2.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý nợ địa phương và bài học kinh nghiệm
2.4.1. Kinh nghiệm của Pháp
Cộng hòa Pháp có hình thức tổ chức nhà nước hỗn hợp hay còn được gọi là lưỡng tính vì vừa được tổ chức theo mô hình liên bang, vừa được tổ chức
theo mô hình chính phủ đơn nhất (phi liên bang). Trong nhiều thế kỷ, Pháp đã được xây dựng theo mô hình một nhà nước tập trung cao độ, giống một chế độ quân chủ hơn một nước cộng hòa . Chính quyền trung ương bắt đầu quá trình phân cấp và giao một phần nguồn lực và trách nhiệm cho chính quyền địa phương ở Pháp từ những năm 40 của thế kỷ trước. Hiến pháp năm 1958, và sắc lệnh về luật NSNN được ban hành với hơn 68 điều vào năm 1959 quy định các vấn đề liên quan đến ngân sách, là văn bản gốc, căn cứ để điều chỉnh các thoả ước của xã hội về tài chính công, là nền tảng của cải cách Nhà nước. Bước đầu, thay thế phương pháp lập và kiểm soát ngân sách theo đầu vào truyền thống, đặt trọng tâm vào tổng mức kinh phí được duyệt, sang tập trung vào kiểm soát và đánh giá kết quả, đầu ra như quan hệ cung, cầu và giá cả thị trường như khu vực cung cấp hàng hoá tư nhân. Đây là cơ sở cho những thay đổi nền tảng trong quản lý nhà nước và phương thức tổ chức bộ máy hành chính, bước đầu của quá trình cải cách hành chính và cải cách ngân sách nhằm nâng cao hiệu quả cho toàn bộ hệ thống công quyền từ trung ương tới địa phương. Quá trình phân cấp bắt đầu được đẩy mạnh vào cuối năm 1960. Nhịp độ của cải cách phân cấp bắt đầu tăng vào cuối thập niên 1970 và đẩy mạnh từ năm 1982. Theo đó các quyền lực nhà nước được chuyển cho các đơn vị lãnh thổ địa phương (vùng (“régions”), tình (“départements”), xã (“communes”) với việc chuyển giao các nguồn nhân lực, tài chính tương ứng. Ba cấp chính quyền địa phương kể trên được sắp xếp theo tầng bậc từ cao xuống thấp, nhưng lại không có mối quan hệ giữa cấp trên với cấp dưới như ở các nước khác. Chủ tịch vùng không có quyền lực về mặt hành chính hay tài chính đối với cấp tỉnh, cũng như cấp tỉnh không có quyền lực đối với cấp xã (Paul, 2005).
Việc thay đổi chính quyền vào năm 1981 đã đẩy nhanh quá trình cải cách phân cấp NSNN cho chính quyền địa phương. Luật phân cấp do Gaston
Deferre đưa vào năm 1982 đã trao quyền lực và mở ra cơ hội cho các cơ quan chức lãnh thổ cấp thấp hơn, đặc biệt là các xã (thị trấn và làng mạc), tỉnh (départements) và khu vực. Luật phân cấp ngân sách và các văn bản dưới luật được ban hành bắt đầu từ năm 1982 là nền tảng của quá trình lập, phân bổ, thực hiện, kiểm tra, giám sát và đánh giá kết quả phân cấp NSNN ở Pháp. Từ năm 2002, quá trình phân cấp được đẩy mạnh, quyền lực nhà nước được chuyển giao từ chính quyền trung ương về chính quyền địa phương một cách nhanh chóng theo đơn vị lãnh thổ 4 cấp: trung ương, vùng (regions), tỉnh (departments), xã (communes). Cùng với việc chuyển giao trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cho người dân địa phương, nguồn lực tài chính, nhân lực cũng được chuyển giao tương xứng cho chính quyền địa phương (Pinson và cộng sự, 2005).
Luật Ngân sách năm 2001, áp dụng từ năm 2006 đặt trọng tâm vào yếu tố minh bạch, rõ ràng về ngân sách và chi tiêu của Nhà nước và coi trọng tính hợp lý, hiệu quả và kết quả trong quản lý tài chính công. Việc quản lý NSNN được tập trung vào vấn đề kiểm soát và quản lý vốn của Nhà nước. Luật Ngân sách xác định rõ phạm vi quyền hạn của chính quyền Trung ương và Chính quyền địa phương về tài chính, tập trung vào phân bổ và sử dụng kinh phí trên cơ sở các mục tiêu quốc gia, và kiểm soát thông qua kết quả đầu ra thay vì kiểm soát chi.
Ngân sách địa phương không nằm trong ngân sách nhà nước. Nó được xác lập dựa trên cơ sở các nguồn thu, nhiệm vụ chi riêng nhằm bảo đảm cho việc thực hiện các nhiệm vụ của địa phương trên từng lĩnh vực. Tính phụ thuộc của ngân sách địa phương vào ngân sách nhà nước chủ yếu thông qua các khoản trợ cấp cho địa phương. Có 2 loại trợ cấp là trợ cấp có mục tiêu và trợ cấp theo tỷ lệ phần trăm trên số thu về thuế giá trị gia tăng (VAT) - trung ương cấp lại cho địa phương theo một tỷ lệ tùy theo “tiềm năng thuế” của địa
phương (tiềm năng thuế là dấu hiệu về sự giàu có của địa phương, khi tỷ lệ thuế mà địa phương áp dụng bằng tỷ lệ trung bình của quốc gia).
Về thu, ngân sách địa phương có hai loại: thu cho hoạt động thường xuyên và thu cho đầu trung ương. Trong đó, chỉ có thu cho hoạt động thường xuyên, mà cụ thể là một số loại thuế trực thu nhà nước dành trọn vẹn cho địa phương, số thu thuế này có thể chiếm đến 75% tổng số thu của ngân sách địa phương, trong đó ngân sách xã có thể tới 90%, tỉnh khoảng 64%, vùng khoảng 48%. Một số thuế gián thu cũng được phân cấp cho địa phương nhưng thường chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng thụ của địa phương. Các khoản thu nhỏ như lệ phí cấp giấy phép lại xã, quảng cáo, tiền cho thuê nhà, thuê địa điểm... cũng được dành trọn vẹn cho địa phương.
Về chi, ngân sách địa phương được phân cấp cả chi thường xuyên và chi đầu tư. Trong đó, chi thường xuyên bảo đảm sự vận hành của các Sở thuộc bộ máy của địa phương, bao gồm các loại như chi cho con người (lương, phụ cấp...), trả tiền các dịch vụ bảo trì tài sản, trợ cấp xã hội, trả lãi tiền vay (nếu có)... Chi đầu tư chủ yếu bao gồm: mua đất làm đường, sắp xếp quy hoạch các khoảng đất trống; xây dựng nhà ở các cơ sở công cộng như trường học, bệnh viện, nhà văn hóa...; mua sắm tài sản cố định; hoàn trả vốn vay (nếu có)...
Về công tác quản lý ngân sách địa phương, công tác chuẩn bị ngân sách hàng năm do những người giữ quyền hành pháp lập. Ví dụ ở cấp tỉnh, bên cạnh Tỉnh trưởng - người do chính phủ bổ nhiệm làm đại diện, còn có cơ quan Hội đồng nhân dân do dân bầu ra thực hiện quyền hành pháp ở địa phương. Ngân sách lập xong được đưa ra trong các phiên họp toàn thể của Hội đồng để xem xét và biểu quyết. Qua các phiên họp của Hội đồng, ngân sách có thể được bổ sung hoặc thậm chí có thể bị từ chối và lập lại một dự án khác. Đồng thời, chính tại các phiên họp này, thuế suất cụ thể đối với bốn khoản thuế trực thu cũng được xác định tùy thuộc vào nhu cầu chi của mỗi địa phương. Kết
quả biểu quyết về ngân sách được thông báo cho mọi người biết. Mỗi người dân hay người đóng thuế có quyền đề nghị Tỉnh trưởng tố cáo trước Tòa án hành chính về những điều không đồng tình của mình. Sự kiểm tra ngân sách của các Đại diện nhà nước tại địa phương chỉ thực hiện sau khi ngân sách đã được biểu quyết ở các Hội đồng (tỉnh trưởng kiểm tra đối với ngân sách tỉnh và xã; khu trưởng với ngân sách khu). Quá trình kiểm tra nếu phát hiện ra những bất hợp lý thì dự toán ngân sách sẽ được chuyển đến Tòa án hành chính để xem xét.
Trong quá trình chấp hành ngân sách địa phương, có sự phân biệt rõ giữa người chuẩn chi và người kế toán. Người chuẩn chi là người đại diện cho dân, được dân bầu ra, chịu trách nhiệm chuẩn bị và quyết định thực hiện các khoản thu hay chi trong giới hạn cho phép ngân sách của mình. Người kế toán là viên chức của nhà nước ở kho bạc, có trách nhiệm chủ yếu là thu những khoản thu của ngân sách địa phương, chi những khoản chi cùa ngân sách địa phương, xem xét và giám sát khi người chuẩn chi đề nghị thu tiền hay chi trả cho các đối tượng và cuối cùng là giữa các tài khoản của ngân sách địa phương.
Về nguồn thu và ngân sách, các địa phương có quyền tự chủ cao về tài chính (theo Luật tổ chức do Quốc hội ban hành ngày 29/7/2004). Các nguồn thu của địa phương bao gồm: các nguồn thuế trực thu và gián thu (các địa phương được giữ lại 51.7% tổng thu từ thuế); các nguồn thu do Nhà nước chuyển giao hoặc tài trợ; các khoản vay, bán tài sản và dịch vụ công (cho doanh nghiệp và người dân). Cũng giống như Việt Nam, Chính phủ Pháp tổ chức thu thuế và sau đó phân chia cho các địa phương theo tỉ lệ được luật quy định. Địa phương không có quyền ban hành luật thu thuế. Năm 2012, tổng chi thường xuyên cho các chính quyền địa phương chiếm 20% tổng chi hành chính công của Pháp. Kế hoạch ngân sách được lập, biểu quyết và quản lý bởi
mỗi cấp địa phương (vùng, tỉnh, xã). Tuy vậy, một thực tế là các địa phương luôn gặp khó khăn trong tạo nguồn tài chính nên bắt buộc phải thi hành nhiều biện pháp giảm chi để giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Các biện pháp giảm chi phổ biến được áp dụng gồm: (1) Đẩy mạnh liên kết vùng, liên kết tỉnh và liên kết xã nhằm giải quyết hiệu quả các vấn đề lớn mang tính liên địa phương, giảm số lượng vị trí việc làm và thay đổi tư duy quản lý (một số chức năng được quản lý theo địa bàn, một số chức năng khác được phối hợp quản lý theo mục tiêu). Trao nhiều quyền cho xã trưởng (bao gồm cả thẩm quyền như cảnh sát) để giải quyết các vấn đề tại địa bàn, bao gồm cả các vấn đề an ninh, xã hội. (2) Phân định, phân công rõ về nhiệm vụ, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương (vùng, tỉnh, xã) trong từng lĩnh vực nhằm giảm thiểu sự trùng lặp về nhiệm vụ, trách nhiệm giữa các cấp và các đầu mối hành chính, qua đó giảm chi. (3) Xóa bỏ các chế độ phụ cấp không cấp thiết và tốn kém (ví dụ hỗ trợ nhà ở, xe cộ cho công chức) cũng như các chính sách kém hiệu quả (bao gồm cả chính sách đào tạo, bồi dưỡng công chức). (4) Thực hiện tinh giảm biên chế thông qua 2 cách thức là tăng số giờ làm việc từ 35h lên 39h/tuần và áp dụng tỉ lệ tuyển dụng thay thế công chức nghỉ hưu là 2/3 (tức là cứ có 3 công chức nghỉ hưu thì tuyển bổ sung 2 công chức). (5) Nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính – ngân sách của chính quyền địa phương.
Việc mở rộng quyền chi tiêu cho địa phương đã không tránh khói vẫn đề địa phương hóa. Đây là hậu quả có thể thấy trước của việc phân cấp chi tiêu theo hướng mở rộng quyền tự chủ cho các vùng địa phương. Các địa phương thường chú trọng đến lợi ích trước mắt của địa phương và nhiều khi mâu thuẫn với lợi ích tổng thể của quốc gia. Sự độc lập tự chủ cao giữa các cấp chính quyền địa phương đã tạo ra những rào cản trong việc kiểm soát và điều tiết chi NSNN. Có sự chồng chéo về mặt thẩm quyền giữa các địa phương. Sự
nặng nề của cơ chế và quy trình ngân sách địa phương. Việc phân cấp chi tiêu theo hướng mở rộng quyền cho các địa phương đã làm nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp trong quản lý tài chính công ở địa phương