợ chính phủ, là những phần nghĩa vụ nợ trực tiếp hoặc được thừa nhận của chính phủ một quốc gia với phần còn lại của nền kinh tế và nước ngoài. Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm: nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; nợ của các cấp chính quyền địa phương; nợ của Ngân hàng trung ương; nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn. Như vậy, có thể khái quát, nợ công là toàn bộ các khoản vay nợ của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương tại một thời điểm nào đó. Nợ công có thể được phân ra dưới dạng các chủ nợ trong ngoài nước, cụ thể là nợ công từ các nhà đầu tư trong nước hay nợ công từ các nhà đầu tư nước ngoài. Cuối cùng, nợ công có thể được báo cáo theo dạng tổng nợ Chính phủ, tức tổng nợ tài chính của Chính phủ, hay nợ ròng Chính phủ, tức tổng nợ tài chính trừ đi tổng tài sản tài chính Chính phủ nắm giữ.
Vận nợ công ở mức độ bao nhiêu là phù hợp hay an toàn đối với một nền kinh tế. Có thể hiểu, an toàn nợ công là khi các nghĩa vụ trả nợ (gốc và lãi) của một quốc gia được thực hiện một cách đầy đủ mà không cần sử dụng đến các biện pháp xử lý/gia hạn nợ, đặc biệt là đối với các chủ nợ nước ngoài. Khả năng thanh toán nợ chủ yếu phụ thuộc vào quy mô của khoản nợ so với khả năng chi trả, được đo lường theo GDP, tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ, hoặc tổng thu ngân sách nhà nước (NSNN). Chính phủ được xem là có khả năng thanh toán nợ nếu như giá trị chiết khấu của thặng dư cân đối NSNN trong tương lai lớn hơn hoặc bằng giá trị hiện tại của dư nợ công. Tương tự như vậy, một quốc gia được xem là có khả năng thanh toán các khoản nợ nước ngoài nếu như giá trị chiết khấu của cán cân thương mại trong tương lai lớn hơn giá trị hiện tại của dư nợ nước ngoài.
Hiện nay, trên thế giới chưa có được một tiêu chuẩn thống nhất về mức an toàn đối với các chỉ tiêu về nợ để áp dụng chung cho tất cả các nước. Tỷ lệ nợ công so với GDP thường được sử dụng như thước đo đánh giá mức độ an toàn nợ. Tuy nhiên, chỉ tiêu này mới chỉ phản ánh mức giới hạn tối đa tổng dư nợ công mà chính phủ được phép vay nợ trong một thời kỳ nhất định mà vẫn đảm bảo tính động lực của chính sách tài khóa và khả năng trả nợ. Khi vượt ngưỡng này, chính phủ sẽ phải sử dụng một phần các khoản vay mới để trả nợ, do đó làm suy giảm, hạn chế nguồn vốn cho đầu tư phát triển, không tạo ra động lực mới cho nền kinh tế. Do đó, tỷ lệ nợ công so với GDP là một chỉ tiêu tiền đề mang tính cảnh báo. Để xem xét mức an toàn nợ công tại từng thời kỳ một cách toàn diện, không chỉ dựa trên trần nợ mà còn cần dựa trên các chỉ tiêu khác, tạo thành một bộ chỉ tiêu cụ thể bao gồm: Các chỉ tiêu chính về ngưỡng nợ, cơ cấu nợ, khả năng thanh toán và các chỉ tiêu phụ/gián tiếp ảnh hưởng đến mức an toàn nợ như tỷ lệ thâm hụt ngân sách, hiệu quả sử dụng vốn vay, tốc độ tăng trưởng GDP, năng suất lao động... Thông thường, tùy thuộc đặc thù kinh tế của từng quốc gia mà các nhà hoạch định chính sách sẽ xây dựng/thiết lập các bộ chỉ tiêu phù hợp để tạo tính an toàn khi quản lý nợ công.
IMF (2002) định nghĩa vị thế nợ của một quốc gia được coi là bền vững nếu các nghĩa vụ nợ (gốc và lãi) được thanh toán đầy đủ mà không cần sử dụng đến các biện pháp tài trợ ngoại lệ (như xin gia hạn, giãn, xóa nợ), hoặc không cần phải thực hiện những điều chỉnh lớn trong cân đối thu nhập và chi tiêu với các chi phí vay mà nó phải đối mặt trên thị trường. Tính bền vững nợ được đánh giá thông qua 2 yếu tố sau:
- Khả năng trả nợ (solvency): một quốc gia được coi là có khả năng trả nợ nếu thặng dư tài khóa trong tương lai đủ lớn để thanh toán các nghĩa vụ nợ.
- Khả năng thanh khoản (liquydity): một quốc gia được coi là có khả năng thanh khoản khi các tài sản và các nguồn tài chính sẵn có của nó đảm bảo được việc thanh toán hoặc đảo các nghĩa vụ nợ đến hạn, bất kể quốc gia đó có thỏa mãn khả năng trả nợ hay không.
Một quốc gia được coi là có nợ bền vững nếu nó đáp ứng được điều kiện về khả năng trả nợ và khả năng thanh khoản. Ngược lại, một quốc gia có nợ không bền vững khi có rủi ro không đảm bảo điều kiện về khả năng trả nợ hoặc khả năng thanh toán và rủi ro quốc gia rơi vào khủng hoảng nợ. Ảnh hưởng kết hợp của các chỉ số trên trên sẽ trực tiếp tác động đến mức an toàn nợ công. Một quốc gia có tỷ lệ vay nợ cao nhưng xác suất xảy ra mất an toàn