6. Kết cấu của luận văn
1.1. Cơ sở lý luận
1.1.3. Quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng KCHT từ nguồn vốn NSNN
mục tiêu công cộng, lợi ích cộng đồng, phi lợi nhuận.
- Là khoản chi tích lũy, được thực hiện theo từng dự án, được huy động thực hiện trong một số năm theo quy định.
- Các dự án công trình đầu tư KCHT thường có quy mô lớn, thời gian thu hồi dài, về cơ bản là không thu hồi được đối với các công trình KCHT xã hội.
- Hiệu quả vốn đầu tư KCHT là hiệu quả KT - XH tổng hợp, nhiều chỉ tiêu chỉ được định tính, so sánh đánh giá giữa các dự án có cùng quy mô, nội dung, tính chất…
c. Phân loại
- Căn cứ vào tính chất, dự án đầu tư công được phân loại gồm:
+ Dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án;
+ Dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác không quy định tại điểm a khoản này.
- Căn cứ mức độ quan trọng và quy mô, dự án: Đầu tư công được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C theo tiêu chí quy định của Luật Đầu tư công.
1.1.3. Quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng KCHT từ nguồn vốn NSNN NSNN
1.1.3.1. Khái niệm và một số vấn đề liên quan
a. Khái niệm
gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; Nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án đầu tư công; Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công”.
Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý tới các đối tượng quản lý thông qua các công cụ quản lý nhằm đạt mục tiêu đề ra. QLNN đối với đầu tư xây dựng KCHT bằng nguồn vốn NSNN là những tác động có tổ chức, có định hướng của cơ quan Nhà nước có chức năng, có thẩm quyền tới các đơn vị và cá nhân thực hiện quá trình huy động, quản lý sử dụng vốn đầu tư thông qua các cơ chế chính sách của Nhà nước nhằm phát triển KCHT có hiệu quả. b. Mục đích quản lý
Mục tiêu quản lý bao gồm cả mục tiêu trực tiếp và mục tiêu gián tiếp; Mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể:
Một là, Định hướng phát triển KCHT KT - XH trong từng giai đoạn cụ thể thông qua Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, Quy hoạch, kế hoạch đầu tư phát triển KCHT.
Hai là, Đảm bảo hợp lý cơ cấu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN.
Ba là, Tối đa hóa các nguồn lực huy động để đầu tư KCHT, trong đó đặc biệt chú trọng tính hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ NSNN.
c. Chủ thể quản lý
Chủ thể quản lý gồm nhiều cấp, cấp Trung ương, cấp địa phương. Ở cấp Trung ương, chủ thể quản lý gồm: Chính phủ, các Bộ, ngành như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên và Môi trường.
nguồn vốn NSNN được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước theo phân cấp, thẩm quyền tại cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
d. Đối tượng quản lý
Đối tượng quản lý đầu tư xây dựng KCHT bằng nguồn vốn NSNN gồm các đơn vị, tổ chức, cá nhân và các hoạt động liên quan đến đầu tư xây dựng KCHT từ nguồn vốn NSNN.
e. Công cụ quản lý
- Quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn có liên quan;
- Chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực tài chính, đầu tư XDCB, chế tài xử lý trách nhiệm theo quy định của pháp luật.
1.1.3.2. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư kết cấu hạ tầng từ ngân sách nhà nước
Theo Điều 13 Luật Đầu tư công, nội dung cơ bản của quản lý nhà nước đối với đầu tư kết cấu hạ tầng từ ngân sách nhà nước bao gồm:
Một là, Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công;
Hai là, Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công;
Ba là, Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công;
Bốn là, Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ kế hoạch đầu tư công;
Năm là, Xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công;
Sáu là, Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công;
Để phù hợp với phạm vi nghiên cứu nội dung QLNN cấp địa phương, tác giả không đề cập tại Luận văn một số nội dung như: Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công; Hợp tác quốc tế về đầu tư công... Tác giả chỉ tập trung, làm rõ bốn nội dung chủ yếu sau:
Thứ nhất, Cụ thể hóa quy định pháp luật của Nhà nước và ban hành các VBQPPL theo thẩm quyền của địa phương, các quy chế quản lý, cơ chế đặc thù (nếu có) để quản lý đầu tư xây dựng KCHT bằng NSNN trên địa bàn tỉnh;
Thứ hai, Xác định chủ trương phát triển KCHT, cơ chế điều hành, QLNN của địa phương đối với đầu tư xây dựng KCHT bằng nguồn vốn NSNN;
Thứ ba, Bố trí nguồn lực NSNN, tổ chức thực hiện các dự án đầu tư KCHT;
Thứ tư, Tổ chức thanh tra, kiểm tra các hoạt động QLNNvề đầu tư xây dựng KCHT bằng NSNN; Đánh giá kết quả và hiệu quả QLNN về đầu tư xây dựng KCHT bằng nguồn vốn NSNN.
1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng KCHT bằng nguồn vốn NSNN
Qua phân tích tổng hợp nhiều nghiên cứu khoa học và thực tiễn có liên quan đã nêu tại mục Tài liệu tham khảo, tác giả thống kê những yếu tố có ảnh hưởng quan trọng đến quản lý Nhà nước về đầu tư kết cấu hạ tầng bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước, cụ thể như sau:
1.1.4.1. Nhóm yếu tố về luật pháp, chính sách
Văn bản pháp luật, chính sách là “kim chỉ nam” cho mọi hoạt động, đặc biệt là hoạt động QLNN nói chung và QLNN về đầu tư KCHT bằng nguồn vốn NSNN nói riêng.
Với các chủ thể quản lý như đã nêu trên, đặc biệt là các đơn vị hành chính cấp dưới, chịu trách nhiệm thực thi thì văn bản pháp luật là một yếu tố
khách quan có ảnh hưởng rất lớn tới hoạt động QLNN đối với vốn đầu tư KCHT. Chính sách pháp luật đồng bộ, kịp thời sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý được chặt chẽ, hiệu quả; kiểm soát, phòng chống thất thoát, lãng phí, sai thẩm quyền, thiếu trách nhiệm trong công tác quản lý được giao.
Bên cạnh yếu tố khách quan thì hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của mỗi địa phương, các văn bản chỉ đạo công tác tổ chức thực hiện do địa phương ban hành là yếu tố chủ quan, ảnh hưởng trực tiếp đến quy trình, hoạt động quản lý tại địa phương đó. Như vậy, cùng với hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống các văn bản của địa phương là nhóm yếu tố có ảnh hưởng lớn đến mục tiêu, nội dung, đối tượng, phạm vi và phương pháp quản lý.
1.1.4.2. Nhóm yếu tố về chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư xây dựng
Căn cứ quan trọng để xây dựng, triển khai kế hoạch đầu tư xây dựng KCHT chính là các mục tiêu chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, các chương trình, kế hoạch phát triển KT - XH từ Trung ương đến địa phương, trên cơ sở đó kế hoạch đầu tư KCHT sẽ xác định cụ thể từ mục tiêu, nhiệm vụ, nhu cầu vốn đến khả năng cân đối, bố trí vốn đầu tư trung hạn và hàng năm.
Chất lượng xây dựng và triển khai chiến lược, quy hoạch có có tác động lớn đến kế hoạch đầu tư xây dựng KCHT nói chung và kế hoạch đầu tư xây dựng KCHT từ nguồn vốn NSNN nói riêng. Khi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch tổng thể phát triển KT - XH cũng như kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực có tầm nhìn xa, được xây dựng có tính khả thi cao, sẽ giúp công tác lập và triển khai kế hoạch đầu tư KCHT thuận lợi, hiệu quả, tránh nhiều nội dung điều chỉnh bổ sung hoặc phải dừng, giãn, hoãn đầu tư gây lãng phí, hiệu quả thấp; giúp quá trình đầu tư xây dựng đảm bảo tiến độ đề ra khi không phải thực hiện các thủ tục điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có liên quan, công tác đền bù GPMB sẽ đảm bảo tính minh bạch hơn, thuận lợi cho quá trình tuyên truyền vận động người dân trong vùng dự án.
1.1.4.3. Nhóm yếu tố thuộc về quy trình đầu tư
Quy trình đầu tư bao gồm lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư; Tổ chức thực hiện dự án và quản lý đầu tư xây dựng KCHT; Giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và đánh giá đầu tư. Về bản chất, đây chính là nhóm yếu tố có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, hiệu quả đầu tư KCHT từ nguồn NSNN, bởi lẽ mỗi khâu, mỗi bước trong quy trình đầu tư đều góp phần quan trọng và có ảnh hưởng, tác động qua lại đến các khâu, các bước khác trong quy trình đó.
Chất lượng dự án đầu tư được thể hiện ngay từ chủ trương đầu tư như: Từ sự cần thiết hay cấp bách phải đầu tư, xác định quy mô, mục tiêu đầu tư phù hợp quy hoạch ngành, vùng, lãnh thổ. Việc đảm bảo tốt công tác thẩm định dự án bao gồm phân tích, đánh giá các mặt kỹ thuật công nghệ, kinh tế, tài chính dự án… Trước khi ra quyết định đầu tư, đánh giá chính xác các nội dung của dự án sẽ góp phần đem lại nguồn lợi lớn cho xã hội cũng như nâng cao chất lượng đối với công tác hoạch định chiến lược đầu tư.
Yêu cầu đặt ra trong quản lý tổ chức thực hiện dự án là việc tối ưu hóa các nguồn lực đầu tư, đặc biệt là vốn NSNN, tăng cường hiệu quả, chống lãng phí, thất thoát NSNN, đảm bảo đầu tư xây dựng các dự án công trình theo đúng quy hoạch, bảo vệ môi trường, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong XDCB. Việc đảm bảo đúng trình tự, hồ sơ quy định đối với các dự án thuộc nguồn vốn NSNN là trách nhiệm của nhiều cơ quan, đơn vị theo chức năng quản lý, đặc biệt là cơ quan QLNN.
1.1.4.4. Nhóm yếu tố về thị trường máy móc thiết bị, đầu vào
Do đặc điểm riêng biệt của ngành xây dựng, nên sản phẩm xây dựng không có giá thống nhất trên địa bàn toàn quốc hoặc khu vực như sản phẩm của các ngành khác. Từng công trình xây dựng “có giá riêng của mình” được xác định bằng phương pháp lập thiết kế cụ thể trên cơ sở kết quả tư vấn khảo sát lập dự toán căn cứ định mức, tiêu chuẩn, đơn giá từng hạng mục, công tác xây dựng theo từng khu vực, địa điểm…
Cùng với sự phát triển không ngừng của công nghệ xây dựng, công tác định giá và quản lý giá trong xây dựng luôn được quan tâm, từng bước phát triển đi lên và ngày càng hoàn thiện đầy đủ cả về nội dung và cơ cấu của giá trị dự toán xây dựng qua từng thời kỳ đã bám sát và gắn liền với sự phát triển của ngành xây dựng.
Tuy nhiên trong thực tế công tác định giá, quản lý giá còn một số tồn tại như nhiều nội dung công việc chưa có trong định mức, đơn giá hoặc có định mức đã cũ không phù hợp. Chủ đầu tư chưa làm nghiêm việc yêu cầu bên thi công xuất trình các xuất xứ, chứng chỉ về chất lượng vật liệu trước khi đưa vào công trình, hồ sơ quản lý chất lượng chưa được lập, kiểm tra và nghiệm thu theo quy định, dẫn đến nhiều công trình kém chất lượng so với suất đầu tư và thiết kế được duyệt.
Nhóm yếu tố về thị trường máy móc, thiết bị, vật tư có ảnh hưởng trước hết về chủng loại, chất lượng, giá thành sản phẩm, chi phí đầu tư được duyệt đối với chính công trình đó (thông qua các chi phí hợp lý, hợp lệ của đơn vị thi công đủ điều kiện thanh, quyết toán); Hơn thế nữa, thị trường máy móc, thiết bị, vật tư có liên quan còn ảnh hưởng đến nguồn thu đối với từng cấp ngân sách (hàng trong nước, hàng nhập khẩu, các khoản thuế, phí có liên quan được điều tiết theo phân cấp được hưởng đối với từng cấp ngân sách...
Ngoài ra đối với một số dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài, hiệp định tài trợ còn có thể bao gồm một số điều kiện ràng buộc cụ thể như: Nhà thầu thi công, đơn vị giám sát và máy móc thiết bị vật tư chủ yếu có xuất xứ từ nước sở tại. Như vậy, phía tiếp nhận vốn là chúng ta nhưng nhà thầu trong nước không có cơ hội cạnh tranh, nhiều khoản thuế, phí (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế GTGT hàng hóa…) không thuộc nguồn thu trong nước….; Việc kiểm tra giám sát vật tư, thiết bị, kiểm định chất lượng thi công xây dựng còn có thể được hạn chế bởi nhiều ràng buộc từ phía nhà tài trợ (không kể đơn vị tư vấn nước ngoài). Do vậy, đây cũng chính là nhóm yếu tố
có ảnh hưởng tương đối lớn đến chất lượng, hiệu quả đầu tư KCHT nói chung, tỉnh Phú Thọ nói riêng như hiện nay.
1.1.4.5. Nhóm yếu tố về thanh toán, quyết toán vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Nhà nước quản lý công tác đầu tư xây dựng KCHT từ nguồn vốn NSNN trực tiếp qua kênh thanh toán, quyết toán vốn đầu tư thông qua quy trình kiểm soát chi và thẩm định quyết toán vốn theo quy định.
Đây là “khâu” kiểm soát quan trọng trước khi chấp thuận giải ngân