4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nợ công cấp địa phương ở Việt Nam
4.2.1. Nghiên cứu mở rộng quyền vay nợ của chính quyền địa phương cấp tỉnh
Ở Việt Nam theo quy định của Luật NSNN năm 2002, chính quyền địa phương được phép huy động vốn trong nước để đáp ứng nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Riêng đối với Hà Nội mức dư nợ tối đa là 100% và TP. HCM mức dư nợ tối đa được nâng lên là 150%. Tiếp đến, Luật Ngân sách nhà nước được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 25/6/2015 (Luật Ngân sách nhà nước năm 2015), có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017 đã sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung quan trọng với mục tiêu là nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong công tác quản lý NSNN; kiểm soát chặt chẽ hoạt động thu, chi ngân sách; nâng cao kỷ luật, kỷ cương trong quản lý tài chính - NSNN bảo đảm thực hành tiết kiệm, chống lãng phí,... Theo đó, mức dư nợ vay của ngân sách địa phương:
a) Đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp;
b) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 30% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp;
c) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp
Cho đến nay, theo một nghiên cứu gần đây của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (Bộ Tài chính) cho thấy mặc dù chính quyền địa phương cấp tỉnh được phép vay nợ theo quy định của Luật NSNN, nhưng dự nợ vay địa phương còn thấp, có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên:
Một là, một số địa phương nghèo không đủ năng lực tài chính để trả nợ
nên cũng không mặn mà đối với vấn đề vay nợ mặc dù nhu cầu đầu tư xây dưng cơ sở hạ tầng rất lớn
Hai là, một số địa phương giàu, có đủ năng lực trả nợ có nhu cầu vay
nhiều thì lại bị khống chế mức trần
Ba là, các quy định về vay nợ của chính quyền địa phương chưa thực rõ
ràng phần nào cũng hạn chế trong hoạt động vay nợ của chính quyền địa phương
Bốn là, bất cập trong quan hệ nợ giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương, cơ chế xử lý chính quyền địa phương không trả được nợ cũng là những vấn đề chưa được làm rõ.
Năm là, thị trường vốn biến động bất thường
Nhằm khắc phục hiện trạng trên, thời gian tới cần sửa đổi các quy định về vay nợ của chính quyền địa phương, mở rộng thêm quyền vay nợ cho chính quyền địa phương để đảm bảo đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển của địa phương, đặc biệt đối với các địa phương có năng lực tài chính tốt. Đồng thời, cần đảm bảo nguyên tắc thận trọng trong vay nợ của chính quyền địa phương; quy định rõ trách nhiệm của trung ương và địa phương trong quản lý và xử lý nợ của chính quyền địa phương.
Cùng với đó, cần có cơ chế để các địa phương chủ động và linh hoạt hơn trong điều hành ngân sách; trên cơ sở tăng cường phân cấp nguồn thu và
nhiệm vụ chi cho chính quyền địa phương, cần đánh giá lại cơ chế bổ sung ngân sách từ trung ương cho địa phương, hoàn thiện hệ thống tiêu chí xác định mức chyển giao từ trung ương cho địa phương.
Được biết, trong kế hoạch vay và trả nợ năm 2014 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Thủ tướng Chính phủ giao Bộ Tài chính nghiên cứu, trình Thủ tướng Chính phủ cơ chế mở rộng diện cho vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ cho chính quyền địa phương để nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của địa phương, đồng thời bảo đảm công bằng giữa các địa phương.
4.2.2. Bảo đảm nợ công cấp địa phương cấp tỉnh ở mức an toàn và bền vững
Mức độ an toàn và bền vững nợ công của chính quyền địa phương cấp tỉnh chịu ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố, trong đó có hai yếu tố cơ bản là hiệu quả đầu tư công và nguồn trả nợ Do đó nghiên cứu nâng cao hiệu quả đầu tư công và chủ động bố trí nguồn trả nợ là hết sức cần thiết, các biện pháp thực hiện bao gồm:
- Nâng cao hiệu quả đầu tư công của chính quyền địa phương cấp tỉnh
Vấn đề sử dụng, quản lý nợ công của chính quyền địa phương cấp tỉnh liên quan mật thiết với hiệu quả đầu tư công
Đầu tư công ở các địa phương cấp tỉnh hiện có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển địa phương.
Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển không thể phủ nhận, đầu tư công của các địa phương còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư.
Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực và kéo dài khác, như: tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mô trong
đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, cán cân thanh tóan, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng, cũng như làm hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập.
Đặc biệt, đầu tư công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực của chiếc bẫy nợ nần lên địa phương, do làm tăng nợ công, Chính vì vậy, nâng cao hiệu quả đầu tư công của chính quyền cấp tỉnh là một định hướng quan trọng đối với hoàn thiện nợ công của chính quyền cấp tỉnh. Để nâng cao hiệu quả đầu tư công của chính quyền cấp trong thời gian tới, cần quán triệt một số nguyên tắc sau:
Thứ nhất, phối hợp bố trí vốn đầu tư công trên cơ sở quy hoạch đầu tư
công được xây dựng bảo đảm chất lượng cao và ổn định. Một mặt, cần coi trọng nâng cao chất lượng và giữ ổn định các quy hoạch đầu tư phát triển các loại được lập cả ở cấp địa phương, coi đây như một căn cứ chủ yếu định hướng đầu tư công, hạn chế và tiến tới không đầu tư công ngòai quy hoạch, phá vỡ quy hoạch hay bất chấp quy hoạch. Mặt khác, sự điều chỉnh và hòan thiện các quy hoạch đầu tư đã lập cũng là cần thiết, cần được tiến hành nghiêm túc, có căn cứ xác đáng, có quy trình và thời gian nhằm hạn chế thấp nhất những thiệt hại cho các bên liên quan.
Thứ hai, phối hợp hài hòa các mục tiêu, lợi ích và tính đến tác động hai
mặt của dự án đầu tư công. Cần xây dựng bộ tiêu thức phù hợp và chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh vực và yêu cầu đầu tư, mục tiêu kinh tế - xã hội, môi trường, cũng như các lợi ích địa phương trong ngắn hạn và dài hạn; có phân biệt hai loại mục tiêu và hai loại tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công - đầu tư vì lợi nhuận và đầu tư phi lợi nhuận…
Thứ ba, phối hợp tăng cường tái cơ cấu đầu tư công, phân cấp và đa
tư xã hội. Về dài hạn, cần chủ động giảm thiểu dần đầu tư công, tăng đầu tư ngoài ngân sách trong tổng đầu tư xã hội; sử dụng nguồn vốn NSĐP để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội... Khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngòai ngân sách nhà nước để đầu tư theo phương thức “chìa khóa trao tay”, có đặt cọc bảo hành, bảo đảm chất lượng công trình.
Thứ tư, phối hợp tuân thủ các quy chuẩn về thủ tục và quy trình đầu tư,
thực hiện đấu thầu thực chất và rộng rãi cho mọi thành phần kinh tế với các nguồn đầu tư công, tăng cường giám sát, phản biện và kiểm tra, tố giác, xử lý kịp thời và nghiêm khắc các vi phạm đầu tư công bằng các công cụ chế tài về tài chính và hành chính.
Về tổng thể, cần giảm quy mô đầu tư và đầu tư công cho phù hợp với khả năng của địa phương,từ bỏ mô hình tăng trưởng “nóng”, dựa chủ yếu vào tăng vốn đầu tư và gia công sản xuất, chuyển sang mô hình phát triển theo chiều sâu. Tái cơ cấu thu, chi ngân sách, thay đổi cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng “nhà nước kinh doanh” và đồng thời tăng cường chức năng “nhà nước phúc lợi”. Đổi mới phân bổ đầu tư công, gắn với tài chính công, và tái cấu trúc kinh tế địa phương dựa vào những quy định chính sách tài khóa của Nhà nước. Điều quan trọng nhất là kỷ luật tài khóa và việc nâng cao chất lượng công tác quy hoạch trên cơ sở tôn trọng tính tự phát triển của địa phương, nhưng cũng cần hướng về sự phát triển tổng thể nền kinh tế, tăng cường hơn vai trò tổng cân đối chung của Chính phủ.
- Chủ động bố trí nguồn trả nợ
Nguồn trả nợ cả (gốc lẫn lãi) của chính quyền địa phương cấp tỉnh chủ yếu phụ thuộc vào việc thực thi biện pháp tăng thu tiết kiệm chi, vay nợ mới trả nợ củ
Đối với biện pháp tăng thu phụ thuộc vào: (i) năng suất hiệu quả hoạt động kinh tế của địa phương; (ii) cơ chế phân cấp NSNN, phân cấp nguồn thu
cho cho NSĐP; (iii) việc bố trí xây dựng các công trình xây dựng có khả năng thu hồi vốn; (iv) hiệu quả quản lý thu, chống thất thu. Do đó, để chủ động bố trí nguồn trả nợ:
Thứ nhất, phải tìm mọi biện pháp nâng cao năng suất hiệu quả hoạt động
kinh tế địa phương
Thứ hai, đổi mới cơ chế phân cấp nguồn thu theo hướng tăng nguồn thu
cho NSĐP cấp tỉnh
Thứ ba, bố trí nguồn lực, tập trung đầu tư vào những công trình có khả
năng thu hồi vốn
Thứ tư, nâng cao hiệu quả công tác quản lý thu, chống thất thu, khai thác
triệt để nguồn thu từ đất đai theo quy định của pháp luật
Đối với biện pháp tiết kiệm chi. Ðối với chi đầu tư phát triển từ nguồn NSNN và vay nợ thì tiết kiệm chi tiếp tục được triển khai theo Chỉ thị 1792/2011/CT-TTg nhằm tăng chất lượng và hiệu quả của đầu tư công thay vì tăng quy mô và số lượng dự án đầu tư công. Tuy thực hành tiết kiệm chi đầu tư phát triển không dễ dàng song tiết kiệm chi thường xuyên lại còn phức tạp và khó khăn hơn nhiều do quy mô lớn hơn hẳn, số lượng các khoản chi quá lớn từ T.Ư đến địa phương, với hàng triệu người có liên quan, đi đôi với tính chất của chi thường xuyên là chi cho con người nên kiểm soát chi theo kết quả đầu ra tương đối trừu tượng. Hơn nữa, tiết kiệm chi thường xuyên luôn đụng chạm đến không chỉ vấn đề kinh tế tài chính mà còn tác động đến vấn đề xã hội, thói quen, suy nghĩ và tâm lý. Dường như đó chính là nguyên nhân cốt lõi khiến cho nhiều yêu cầu tiết kiệm chi NSNN năm này sang năm khác đều rơi vào "thinh không", bất chấp cả Luật Thực hành tiết kiệm chống tham nhũng lẫn quyết tâm của các cấp chính quyền và bức xúc của các cơ quan giám sát từ Quốc hội đến HÐND các cấp. Rõ ràng, lãng phí trong chi thường xuyên không hề nhỏ so với lãng phí trong chi đầu tư phát triển nhưng do diễn
ra tại hàng chục nghìn đơn vị khắp cả nước với hàng trăm nghìn khoản chi lớn nhỏ, có tên và không tên, nên khó đánh giá được thiệt hại do chi thường xuyên thiếu tiết kiệm gây nên. Chính vì vậy, năm 2015 chính là dịp để chúng ta cương quyết thực hành tiết kiệm chi NSNN, tập trung vào tiết kiệm chi thường xuyên một cách thực chất và hiệu quả, nói đi đôi với làm.
Trước hết, tư duy tiết kiệm chi thường xuyên cần được quán triệt trong
lãnh đạo tất cả các đơn vị thụ hưởng NSNN và được quy định bằng một văn bản pháp lý nhằm ràng buộc quyền hạn với trách nhiệm tiết kiệm của mỗi chủ tài khoản thực hiện chi NSNN.
Thứ hai, khoản chi lương từ NSNN đóng vai trò quan trọng nên tiết kiệm
chi lương không thể tách rời cải cách hành chính, tinh giản bộ máy và tổ chức sắp xếp lại đội ngũ hưởng lương từ NSNN.
Thứ ba, tiết kiệm chi mua sắm trang thiết bị thông qua cải cách tổ chức
mua sắm công tập trung thay vì phân tán như hiện nay, đồng thời siết chặt quản lý công sản, kiên quyết xử lý những trường hợp vi phạm trong mua sắm công.
Thứ tư, hạn chế và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi công tác cả trong và
ngoài nước cũng như chi phí tiếp khách lãng phí, không thiết thực và thiếu hiệu quả, thậm chí buộc xuất toán và hoàn trả lại NSNN những khoản chi công tác phí, chi tiếp khách và chi khác không tuân thủ quy định về thực hành tiết kiệm.
Thứ năm, có quy chế thực hiện công khai minh bạch các khoản chi từ
NSNN ngay từ khi lên kế hoạch chi, duyệt chi đến thực chi, chứ không để công khai chi NSNN vào cuối năm một cách hình thức như hiện nay để bảo đảm khả năng giám sát tiết kiệm chi NSNN hiệu quả và thiết thực hơn.
Thứ sáu, quy định về thưởng do tiết kiệm chi thường xuyên nên được
thay bằng quy định về phạt do không thực hiện tiết kiệm chi thường xuyên để tăng tính nghiêm minh, nghiêm túc, đồng thời phát huy ý nghĩa thật sự của
Cuối cùng, thúc đẩy xã hội hóa cả nguồn lực cho một số khoản chi thường xuyên có thể không cần sử dụng nguồn NSNN lẫn giám sát thực hành tiết kiệm chi thường xuyên của các tổ chức và đơn vị thụ hưởng NSNN
Tóm lại, trên đây là hai phương lớn đối với vấn đề hoàn thiện nợ công của chính quyền địa phương cấp tỉnh đến năm 2020. Điều quan trọng để triển khai thực hiện có hiệu quả hai phương hướng trên, cần thiết phải nghiên cứu các giải pháp hoàn thiện nợ công của chính quyền cấp tỉnh đến năm 2020.
4.2.3. Hoàn thiện hoạt động giám sát và cơ chế quản lý
Để giám sát và quản lý nợ công hiệu quả cần tổ chức thực hiện tốt các nhóm giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nợ công, bao gồm:
Một là, tập trung quản lý chặt chẽ nợ công, nhất là các khoản vay mới
(gồm vay của Chính phủ, vay được Chính phủ bảo lãnh và vay của chính quyền địa phương), đảm bảo trong giới hạn cho phép và an toàn tài chính quốc gia; tập trung cho đầu tư phát triển, xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội quan trọng, thiết yếu theo quy hoạch. - Khắc phục ngay tình trạng chỉ tập vào huy động vốn vay, mở rộng diện sử dụng, đầu tư dàn trải. Cần chú trọng nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay theo hướng: rà soát lại các dự án đang triển khai, cơ cấu lại nguồn vốn, loại bỏ dự án không hiệu quả, phân kỳ đầu tư để tập trung vốn cho các dự án cần đẩy nhanh tiến độ, sớm đưa vào khai thác nhằm phát huy hiệu quả đầu tư.
- Xác định rõ danh mục chương trình, dự án sử dụng vốn vay công mới trong kế hoạch đầu tư trung hạn giai đoạn 2016-2020, sắp xếp ưu tiên và đề xuất cơ chế tài chính cấp phát/cho vay lại ngay từ khi phê duyệt chủ trương