2.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý nợ địa phương và bài học kinh nghiệm
2.4.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Cuộc khủng hoảng kinh tế năm 2008 để lại cho nền kinh tế Trung Quốc nhiều hệ quả, một trong số đó chính là những khoản “nợ xấu” khổng lồ giữa các chính quyền địa phương và các ngân hàng Trung Quốc. Áp lực vay vốn. Nhìn lại 2009, để giúp guồng máy kinh tế Trung Quốc nhanh chóng quay trở lại nhịp độ phát triển “nóng” của mình. Bên cạnh việc cung một lượng tiền khổng lồ để giải cứu các doanh nghiệp, Bắc Kinh cũng đồng thời nới lỏng quản lý và khuyến khích các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, và cả những dự án đầu tư bất động sản.
Thông qua đó, nền kinh tế Trung Quốc mong muốn giải quyết được vấn đề đầu ra cho các doanh nghiệp, nhanh chóng “tiêu hóa” được hàng hóa dư thừa, đồng thời kích thích tiêu dùng và giải cứu các doanh nghiệp này khỏi lo ngại phá sản hàng loạt. Chính sách này đã phần nào thành công khi kết thúc năm 2009, lúc mà nền kinh tế Châu Âu đang chật vật với tỉ lệ thất nghiệp trên 10%, Trung Quốc vẫn tiếp tục tăng trưởng 8%. Tuy nhiên, quả bóng nợ ngân hàng tại Trung Quốc dần căng lên cũng là một hệ lụy tất yếu. Theo ông Ting Lu - chuyên gia kinh tế Trung Quốc tại ngân hàng Merrill Lynch (Hoa Kỳ), gần 90% cơ sở hạ tầng đô thị tại Trung Quốc được tiến hành xây dựng bởi các công ty, được lập nên dưới sự bảo trợ của chính quyền địa phương, chứ không phải tiền vốn “rót về” từ chính quyền trung ương. Vậy để xây dựng được những công trình đó, các công ty này buộc phải “vay mượn” tiền mặt từ ngân hàng. Tuy nhiên, thực trạng ảm đạm của thị trường bất động sản, sự chậm chạp trong việc sinh lợi nhuận - thu hồi vốn của các dự án cơ sở hạ tầng, cũng như sức ép phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng đã đặt các chính quyền địa
phương Trung Quốc vào thế khó. Tháng 11/2011, Bộ Tài chính Trung Quốc chính thức cho phép 2 tỉnh Chiết Giang và Quảng Đông, cùng 2 thành phố lớn là Thượng Hải và Thâm Quyến tự do phát hành trái phiếu địa phương kỳ hạn từ 3 đến 5 năm. Việc cấp phép thử nghiệm phát hành trái phiếu địa phương vào tháng 11/2011 đã mở ra một “kênh” mới để các chính quyền địa phương tăng tính thanh khoản cũng như minh bạch chính sách đầu tư, đồng thời huy động tiền mặt đổ vào các dự án xây dựng. Các chính quyền địa phương có thể sử dụng “công cụ” trái phiếu để huy động một lượng vốn đầu tư “nhàn rỗi” cả trong và ngoài nước. Qua đó, những địa phương có thể chi trả cho những khoản “nợ xấu” đã vay mượn từ ngân hàng đang gần đến kỳ đáo hạn, đồng thời tiếp tục rót vốn đầu tư cho các dự án mới.
Ngay từ khi “phép thử” trái phiếu địa phương này được ban hành vào cuối năm 2011, những chuyên gia kinh tế, cả trong và ngoài Trung Quốc, đều đã lên tiếng cảnh báo về những “mặt trái” mà kế hoạch này vấp phải. Liệu các khoản “nợ địa phương” này đủ sức chi trả cho các khoản nợ ngân hàng? Những rủi ro về vỡ nợ đã được lường trước và suy tính cách xử lý hay chưa? Liệu chính quyền địa phương có đủ uy tín để bảo lãnh cho những khoản nợ mới này? Ai sẽ quản lý, điều chỉnh thị trường nợ của các địa phương?
Ngoài ra, nỗi lo sợ các chính quyền địa phương sẽ tự chuốc lấy những quả bom nổ chậm, những khoản nợ khổng lồ vượt quá khả năng chi trả, chính là một trong nhiều lý do chính dẫn đến đạo luật cấm phát hành trái phiếu địa phương vào năm 1994. Và nỗi sợ ấy chưa bao giờ “lạc hậu”. Dùng nợ vay mượn mới để chi trả các khoản nợ cũ, một cách thiếu kiểm soát, sẽ làm gia tăng rủi ro vỡ bong bóng nợ xấu đang đe dọa nền kinh tếTrung Quốc. Nói cách khác, nợ thì vẫn hoàn nợ. Tháng 06/2012, Bộ Tài chính Trung Quốc đã buộc phải ra quyết định thu hồi giấy phép về việc các địa phương được trực tiếp phát hành trái phiếu. Thay vào đó, tất cả các chính quyền địa phương
muốn sử dụng công cụ trái phiếu sẽ phải đăng ký về Ngân hàng Trung ương, và để cho chủ thể này phát hành trên danh nghĩa của mình. Động thái này cho thấy rõ mối quan ngại của giới lãnh đạo Bắc Kinh. Một chính quyền địa phương thiếu kiểm soát chặc chẽ về tài chính, tâm lý chủ quan trong việc phát hành trái phiếu sẽ dẫn đến sự lạm chi trong ngân sách nhằm đạt được một số mục đích chính trị lẫn kinh tế của riêng mỗi vùng. Ngược lại với mối lo sợ của những nhà hoạch định tại Bắc Kinh. Nhiều chuyên gia kinh tế vẫn tiếp tục cho rằng, với việc cho phép các chính quyền địa phương trực tiếp phát hành trái phiếu, thị trường nợ địa phương sẽ trở nên minh bạch hơn và dễ điều tiết hơn. Suy cho cùng, quản lý rủi ro và quy hoạch nợ địa phương, sự cân bằng giữa nhu cầu phát triển hạ tầng và nguồn cung vốn đầu tư, giữa “tăng trưởng nóng” và phát triển bền vững vẫn đang tiếp tục là một bài toán vô cùng nan giải đối với các nhà hoạch định kinh tế vĩ mô của Trung Quốc
Tháng 6/2017, Kiểm toán Nhà nước của Trung Quốc đã công bố Báo cáo nêu lên những vấn đề đáng lo ngại sau cuộc “đại kiểm toán” về tình hình nợ tính tại thời điểm cuối năm 2012 của chính quyền tỉnh, thành phố thủ phủ của 15 tỉnh và chính quyền thành phố, quận của 3 thành phố lớn: Thượng Hải, Thiên Tân và Trùng Khánh. Kết quả kiểm toán cho thấy, tính đến cuối năm 2012, các chính quyền địa phương trên đã có khoản nợ lên tới 3,85 nghìn tỷ Nhân dân tệ (tương đương 624,6 tỷ USD), tăng 12,9% so với thời điểm cuối năm 2010. Cuối năm 2012, tuy 2/3 số chính quyền đó đã giảm được tỷ lệ nợ trên tổng nguồn lực tài chính so với cuối năm 2010, nhưng vẫn có tới 9 địa phương đang phải đối mặt với mức dư nợ vượt quá tổng nguồn lực tài chính, với tỷ lệ cao nhất lên đến gần 190% (thậm chí 220% nếu tính cả các khoản bảo lãnh nợ cho các tổ chức khác).
Báo cáo cũng cho biết nợ gốc và lãi phải trả tại thời điểm cuối năm 2012 của 13/15 tỉnh được kiểm toán đều trên 20% tổng nguồn lực tài chính, trường
hợp “nặng nề” nhất là 68%. Theo các nhà phân tích, những năm gần đây doanh thu của nhiều chính quyền địa phương còn không đủ để chi trả các chi phí thông thường như lương và các dịch vụ cơ bản, nói gì đến việc trả nợ. Kết quả kiểm toán cho thấy, việc giảm doanh thu từ bán đất - nguồn cam kết cho các khoản vay đã ảnh hưởng trực tiếp đến tài chính của các chính quyền địa phương. Chính quyền nhiều thành phố đã không có lựa chọn nào khác và buộc phải vay các khoản vay mới để trang trải các danh mục nợ đến hạn. Chính quyền các địa phương Trung Quốc đã tích lũy một “núi nợ” chưa từng có từ sau khủng hoảng tài chính năm 2008 khi Chính phủ đưa ra chương trình hỗ trợ các ngân hàng quốc doanh cho vay các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng. Riêng năm 2009 đã có tới 9.600 tỷ Nhân dân tệ được bơm vào nền kinh tế và đã thành công trong thúc đẩy tăng trưởng, song đã để lại những lo ngại trầm trọng về khả năng sinh lợi của nhiều dự án cũng như khả năng trả nợ của các chính quyền địa phương. KTNN Trung Quốc đã xác nhận một sự bùng nổ của nợ địa phương năm 2009 với tốc độ tăng trưởng nợ lên tới 62%. Chính phủ Trung Quốc sau đó đã có một số biện pháp mạnh để giảm tốc độ tăng trưởng nợ năm 2012 xuống còn 19%. Thời gian qua, Trung Quốc đã áp dụng các biện pháp “cấm đoán” để hạn chế mức nợ của các chính quyền địa phương do lo ngại gánh nặng nợ xấu xảy ra với hệ thống ngân hàng. Năm 2011, Ngân hàng Trung ương quốc gia ước tính chính quyền các địa phương, do bị cấm không được trực tiếp vay ngân hàng, đã lập nên hơn 10.000 định chế tài chính để huy động phần lớn số vốn cần thiết cho các công trình xây dựng cầu, đường, nhà máy thoát nước. Cuộc kiểm toán đã xem xét tình hình tài chính tại 223 định chế tài chính với số nợ chiếm 45,7% tổng nợ của các chính quyền tỉnh thành được kiểm toán. Cuối năm 2012, 151/223 định chế được kiểm toán không đủ khả năng chi trả lãi và nợ gốc, 37 định chế đã phải công bố lỗ.
động từ 15% GDP (theo ước tính của Standard Chartered) đến 36% (theo tính toán của Credit Suisse). Theo đó, hãng xếp hạng tín nhiệm Fitch đặt ra con số 25% khi hạ bậc tín nhiệm nợ công Trung Quốc vào tháng 4 vừa qua. Tính cả nợ và các khoản phải trả khác của Chính phủ như nợ xấu ngân hàng, các nhà phân tích ước tính tổng nợ Chính phủ và chính quyền địa phương ở Trung Quốc chiếm khoảng 70% tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Một số nhà phân tích còn cho rằng, nếu tính cả nợ của DNNN do Nhà nước bảo lãnh, tổng nợ phải trả của Trung Quốc có thể lên đến hơn 150% GDP năm 2010. Trong khi đó, Mỹ có tỷ lệ nợ trên GDP là 93% và Nhật là hơn 225%. Ngoài ra, Báo cáo này cũng đã chỉ ra nhiều hoạt động trái phép trong huy động và sử dụng nợ của chính quyền các địa phương. Cụ thể, nhiều chính quyền địa phương đã dùng các khoản thế chấp ảo hay bất hợp pháp để đảm bảo cho các khoản vay. Nhiều khoản tiền sau khi các địa phương vay lại được đầu tư vào thị trường chứng khoán hay bất động sản - các thị trường chứa rủi ro đặc biệt cao. Có trường hợp, chính quyền lại định giá quá cao giá trị tài sản thế chấp - thường là giá trị đất.
Theo chuyên gia phân tích Charlene Chu của Fitch, tăng trưởng của Trung Quốc gần đây dựa quá nhiều vào nới lỏng tín dụng, khiến lạm phát tăng cao và ẩn chứa nguy cơ bong bóng bất động sản. Bà cũng nói thêm, với sự mở rộng quá đà của mức nợ ở các địa phương, nguy cơ về một hệ thống “ngân hàng ngầm” hoạt động ngoài tầm kiểm soát của các cơ quan chức năng là không thể tránh khỏi. Như vậy, KTNN Trung Quốc đã thẳng thắn cảnh báo về áp lực tài chính mà chính quyền các địa phương đang gặp phải. Nếu vấn đề nợ địa phương không được giải quyết thỏa đáng, gánh nặng tài chính có thể sẽ lan rộng đến các ngân hàng và mạnh hơn là ảnh hưởng đến toàn hệ thống tài chính của Trung Quốc.