3.3.1. Một số mặt đạt được
Một là, việc huy động, phân bổ, sử dụng và quản lý nợ công của chính quyền cấp tỉnh nhìn chung đã được pháp lý hóa thông qua các quy định trong Luật NSNN năm 2002, Luật quản lý nợ công năm 2009 và nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và các bộ. Tuy vậy, so với những yêu thực tế, các văn bản đó vẫn còn những hạn chế nhất như đã chỉ ra ở phần trên.
Hai là, nợ công của chính quyền cấp tỉnh bước đầu đã có những tác động tích cực đối với quá trình phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương. Cùng với các khoản chi đầu tư từ nguồn NSĐP, các khoản trợ cấp có mục tiêu của NSTW, các khoản vay nợ, phát hành trái phiếu địa phương đã góp phần từng bước phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội trên địa bàn do tỉnh quản lý
Ba là, tuy vậy, công tác phân bổ sử dụng quản lý nợ công vẫn còn nhiều bất cập, hiệu quả chưa cao. Trong khi nguồn lực tài chính của địa phương có hạn, đa phần NS các tỉnh phải nhận trợ cấp từ NSTW, song việc phân bổ, sử
dụng vốn vay chưa thực hợp lý không phát huy được hiệu quả, dẫn tình trạng nợ đọng trong đầu tư XDCB khá nghiêm trong. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng nay là do sự phân cấp quản lý đầu tư công chưa thực hợp lý như đã chỉ ra ở phần trên.
3.3.2. Một số hạn chế và nguyên nhân.
Một là, điều kiện phát hành trái phiếu không rõ ràng. Cụ thể, Nghị định 01 đưa ra ba điều kiện phát hành trái phiếu nhưng điều kiện thứ 3 thực ra lại là giới hạn phát hành (giới hạn nguồn vốn huy động) đã được quy định trong Luật Ngân sách, trong khi hai điều kiện đầu thì mặc nhiên các địa phương nào cũng đáp ứng được, trừ điều kiện chấp thuận bằng văn bản của Bộ Tài chính. Chẳng hạn như điều kiện địa phương phải có đề án phát hành trái phiếu đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua thực sự chỉ mang tính hình thức. Nói một cách nhẹ nhàng thì điều kiện này không có gì khó để các địa phương muốn phát hành trái phiếu không thể vượt qua. Nói một cách nghiêm túc thì đây không thể xem như một điều kiện phát hành có tính ràng buộc được. Thông thường, khi nói đến điều kiện hay tiêu chí phát hành trái phiếu người ta thường nghĩ đến các năng lực hiện hữu (tài chính, quản trị) mà chủ thể phát hành cần phải đáp ứng để có thể đảm bảo nghĩa vụ trả nợ trong tương lai theo cách mà thị trường đánh giá chứ không phải là các thủ tục hành chính và pháp lý mà Chính phủ tự đặt ra. Nói khác đi, các điều kiện ràng buộc phải tiếp cận từ phía bên ngoài vào chứ không phải là cách tiếp cận có tính chất “thương lượng” nội bộ. Trong khi đó, các nội dung cần có của bản đề án phát hành được quy định trong Nghị định 01 là hết sức đơn giản mà bất kỳ người nào cũng có thể dễ dàng điền vào sau các dấu hai chấm. Bộ Tài chính không có cơ sở kinh tế để thẩm tra các thông tin này. Như vậy, thay cho các điều kiện trên, Chính phủ cần và có thể quy định lại các điều kiện này theo hướng dựa vào năng lực tài khóa của địa phương và độ tín nhiệm của địa phương đó dựa trên các thông lệ thị trường.
Hai là, khó tránh được cơ chế “xin – cho”. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm thẩm định đề án phát hành trái phiếu và ban hành văn bản chấp thuận hoặc không chấp thuận việc phát hành trái phiếu. Quy định này nhằm mục đính đảm bảo các đề án phát hành cần phải được thông tin cho Bộ Tài chính, nằm trong các giới hạn, có thể kiểm soát, đảm bảo tính hợp pháp và khả thi. Tuy nhiên, với quy định này thì nhiều người sẽ nghĩ rằng đây thực ra là một cơ chế “xin-cho”, bởi các điều kiện phát hành hết sức không rõ ràng như đã phân tích ở trên. Hơn nữa, tâm lý ỷ lại sẽ nảy sinh sau khi “xin” và được “cho” bởi vì quy định này hàm ẩn một sự bảo lãnh ngầm định của Chính phủ đối với các nghĩa vụ nợ trái phiếu của chính quyền địa phương. Bộ Tài chính lấy lý do gì và dựa trên cơ sở nào để chấp thuận hay bác bỏ một đề án xin phát hành của địa phương? Nếu thực sự Bộ Tài chính có bộ khung tiêu chí đó thì hãy quy định cụ thể nó ra như là một điều kiện (hay tiêu chí) phát hành trong Nghị định 01 chứ không nên đưa ra một quy định giúp minh bạch hóa thông tin, xóa bỏ cơ chế “xin-cho” và tránh được tâm lý ỷ lại gây rủi ro cho NSNN mà còn giúp thị trường có cơ sở để lựa chọn hành vi đầu tư của mình.
Ba là, không có cơ chế xác định rõ người phải chịu trách nhiệm cuối cùng. Nghị định 01 quy định rằng đề án phát hành trái phiếu phải được Hội đồng nhân dân tỉnh chấp thuận bằng văn bản, trong khi Bộ Tài chính có quyền chấp thuận hoặc từ chối việc phát hành. Mặc dù phải qua nhiều cấp thẩm định và ra quyết định nhưng không ai đảm bảo rằng dự án sẽ khả thi và việc sử dụng vốn là không có thất thoát. Với quy định này thì rõ ràng nếu có rủi ro xảy ra thì ai cũng biết trước rằng sẽ chẳng có ai phải chịu trách nhiệm cả. Điều này giống như thể một cơ chế đã được thế kế sẵn để không ai phải chịu trách nhiệm cả. Hội đồng nhân dân là một tập thể nên việc chịu trách nhiệm chỉ là hình thức, có chăng chỉ là một “thỏa hiệp” để chia lại miếng bánh ngân sách sau này nếu có rủi ro xảy ra. Trong khi đó, việc chịu trách nhiệm của Bộ
Tài chính, nếu có, chỉ là một sự bảo lãnh ngân sách, tức việc trả nợ thay, thay vì là một trách nhiệm hình sự đối với ai đó.
Bốn là, năng lực quản lý nợ nói chung và nguồn vốn phát hành trái phiếu nói riêng của chính quyền địa phương cũng là một điều đáng nghi ngờ. Năng lực quản lý nợ không chỉ bao gồm khía cạnh nhân lực, công nghệ, và phương tiện mà còn là thiết chế kiểm tra, giám sát, báo cáo giải trình và sự chịu trách nhiệm. Những yêu cầu này cần phải hoàn chỉnh trước một bước như là một điều kiện cần để được trao quyền phát hành trái phiếu cho các địa phương. Không nên cho phép các địa phương được phát hành trước khi các điều kiện này được đáp ứng. Bởi vì nếu có rủi ro xảy ra thì người ta sẽ không dễ dàng đổ lỗi cho cái danh từ “cơ chế” nữa.
Năm là, thách thức tạo nguồn trả nợ. Nghị định quy định rằng nguồn thanh toán gốc, lãi trái phiếu được bảo đảm từ ngân sách cấp tỉnh. Quy định này là hợp lý vì nó ràng buộc chính quyền địa phương tự vay phải tự trả, ít nhất là về mặt nguyên tắc. Tuy nhiên, rủi ro lại nằm ở chỗ là một khoản đi vay để bù đắp thâm hụt ngân sách hôm nay lại có nguy cơ tạo ra một khoản thâm hụt trong tương lai do phải dành một phần ngân sách khi đó để trả nợ.
Nguyên nhân các hạn chế nêu trên bao gồm:
- Nguyên nhân khách quan: Kinh tế vĩ mô chưa ổn định , trong những năm qua CP đã có nhiều những cố gắng để cải thiện môi trường kinh tế nhưng do tác động của quá trình hội nhập kinh tế, trước những biến động mạnh mẽ của thị trường khiến tốc độ tăng trưởng kinh tế chưa thật vững chắc. Sự giảm sút về tốc độ tăng trưởng kinh tế trong những năm gần đây cùng với thiếu hành lang pháp lý về cơ chế kiểm soát lạm phát, lãi suất, tỷ giá đã tạo ra sự bất ổn đối với nền kinh tế. Điều này ảnh hưởng không nhỏ tới khả năng tiếp cận với khoản vay trên thị trường cũng như có tác động không nhỏ tới quy mô và chi phí vay nợ.
- Nguyên nhân chủ quan:
+ Đến năm 2010, Việt Nam mới bắt đầu có Luật quản lý nợ công. Tuy nhiên, nhiều điều khoản trong Bộ luật này lại liện quan đến các văn bản pháp lý khác, như Luật Ngân sách Nhà nước cùng hàng loạt các Nghị định và Thông tư khác, dẫn đến cơ chế quá cồng kềnh và chồng chéo trong việc thực thi. Ngoài ra, Luật quản lý nợ công Việt Nam cũng không hề đề cập đến chiến lược vay nợ và quản lý một cách rõ ràng, mà chỉ đưa ra một quy định chung chung không rõ ràng, cụ thể như Chính phủ phải trình Quốc hội quy định các chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm. Rõ ràng khoảng thời gian 5 năm là quá lâu để làm minh bạch hóa những thông tin cần thiết liên quan đến vấn đề tài khóa và nợ công của Việt Nam.
+ Về mặt thống kê, Việt Nam cũng chưa có được một hệ thống thống kê điển hình nhằm quản lý về ngân sách nhà nước và nợ công Việt Nam. Những số liệu mà Bộ Tài chính đưa ra chỉ là những con số tổng hợp về từng khoản lớn, chứ chưa hề được phân chia thành nhiều khoản nhỉ cũng như ghĩ rõ sự chung chuyển giữa Chính phủ và các tổ chức công như khuyến nghị của IMF. Các số liệu về nợ công cũng rất thiếu, chưa có một nguồn số liệu cụ thể nào. Về các số liệu quan trọng nợ nước ngoài, nguồn đáng tin cậy nhất được lấy từ các bản tin nợ công của Bộ Tài chính trong vài năm trở lại đây. Tuy nhiên, bản tin này chỉ mang tính chất thống kê thuần túy, chưa đưa ra được những thông tin cần thiết về rủi ro của Việt Nam, đặc biệt số liệu dự đoán cho năm tiếp theo không hề được đưa ra, giống như những số liệu dự toán ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, bản tin này có vẻ như không được cập nhật thường xuyên.
+ Về mặt kiểm toán các hoạt động vay nợ của Chính phủ cũng như các chính quyền địa phương. Luật quản lý nợ công chỉ quy định chung chung về việc được thực hiện bởi Kiểm toán Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập. Trong
khi đó, trách nhiệm cụ thể cho Kiểm toán Nhà nước hay các tổ chức kiểm toán độc lập lại không hề được đề cập. Thiếu hụt kinh nghiệm quản lý và chưa xây dựng được quy trình đánh giá an toàn nợ công : Sự thiếu hụt trong kinh nghiệm quản lý nợ đã hạn chế rất nhiều đến khả năng tiếp cận với phương pháp quản lý nợ tiên tiến. Hiện nay, trong việc xây dựng chiến lược nợ đòi hỏi nhiều phương pháp phân tích, sử dụng nhiều chỉ số phân tích nhưng thiếu quy trình thu thập số liệu, xử lý số liệu. Đặc biệt, trong quản lý rủi ro nợ công chưa có khả năng tiếp cận với phương pháp lượng hóa rủi ro nợ công nên chủ yếu dựa vào kinh nghiệm cá nhân. Sự thiếu hụt trong kinh nghiệm quản lý là một trong những nguyên nhân biểu hiện yếu kém trong cách thức quản lý chưa đáp ứng phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế gây khó khăn trong tổ chức điều hành quản lý nợ. Hơn nữa, do thiếu quy trình đánh giá an toàn nợ là nguyên nhân gây ảnh hưởng đến chất lượng tiếp nhận vốn vay, sử dụng vốn vay và khả năng trả nợ vay.
+ Thiếu hụt đội ngũ cán bộ chuyên môn : Sự thiếu hụt về đội ngũ cán bộ chuyên môn ở địa phương về huy động vốn vay cũng là một trong những nguyên nhân dẫn tới sự hạn chế trong đánh giá an toàn nợ công. Để có thể chủ động, đánh giá tốt mức nợ công đòi hỏi khả năng chuyên môn của người đánh giá về kỹ năng thu thập thông tin, phân tích và xử lý thông tin rất cao. Nhưng hiện nay đội ngũ cán bộ có chuyên môn cao còn quá ít. Hơn nữa, khả năng phân tích và dự báo thị trường còn yếu kém chủ yếu dựa vào kinh nghiệm cá nhân. Do đó, việc đưa giá đánh giá mức bền vững của nợ công còn chủ quan gây ra kết quả xấy trong công tác điều hành chính sách.
+ Khả năng ứng dụng công nghệ thông tin còn yếu kém : Trong thời gian gần đây, công nghệ thông tin đóng vai trò quan trọng trong việc giảm đáng kể chi phí phí, thời gian và công sức trong công tác đánh giá mức an toàn nợ công. Tuy nhiên, do chưa ứng dụng công nghệ thông tin một cách đầy đủ và
có hệ thống trong đánh giá nợ công đã gây ra khó khăn trong việc lưu trữ cơ sở dữ liệu nợ cũng như tích hợp số liệu nợ từ nhiều cơ quan quản lý khác nhau khiến cho việc tính toán các chỉ số nợ chưa chính xác cũng như đảm bảo khả năng trả nợ kịp thời. Đồng thời, chưa ứng dụng công nghệ thông tin trong tổ chức quản lý rủi ro nợ công để có những cảnh báo sớm đối với các loại rủi ro.
Có thể thấy, quản lý nợ công Việt Nam vẫn còn rất nhiều hạn chế so với nhiều quốc gia trên thế giới theo khuyến nghị của IMF. Trách nhiệm giải trình của các cơ quan Chính phủ vẫn chưa rõ ràng, mặc dù đã được quy định trong Luật quản lý nợ công nhưng lại không có một cơ chế giám sát, khiến cho chất lượng minh bạch và công khai thông tin tài khóa vẫn chưa đạt yêu cầu. Mặc dù hiện này Việt Nam vẫn đang ở vùng an toàn, nhưng việc phòng ngừa những rủi ro trong tương lai cần phải được thực hiện sớm nhằm phòng ngừa những biến động bất thường có thể xảy ra trong tương lai, hoặc do sự nhập nhằng trong các con số thống kê chưa thể lường trước được.
CHƢƠNG 4. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG CẤP ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM
4.1. Phƣơng hƣớng, mục tiêu hoàn thiện công tác quản lý nợ công cấp tỉnh/thành phố đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2025
4.1.1. Căn cứ pháp luật đề xuất
Để có thể xây dựng được các định hướng về quản lý nợ công, trước hết chung ta cần căn cứ vào các văn bản quản lý nhà nước liên quan đến nợ - Căn cứ pháp luật để hoàn thiện hoạt động quản lý nợ công
- Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 xác định: “Tăng cường huy động các nguồn lực trong và ngoài nước, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả các nguồn lực để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế”.
- Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII theo đó mục tiêu tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 5 năm 2016-2020 đạt 6,5-7,0%/năm; đến năm 2020 bội chi NSNN còn khoảng 4% GDP.
- Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Khóa XI về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020: “Tập trung huy động mọi nguồn lực để đầu tư giải quyết cơ bản những tắc nghẽn, quá tải, bức xúc và từng bước hình thành hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội tương đối đồng bộ với một số công trình hiện đại, bảo đảm cho phát triển nhanh và bền vững, tăng cường hội nhập quốc tế, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu, xây dựng nông thôn mới, thu hẹp khoảng cách vùng, miền và nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh và giữ vững độc lập chủ quyền quốc gia, đáp ứng yêu cầu nước ta cơ bản đạt được quy mô và trình độ của nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”.
- Nghị quyết số 142/2016/QH13 ngày 12/04/2016 của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016-2020, trong đó đặt ra chỉ tiêu bội