3.2. Thực trạng nợ công cấp địa phương ở Việt Nam
3.2.1. Phân cấp quản lý và hạn mức nợ công cấp địa phương
- Vai trò của Quốc hội:
Đảm bảo vai trò quyết định của Quốc hội. Quốc hội quyết định các chỉ tiêu an toàn về nợ trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, bao gồm: nợ công so với GDP, nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, trả nợ Chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước và nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu, trước khi có luật, Quốc hội không
phê chuẩn các chỉ tiêu này. Bên cạnh đó, còn quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định một số vấn đề về mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm bảo đảm chỉ tiêu an toàn về nợ công; phê chuẩn tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước; quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, công trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ và thực hiện quyền giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.
Luật Quản lý nợ công cũng đã tăng cường thẩm quyền và sự giám sát của Quốc hội, của toàn xã hội đối với hoạt động huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và nghiệp vụ quản lý nợ công. Thực tế trong các năm qua, Quốc hội luôn dành nhiều thời gian tại các kỳ họp để xem xét báo cáo của Chính phủ về quản lý, sử dụng nợ công, từ việc phê chuẩn các chỉ tiêu an toàn về nợ công 5 năm giai đoạn 2011 - 2015; phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm, trong đó có các chỉ tiêu về nợ công; ban hành các Nghị quyết liên quan vấn đề nợ công nhằm tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước về nợ công.
- Vai trò của Chính phủ:
Chính phủ thống nhất quản lý nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ. Việc ban hành và áp dụng Luật Quản lý nợ công đã góp phần cơ bản khắc phục được các tồn tại, hạn chế về phân tán chức năng quản lý nhà nước về nợ Chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia của giai đoạn trước. Theo đó, Chính phủ đã trình Quốc hội quyết định các chỉ tiêu an toàn về nợ; mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm; tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước.
Với quyền hạn của mình, Chính phủ đã có các quyết định chính sách, giải pháp cụ thể nhằm thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ công đã được Quốc hội phê chuẩn; phê duyệt đề án phát hành trái phiếu Chính phủ ra thị trường vốn quốc tế; quyết định việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế về vay nước ngoài của Chính phủ và báo cáo Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và cử tri cả nước về việc sử dụng vốn vay, quản lý nợ công và việc thực hiện dự án, công trình quan trọng quốc gia, chương trình phát triển kinh tế - xã hội quan trọng sử dụng vốn vay của Chính phủ.
- Vai trò của Thủ tướng Chính phủ:
Luật Quản lý nợ công cũng đã xác định rõ ràng nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong việc chỉ đạo, điều hành và quyết định đối với các vấn đề về nợ công mà trước đây trong các Nghị định quản lý nợ có liên quan chưa có quy định, hoặc có quy định nhưng chưa cụ thể, như phê duyệt kế hoạch vay, trả nợ chi tiết của Chính phủ và hạn mức vay thương mại nước ngoài, bảo lãnh vay nước ngoài của Chính phủ hàng năm; phê duyệt chương trình quản lý nợ trung hạn cho giai đoạn ba năm liền kề; phê duyệt danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA; phê duyệt đề án phát hành trái phiếu Chính phủ để huy động vốn cho công trình, dự án đầu tư trong nước, đề án huy động và kế hoạch sử dụng vốn vay thương mại nước ngoài, đề án xử lý nợ, cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ. Quyết định nội dung điều ước quốc tế về vay nước ngoài của Chính phủ; cấp phát hoặc cho vay lại đối với chương trình, dự án sử dụng vốn vay nước ngoài của Chính phủ; cấp bảo lãnh Chính phủ và chỉ đạo công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.
- Phân định vai trò, trách nhiệm của các Bộ trong quản lý nợ công:
Với việc áp dụng Luật Quản lý nợ công đã dần khắc phục được tình trạng chồng chéo, phân tán về chức năng trong phân công, phân nhiệm và uỷ quyền quản lý nợ công của các Bộ, ngành và địa phương trên phạm vi cả nước. Cụ thể:
Bộ Tài chính xây dựng chiến lược nợ dài hạn; chương trình quản lý nợ trung hạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia; kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ và hạn mức vay thương mại, bảo lãnh Chính phủ trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; tổ chức đàm phán, ký kết thoả thuận vay nước ngoài theo phân công của Chính phủ; xây dựng đề án và tổ chức phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước, trái phiếu quốc tế theo kế hoạch đã được phê duyệt; thực hiện vay để bù đắp thiếu hụt tạm thời của ngân sách trung ương từ các nguồn tài chính hợp pháp trong nước; quản lý nợ Chính phủ; tổ chức cho vay lại; thẩm định hồ sơ và cấp bảo lãnh Chính phủ; trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và tổ chức thực hiện một số đề án xử lý nợ, cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ công; quản lý Quỹ Tích lũy trả nợ; xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu về nợ công, tổng hợp, báo cáo và công bố thông tin về nợ công theo quy định.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư theo phân công của Chính phủ, chủ trì xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài. Tổ chức vận động, điều phối nguồn vốn ODA, chủ trì đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA. Theo dõi, đánh giá sau đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA của Chính phủ. Xây dựng danh mục, phân bổ sử dụng, quản lý và giám sát đối với nguồn vốn trái phiếu Chính phủ trong nước cho đầu tư phát triển.
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam theo phân công, ủy quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ, chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính và cơ quan khác có liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế, là đại diện chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này. Thẩm định phương án vay lại vốn vay thương mại nước ngoài của Chính phủ theo các chương trình, hạn mức tín dụng và vay thương mại có bảo lãnh Chính phủ của tổ chức tài chính, tín dụng. Hướng
dẫn và tổ chức đăng ký các khoản vay nước ngoài của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng được Chính phủ bảo lãnh.
Các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về nợ công theo phân công của Chính phủ. Phê duyệt đề án vay, phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, đề án vay lại vốn vay của Chính phủ theo thẩm quyền trước khi gửi Bộ Tài chính để thẩm định. Theo dõi, thanh tra, kiểm tra việc sử dụng vốn vay, phát hành trái phiếu của các đơn vị trực thuộc và báo cáo, cung cấp thông tin về nợ công. Có trách nhiệm chuẩn bị, xây dựng, lựa chọn, đề xuất danh mục các chương trình, dự án đăng ký sử dụng vốn vay (gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư để xem xét, tổng hợp vào danh mục chương trình, dự án sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài, trái phiếu Chính phủ, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt). Chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các chương trình, dự án; quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn vốn vay công theo quy định của pháp luật.
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã được trao quyền hạn cụ thể trong việc quản lý nợ chính quyền địa phương (là một bộ phận của nợ công) mà quy định trước đây chưa đề cập. Cụ thể: phê duyệt kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; quyết định danh mục dự án thuộc cấp tỉnh đầu tư từ nguồn vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ, nguồn vốn vay trong nước theo quy định; quyết định vay vốn để đầu tư, đề án vay, phát hành trái phiếu và trả nợ do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình; giám sát việc vay, vay lại, phát hành trái phiếu, sử dụng vốn vay và trả nợ của chính quyền địa phương. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm lập kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của địa phương; xây dựng danh mục dự án thuộc cấp tỉnh đầu tư từ nguồn vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ, nguồn vốn vay trong nước; xây dựng kế hoạch vay vốn để đầu tư, đề án vay, phát hành trái phiếu và trả nợ trình
Hội đồng nhân dân quyết định. Tổ chức phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác, vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ. Kiểm tra, đôn đốc, giám sát tình hình triển khai thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn vay, thu hồi vốn vay, báo cáo kết quả thực hiện và hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay của chính quyền địa phương, cung cấp thông tin về nợ công và bố trí nguồn để bảo đảm trả hết nợ khi đến hạn.
Như chúng ta biết nợ công của chính quyền cấp tỉnh được hình thành từ nhiều nguồn như phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, từ vay của các tổ chức tín dụng và vay lại từ nguồn ODA của Chính phủ. Hiện nay, việc quản lý, điều hành nợ công của chính quyền cấp tỉnh đã được điều chỉnh bởi hàng loạt các văn bản pháp lý. Cụ thể:
Ngày 16/12/2002 Quốc hội khóa 11 ban hành Luật NSNN (Luật số 01/2002/QH11), trong đó tại khoản 3 điều 8 ghi rõ “ Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh”
Như vây, Luật NSNN năm 2002, chính thức tạo cơ sở pháp lý thừa nhận sự tồn tại nợ công của chính quyền cấp tỉnh
Tiếp đến ngày 17/06/2009, Quốc hội ban hành Luật số 29/2009/QH12 về quan lý nợ công của Việt Nam. Trong đó tại chương V Luật quản lý nợ
công đã đề cập khá toàn diện nội dung quản lý nợ công của chính quyền cấp tỉnh như: quy định mục đích vay, hình thức vay, điều kiện vay trong nước, tổ chức vay, sử dụng vốn vay, trả nợ vay của chính quyền cấp tỉnh. Phải nói rằng Luật quản lý nợ công do Quốc hội ban hành đã quy định khá cụ thể, chi tiết vè quản lý việc huy động, sử dụng và trả nợ vay của chính quyền cấp tỉnh, tạo ra hành lang pháp lý cao nhất cho việc quản lý, điều hành nợ công của chính quyền cấp tỉnh
Hiện nay, trên cơ sở của Luật Ngân sách và Luật Quản lý nợ công, Chính phủ đã ban hành Nghị định 01/2011/NĐ-CP về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, và trái phiếu chính quyền địa phương; Bộ Tài chính cũng đã ban hành Thông tư 81/2012/TT-BTC về hướng dẫn phát hành trái phiếu chính quyền địa phương tại thị trường trong nước. Những văn bản này về cơ bản đã tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương. Tuy nhiên cơ sở pháp lý không thể thay thế được các cơ sở hay điều kiện kinh tế của hoạt động phát hành trái phiếu. Nói cụ thể hơn trong trường hợp này là, cơ sở pháp lý của các văn bản luật nêu trên phải đặt ra được các ràng buộc về mặt kinh tế chứ không phải chỉ là sự tuân thủ các thủ tục có tính hành chính. Với yêu cầu này, rõ ràng các văn bản pháp lý trên đây xem ra vẫn còn một số hạn chế. Cụ thể:
- Điều kiện phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương chưa thực rõ ràng. Nghị định 01/2011/NĐ-CP của Chính phủ đưa ra ba điều kiện phát hành trái phiếu của chính quyền cấp tỉnh, nhưng điều kiện thứ ba thực ra là giới hạn phát hành (giới hạn số vốn huy động) đã được quy định trong Luật NSNN năm 2002, trong khi hai điều kiện đàu thì mặc nhiên các địa phương nào cũng dễ dàng đáp ứng được, trừ điều kiện chấp thuận bằng văn bản của Bộ Tài chính
Chẳng hạn như điều kiện địa phương phải có đề án phát hành trái phiếu đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua thực sự chỉ mang tính hình thức. Nói một cách giản đơn thì điều kiện này không có gì khó để các địa phương muốn phát hành trái phiếu không thể vượt qua, đây không thể xem như một điều kiện phát hành có tính ràng buộc được. Thông thường, khi nói đến điều kiện hay tiêu chí phát hành trái phiếu người ta thường nghĩ đến các năng lực hiện hữu (tài chính, quản trị) mà chủ thể phát hành cần phải đáp ứng để có thể đảm bảo nghĩa vụ trả nợ trong tương lai theo cách mà thị trường đánh giá chứ không phải là các thủ tục hành chính và pháp lý mà Chính phủ tự đặt ra. Nói khác đi, các điều kiện ràng buộc phải tiếp cận từ phía bên ngoài vào chứ không phải là cách tiếp cận có tính chất “thương lượng” nội bộ. Trong khi đó, các nội dung cần có của bản đề án phát hành được quy định trong Nghị định 01 là hết sức đơn giản mà bất kỳ người nào cũng có thể dễ dàng điền vào sau các dấu hai chấm. Bộ Tài chính không có cơ sở kinh tế để thẩm tra các thông tin này. Như vậy, thay cho các điều kiện trên, Chính phủ cần và có thể quy định lại các điều kiện này theo hướng dựa vào năng lực tài khóa của địa phương và độ tín nhiệm của địa phương đó dựa trên các thông lệ thị trường.
- Quy định Bộ Tài chính chịu trách nhiệm thẩm định đề án phát hành trái phiếu và ban hành văn bản chấp thuận hoặc không chấp thuận việc phát hành trái phiếu. Quy định này nhằm mục đính đảm bảo các đề án phát hành cần phải được thông tin cho Bộ Tài chính, nằm trong các giới hạn, có thể kiểm soát, đảm bảo tính hợp pháp và khả thi. Tuy nhiên, với quy định này thì nhiều người sẽ nghĩ rằng đây thực ra là một cơ chế “xin-cho”, bởi các điều kiện phát hành hết sức không rõ ràng như đã phân tích ở trên. Hơn nữa, tâm lý ỷ lại sẽ nảy sinh sau khi “xin” và được “cho” bởi vì quy định này hàm ẩn một sự bảo lãnh ngầm định của Chính phủ đối với các nghĩa vụ nợ trái phiếu của chính quyền địa phương. Bộ Tài chính lấy lý do gì và dựa trên cơ sở nào để chấp