3.2. Thực trạng nợ công cấp địa phương ở Việt Nam
3.3.2. Mức nợ công cấp địa phương
Nguồn vốn huy động của chính quyền địa phương (ủy ban nhân dân cấp tỉnh) chủ yếu thông qua vay tạm ứng tồn ngân Kho bạc Nhà nước trong khi nguồn thu ngân sách địa phương chưa kịp tập trung, vay từ nguồn vay nước
ngoài về cho vay lại của Chính phủ thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và các khoản huy động khác theo quy định của pháp luật để đầu tư các công trình xây dựng cơ bản của địa phương.
Bảng 3.7: Vay của Chính quyền địa phƣơng 2010 - 2015
Đơn vị: nghìn tỷ đồng.
Chỉ tiêu 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2010-
2015
Tổng số 24,9 7,3 22,3 27,6 26,3 20,8 129,2
1. Vay VDB 8,5 2,5 5,0 13 6,9 7,5 43,4
2. Vay Tồn ngân kho bạc 9,6 3,8 9,9 3,2 6,6 3,0 36,1
3. Trái phiếu CQĐP 5,9 - 4,8 8,5 7,4 8,3 34,9
4. Vay lại của chính Phủ 0 1 2,5 3 4,6 1,5 12,6
5. Vay khác và vay NHTM 0,9 - 0,1 - 0,8 0,5 2,3
Cơ cấu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1. Vay VDB 34% 34% 22% 47% 26% 36% 34%
2. Vay Tồn ngân kho bạc 39% 52% 44% 12% 25% 14% 28%
3. Trái phiếu CQĐP 24% 0% 22% 31% 28% 40% 27%
4. Vay lại của chính Phủ 0% 14% 11% 11% 17% 7% 10%
5. Vay khác và vay NHTM 4% 0% 0% 0% 3% 2% 2%
Nguồn: Bộ Tài chính (2016) Báo cáo kết quả giám sát về tình hình huy động, phân bổ, sử dụng quản lý nợ công ở Việt nam của UB Tài chính Ngân sách của Quốc hội khóa XIII cho biết, nhìn chung nợ công ở cấp tỉnh giai đoạn 2010-2015 không ngừng tăng lên, năm sau cao hơn năm trước. Cụ thể:
Bảng 3.8: Nợ công chính quyền cấp tỉnh giai đoạn 2010-2015
Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Nợ địa phương 6.776 10.884 24.540 30.016 33.500 38.000 Nợ CQ tỉnh so Nợ quốc gia (%) 0,60 0,78 1,40 1,50 1,30 1,70 So với GDP cả nước 0,031 0,039 0,075 0,083 0,084 0,084
Tính đến cuối năm 2015, tổng số dư nợ của chính quyền địa phương là 129,2 nghìn tỷ đồng, trong đó dư nợ vay VDB là 43,4 nghìn tỷ đồng, vay tồn ngân Kho bạc là 36,1 tỷ đồng, trái phiếu chính quyền địa phương là 34,9 nghìn tỷ đồng, vai lại chính phủ 12,6 nghìn tỷ đồng và vay khác theo quy định của pháp luật là 2,3 nghìn tỷ đồng. Trong đó, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương 7.400 tỷ đồng (Hà Nội 3.000 tỷ đồng, TP. Hồ Chí Minh 3.000 tỷ đồng, Đà Nẵng 1.100 tỷ đồng và Bắc Ninh 300 tỷ đồng. Điều này phần nào cho thấy có sự thiếu quản lý thống nhất trong việc theo dõi tình hình nợ công của chính quyền cấp tỉnh ở các cơ quan quản lý nhà nước. Mặc dù có sự thiếu thống nhất về số liệu nợ công của chính quyền cấp tỉnh do các cơ quan quản lý nhà nước công bố, song nhìn chung trong cả giai đoạn 2010- 2015, nợ công của Chính quyền địa phương cấp tỉnh vẫn chiếm tỷ lệ khiêm tốn so với tổng nợ công quốc gia Không thể phủ nhận giá trị tích cực nợ công của chính quyền cấp tỉnh. Nợ công của chính quyền cấp tỉnh đã góp phần tích cực hỗ trợ ngân sách của các địa phương đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, nhất là đối với các tỉnh nghèo, có nhiều khó khăn.
Ở Việt Nam, việc phát hành trái phiếu của các chính quyền địa phương không phải là vấn đề mới mẻ. Từ năm 2003 đến nay đã có một số địa phương phát hành trái phiếu như TP.HCM, Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng, Bà Rịa- Vũng Tầu, Đồng Nai…, trong đó TP.HCM không những là địa phương đi đầu mà còn dẫn đầu về số đợt phát hành trái phiếu.
Theo số liệu thống kê giao dịch từ Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội, từ năm 2003, TP.HCM đã phát hành hơn 400 tỉ đồng trái phiếu chính quyền địa phương thông qua Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị TP.HCM (HIFU, nay là Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCM – HFIC). Liên tiếp từ đó đến năm 2007 và năm 2009, TP.HCM đã phát hành mỗi năm 2.000 tỉ đồng trái phiếu, trừ năm 2007 là 1.034 tỉ đồng, và năm 2009 là 1.540 tỉ đồng. Tổng giá trị trái
phiếu phát hành trong giai đoạn này của TP.HCM là gần 9.000 tỉ đồng, trong đó số dư nợ của các trái phiếu còn hiệu lực khoảng 3.400 tỉ đồng.
Trong khi đó, Hà Nội cũng đã từng phát hành trái phiếu xây dựng Thủ đô trong hai năm 2005 và 2006. Tổng giá trị trái phiếu phát hành qua 4 đợt trong hai năm này lần lượt là 1.005 và 500 tỉ đồng. Ngoài TP.HCM và Hà Nội, Đồng Nai là địa phương còn lại duy nhất cũng đã phát hành thành công hơn 239 tỉ đồng trái phiếu trong năm 2005. Tất cả các trái phiếu hai địa phương này phát hành đều có kỳ hạn 5 năm và đến nay đều đã đáo hạn. Đến đầu năm 2013, Đà Nẵng cũng đã gia nhập “câu lạc bộ những địa phương phát hành trái phiếu” với việc phát hành thành công 1.500 tỉ đồng đợt 1 trong kế hoạch phát hành lên đến 5.000 tỉ đồng. Mục đính phát hành của Đà Nẵng được thông báo là bổ sung ngân sách đầu tư xây dựng các công trình phúc lợi xã hội trên địa bàn. Trái phiếu Đà Nẵng phát hành có kỳ hạn 5 năm, lãi suất 11%/năm. Hai nhà đầu tư đã tham gia mua trái phiếu này là Ngân hàng TMCP Đại Dương và Tổng Công ty Tài chính cổ phần Dầu khí Việt Nam, mỗi đơn vị nắm giữ 750 tỉ đồng mệnh giá trái phiếu.
Khuôn khổ pháp lý cho việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương chính thức được ban hành vào năm 2003 theo Nghị định 141/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 20/11/2003, tuy nhiên thực ra tính chất của loại trái phiếu chính quyền địa phương đã được manh nha từ Nghị định số 01/2000/NĐ-CP của Chính phủ ngày 13/01/2000. Cụ thể là Nghị định 01/2000/NĐ-CP quy định loại trái phiếu đầu tư huy động vốn cho các công trình thuộc địa phương quản lý. Theo đó, điều kiện để phát hành trái phiếu loại này là:
(i) công trình được ghi trong kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà nước, (ii) có phương án phát hành trái phiếu, kế hoạch sử dụng vốn vay và hoàn trả nợ được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
Nghị định 141 ra đời trên cơ sở chuyển các nội dung này sang loại trái phiếu do chính quyền địa phương phát hành. Điều này nằm trong lộ trình phân cấp ngân sách của Việt Nam. Mặc dù sự ra đời của các quy định này đã tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc phát hành trái phiếu của các chính quyền địa phương, tuy nhiên nhìn chung các quy định này vẫn hết sức sơ sài và có nhiều khiếm khuyết. Hiện nay, các văn bản pháp lý này đã được thay bởi Nghị định 01/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 5/11/2011 trên cơ sở có hoàn thiện một số nội dung quan trọng. Tuy nhiên, ngay cả khi Nghị định này mới ra đời thì cũng đã chứa đựng nhiều bất cập và hạn chế.
Việc trao quyền tự chủ cho các địa phương huy động vốn đầu tư nói chung và phát hành trái phiếu nói riêng trên cơ sở giảm sự phụ thuộc và nguồn tài trợ từ NSTW là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, phương thức huy động từ trái phiếu địa phương không dành cho các địa phương có năng lực tài khóa yếu kém và thiếu các cơ sở thuế bền vững. Hơn nữa, ngay cả việc cho phép các địa phương có năng lực tài khóa tốt được tự chủ phát hành trái phiếu cũng cần phải đi kèm với các quy định pháp lý rõ ràng và chặt chẽ hơn. Hiện nay, trên cơ sở của Luật Ngân sách và Luật Quản lý nợ công, Chính phủ đã ban hành Nghị định 01/2011/NĐ-CP về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, và trái phiếu chính quyền địa phương; Bộ Tài chính cũng đã ban hành Thông tư 81/2012/TT-BTC về hướng dẫn phát hành trái phiếu chính quyền địa phương tại thị trường trong nước. Những văn bản này về cơ bản đã tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương. Tuy nhiên cơ sở pháp lý không thể thay thế được các cơ sở hay điều kiện kinh tế của hoạt động phát hành trái phiếu. Nói cụ thể hơn trong trường hợp này là, cơ sở pháp lý của các văn bản luật nêu trên phải đặt ra được các ràng buộc về mặt kinh tế chứ không phải chỉ là sự tuân thủ các thủ tục có tính hành chính. Với yêu cầu này, rõ ràng các văn bản
pháp lý trên đây xem ra vẫn còn quá nhiều lỗ hổng và cần phải được hoàn thiện hơn dựa trên quan điểm như vậy.
Do đó, ngày 29/6/2015, Bộ Tài chính đã ký ban hành Thông tư số 100/2015/TT-BTC hướng dẫn về phát hành trái phiếu chính quyền địa phương tại thị trường trong nước thay thế Thông tư số 81/2012/TT-BTC ngày 22/5/2012. Theo đó, Thông tư 100/2015/TT-BTC có nhiều nội dung mới so với các quy định trước đó, cụ thể:
- Về nội dung của Đề án phát hành trái phiếu: Để đảm bảo thống nhất trong thực hiện giữa các địa phương và phù hợp với tình hình hiện nay, tại Thông tư số 100/2015/TT-BTC quy định cụ thể từng nội dung của Đề án phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để các địa phương thuận tiện trong triển khai thực hiện (Điều 6 của Thông tư).
- Về hồ sơ đề nghị phát hành trái phiếu chính quyền địa phương: Để đảm bảo thống nhất thực hiện giữa các địa phương và phù hợp với tình hình hiện nay, tại Thông tư số 100/2015/TT-BTC đã quy định cụ thể các hồ sơ cần thiết để Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê duyệt Đề án phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và gửi Bộ Tài chính có ý kiến trước khi tổ chức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương.
- Về phương thức phát hành trái phiếu:
+ Đối với phương thức đấu thầu: Thông tư số 100/2015/TT-BTC quy định về quy trình thủ tục phát hành áp dụng như đối với phương thức đầu thầu trái phiếu Chính phủ tại Sở giao dịch chứng khoán.
+ Đối với phương thức bảo lãnh: Thông tư 100/2015/TT-BTC quy định quy trình thủ tục phát hành trái phiếu theo phương thức bảo lãnh theo hướng đơn giản hơn so với phát hành trái phiếu chính phủ để tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phương phát hành trái phiếu theo phương thức này, quy trình thủ tục cụ thể thực hiện theo Phụ lục 2 ban hành kèm theo Thông tư.
+ Đối với phương thức đại lý phát hành: Thông tư 100/2015/TT-BTC quy định về quy trình, thủ tục phát hành áp dụng như đối với quy trình phát hành trái phiếu Chính phủ.
- Về mua lại và hoán đổi trái phiếu chính quyền địa phương. Thông tư 100/2015/TT-BTC quy định thêm 04 Điều về nguyên tắc hoán đổi, phương án hoán đổi và lãi suất chiết khấu để xác định giá trị trái phiếu bị hoán đổi, quy trình thủ tục hoán đổi và phí hoán đổi. Quy định tại Thông tư về việc mua lại hoán đổi trái phiếu sẽ là hướng dẫn cụ thể, tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phương khi triển khai thực hiện.
- Về chế độ báo cáo: Trên cơ sở đánh giá các tồn tại về chế độ báo cáo quy định tại Thông tư số 81/2012/TT-BTC, Thông tư số 100/2015/TT-BTC quy định chế độ báo cáo về tình hình huy động vốn và thanh toán trả nợ lãi, nợ gốc trái phiếu của địa phương theo định kỳ hàng năm, không có báo cáo định kỳ 6 tháng. Bên cạnh đó, Thông tư này cũng bỏ nội dung báo cáo sử dụng vốn trái phiếu vì vốn từ phát hành trái phiếu được hòa đồng vào ngân sách địa phương và giải ngân cho các dự án theo tiến độ.
- Về chế độ công bố thông tin: Thông tư 100/2015/TT-BTC bổ sung thêm 3 Điều quy định về công bố thông tin gồm: Công bố thông tin trước đợt phát hành trái phiếu; Công bố sau đợt phát hành trái phiếu; và Công bố hàng năm. Quy định về công bố thông tin sẽ tạo điều kiện để các nhà đầu tư quan tâm và tham gia mua trái phiếu chính quyền địa phương, đồng thời góp phấn tăng tính công khai, minh bạch cho quá trình phát hành trái phiếu chính quyền địa phương.
Tuy nhiên qua nghiên cứu tình hình huy động vốn vay hình thành nợ công của chính quyền cấp tỉnh thời gian qua nổi lên một số vấn đề đáng quan tâm.
Một là, khoản 3 điều 8 Luật NSNN năm 2002 quy định mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong
nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Quy định này chưa gắn liên với các tiêu chí về khả năng tài chính, năng lực trả nợ của NSĐP, năng lực quản lý của chính quyền địa phương. Do đó dẫn đến tình trạng địa phương nào cũng đua nhau vay nợ để đầu tư xây dựng cơ bản bản cho dù NSĐP hàng năm phải nhận trợ cấp từ NSTW.
Hai là, cơ chế cho vay lại nguồn ODA đối với NSĐP đang có những bất cập, tạo ra sự đầu tư không hiệu quả của các địa phương. Gọi là cho vay lại, song thực chất trong những năm qua đối với NSĐP, Nhà nước vẫn sử dụng cơ chế cấp phát từ nguồn vay ODA cho NSĐP. tại Hội thảo “Cơ chế cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ đối với UBND cấp tỉnh” do Bộ Tài chính tổ chức ngày 10/12 /2015 tại Hà Nội, cho thấy, hiện nay, hơn 92% nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ cho địa phương theo hình thức cấp phát và địa phương vẫn coi đây là khoản "cho không". Điều này dẫn tới tình trạng các địa phương đăng ký vốn nhiều, nhưng đầu tư dàn trải, hiệu quả chưa cao.
Ba là, cho đến nay, các báo cáo về nợ công của Bộ Tài chính cho thấy, nợ của chính quyền địa phương có vẻ như không đáng quan ngại. Tính đến cuối năm 2015, nợ của chính quyền địa phương chỉ khoảng 33.500 tỷ đồng, chiếm 1,5% tổng số dư nợ công và tương đương gần 0,9% GDP. Nếu chỉ nhìn vào những con số trên, thì nợ của chính quyền địa phương không phải quá đáng ngại. Tuy nhiên, số nợ của chính quyền địa phương hiện nay chưa được tính đầy đủ. Trong những năm qua, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản nổi lên như một mối nguy mới cho việc quản lý ngân sách và nợ công. Gần đây, nhiều người lo ngại đến vấn đề nợ đọng thuộc các chương trình xây dựng nông thôn mới. Theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước, qua kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới, một số địa phương nợ xây dựng cơ bản là 16.736 tỷ đồng, trong đó các xã đạt chuẩn nông thôn mới nợ 4.448 tỷ đồng. Mặc dù số nợ này không quá lớn so với quy
phương có nợ đọng lớn, thì đó là một bài toán không đơn giản. Hơn nữa, trong bối cảnh nợ công đã ở mức cao, thì chỉ cần một giọt nước cũng có thể làm tràn ly. Tuy nhiên, ngay cả việc tính số nợ đọng xây dựng cơ bản của các địa phương cũng vẫn chưa phản ánh hết được rủi ro nợ tiềm ẩn của khu vực này. Cho đến khi có Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi 2015, Việt Nam không có khái niệm bội chi ngân sách địa phương. Nói khác đi, bội chi ngân sách địa phương là không được phép. Ngân sách trung ương sẽ chuyển giao ngân sách cho địa phương, nếu nguồn thu ngân sách tự có của địa phương không đáp ứng đủ nhu cầu chi tiêu. Theo Báo cáo thẩm tra Báo cáo của Chính phủ về