Năm Cả nƣớc Phú Thọ GDP/tổng đầu tƣ GDP/đầu tƣ từ ngân sách GDP/tổng đầu tƣ GDP/đầu tƣ từ ngân sách 2016 2,24 8,25 3,45 13,23 2017 2,33 8,28 3,59 12,01 2018 2,38 8,46 3,75 12,93
(Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Phú Thọ, 2016 – 2018 và tính toán của tác giả)
Với bảng so sánh trên, “một lần nữa ta nhận thấy hiệu quả tổng vốn đầu tƣ chung của tỉnh Phú Thọ cao hơn không nhiều so với cả nƣớc nhƣng nếu chỉ xét hiệu quả của vốn đầu tƣ từ ngân sách thì hiệu quả đầu tƣ của tỉnh Phú Thọ lại cao hơn rất nhiều”.
Một điều cần lƣu ý khi phân tích tác động của đầu tƣ công đối với tăng trƣởng là: “đầu tƣ từ khu vực kinh tế ngoài nhà nƣớc và khu vực kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài chiếm tỉ trọng cao trong nền kinh tế. Đồng thời những khu vực này cũng là khu vực có tốc độ tăng trƣởng rất mạnh do đó đóng góp của các khu vực này vào tăng trƣởng kinh tế rất lớn. Do vậy, nếu chỉ phân tích dựa vào số liệu ICOR (vốn ngân sách) và tỉ lệ GDP/đầu tƣ từ vốn ngân sách sẽ có một đánh giá mang tính phiến diện, cần phải thực hiện phân tích cả trên các mặt khác”.
Sau khi đã đánh giá kết quả tăng trƣởng kinh tế đạt đƣợc so với chi phí bỏ ra, tác giả luận văn tiếp tục xem xét xem có tồn tại các vấn đề tiêu cực trong việc sử dụng vốn ngân sách ở các dự án công hay không.
5. Một số chỉ tiêu kinh tế vi mô khác
“Việc các dự án bị kéo dài thời gian sẽ gây ảnh hƣởng rất lớn đến phát triển kinh tế - xã hội của Phú Thọ, đời sống ngƣời dân. Hiện nay khi điều tra, giám sát các vi phạm nhƣ trên, các cơ quan thanh tra chỉ mới tính toán các tổn thất tài chính chứ chƣa tính toán các tổn thất xã hội đo đạc thành tiền. Nếu những tốn thất này đƣợc lƣợng hóa một cách đầy đủ thì sẽ thành những số tiền rất lớn”.
Hiện nay, các dự án đầu tƣ bằng vốn ngân sách đều chƣa tính toán định lƣợng đƣợc lợi ích đem lại cho xã hội. “Do vậy, việc phân tích hiệu quả đầu tƣ bằng các chỉ tiêu vi mô (NPV, IRR, B/C) đối với các dự án cụ thể, những trƣờng hợp sai
phạm nhƣ các ví dụ nêu trên chƣa đủ cơ sở để thực hiện. Nên tác giả luận văn đƣa ra một ví dụ mang tính giả định nhằm thực hiện tính toán các chỉ tiêu này, để minh họa tổn thất đối với xã hội khi một dự án đầu tƣ bị kéo dài thời gian”.
Địa phƣơng A dự định mở rộng một tuyến đƣờng. “Ƣớc tính ban đầu, việc mở rộng tuyến đƣờng sẽ làm tăng đƣợc lƣu lƣợng xe lƣu thông, giảm bớt thời gian kẹt xe, lƣợng hàng hóa vận chuyển nhiều hơn, đem lại lợi ích cho xã hội mỗi năm thêm 50 tỷ đồng (lợi ích này bao gồm luôn cả tác động lan tỏa do giao thông thuận tiện đến các lĩnh vực khác trong nền kinh tế của khu vực). Các khoản chi phí bao gồm: chi phí chuẩn bị dự án khoảng 10 tỷ đồng; chi phí đền bù giải tỏa mặt bằng ƣớc lƣợng ban đầu khoảng 100 tỷ đồng; chi phí thi công công trình khoảng 200 tỷ đồng. Trong quá trình thi công sẽ phải hạn chế lƣợng xe qua lại trên con đƣờng, dẫn đến thiệt hại cho xã hội khoảng 10 tỷ đồng/năm. Thời gian thi công cả công trình là khoảng 2 năm. Các số liệu ƣớc lƣợng về lợi ích và chi phí của công trình đã loại bỏ yếu tố trƣợt giá. Suất chiết khấu đƣợc áp dụng cho dự án là 10%/năm, tƣơng đƣơng với lãi suất thực khi vay ngân hàng. Với những dự tính này, thông qua tính toán, giá trị NPV là 52,95 tỷ đồng, cho thấy đây là 1 dự án mang lại lợi ích lớn cho xã hội”.
Tuy nhiên, “trong quá trình thi công thực tế, khâu giải tỏa lại bị kéo dài do không có sẵn đất và nhà tái định cƣ nên một số hộ dân không thể rời đi nơi khác. Vì vậy các đơn vị thi công phải làm các văn bản hỏi các sở - ngành liên quan, tổ chức nhiều cuộc họp để mổ xẻ vấn đề, đƣa ra hƣớng giải quyết làm cho quá trình thi công bị kéo dài. Ba năm sau, khu tái định cƣ mới đƣợc xây dựng xong nhờ có văn bản của Trung ƣơng bắt buộc đơn vị đang quản lý khu đất tái định cƣ này phải bàn giao đất, vào thời điểm này thì mặt bằng giá đền bù giải tỏa lại tăng lên, làm chi phí đền bù phải tăng thêm 50 tỷ đồng thành 150 tỷ đồng. Sau đó 1 năm nữa thì quá trình thi công mới hoàn tất, đƣa vào sử dụng. Đồng thời do việc thi công bị kéo dài, giá vật tƣ xây dựng tăng nên chi phí đầu tƣ xây dựng cũng tăng thêm 60 tỷ đồng thành 260 tỷ đồng. Theo những thông tin này, ta tính đƣợc giá trị NPV của dự án là -131,7 tỷ đồng. Điều này cho thấy do các vƣớng mắc đã nêu trên, một dự án lẽ ra mang lại lợi ích ròng đã trở thành dự án lỗ. Chi phí chung toàn xã hội bỏ ra lớn hơn lợi ích xã hội thu đƣợc”.
Bảng 2.6. So sánh các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ của dự án mở rộng đƣờng trong 2 trƣờng hợp
Chỉ tiêu Trƣờng hợp triển
khai thuận lợi Mốc so sánh
Trƣờng hợp bị kéo dài
NPV (tỷ đồng) 52,95 > 0 > -131,7
B/C 119,7% >100% > 55,5%
IRR (%) 12,7% > Suất chiết khấu > 4%
(Nguồn: Tính toán của tác giả)
Bảng so sánh trên cho thấy, xét trên các chỉ tiêu NPV, B/C và IRR, hiệu quả đầu tƣ của dự án công đều giảm đi khi dự án bị mắc phải kéo dài thời gian, tăng kinh phí đầu tƣ,...
Thông qua các tính toán, “bằng những con số cụ thể cho 1 trƣờng hợp giả định cho thấy đối với hàng loạt các trƣờng hợp khác của các dự án đã và đang thực hiện, thực tế xã hội ta đã bị mất mát rất lớn. Đây là những con số mà trong các bản báo cáo hiện nay phần lớn đều không nêu ra, hoặc đƣợc tính toán một cách chƣa đầy đủ”.
2.2.2. Đánh giá quá trình hình thành và triển khai các chương trình dự án đầu tư công
Việc theo dõi các chƣơng trình dự án đầu tƣ công hiện nay vẫn thực hiện theo phƣơng pháp cũ, chủ yếu tập trung vào theo dõi tiến độ hoàn thành khối lƣợng công việc và tài chính mà chƣa chú trọng đến theo dõi quá trình tạo ra kết quả trực tiếp và tác động của dự án. Chƣa có quy định pháp luật nào yêu cầu phải theo dõi kết quả dự án và gắn những kết quả đó với mục tiêu phát triển của ngành, lĩnh vực, địa phƣơng và của cả nƣớc. Cần đánh giá và phân tích từng bƣớc của một dự án bao gồm: lập kế hoạch, thẩm định, phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ; lập, thẩm định, phê duyệt chƣơng trình dự án; triển khai thực hiện dự án cho đến vận hành chƣơng trình dự án đầu tƣ công để quyết định và sau đó thông báo cho các nhà quản lý về những tiến triển chậm chạp hoặc đình trệ trong các chƣơng trình dự án để cân nhắc xem liệu có chấm dứt hay tiếp tục cấp vốn cho chƣơng trình dự án.
2.2.2.1. Đánh giá quá trình lựa chọn dự án đầu tư công
Lựa chọn đầu tƣ công là một trong những nhân tố cơ bản quyết định hiệu quả của đầu tƣ công. Và việc nghiên cứu lựa chọn đầu tƣ công là vấn đề mang tính cấp thiết và có ý nghĩa, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế đang trên đà tăng trƣởng chậm lại. Tình trạng suy thoái kinh tế những năm gần đây, từ 2007 đến nay, có nguyên nhân chủ yếu từ việc đầu tƣ không hợp lý trong một thời gian dài trƣớc đó. Vì vậy, việc nghiên cứu lựa chọn đầu tƣ công, cụ thể là quy trình lập kế hoạch đầu tƣ công và các nhân tố ảnh hƣởng, có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn, góp phần tìm ra các giải pháp cải thiện tình trạng của đầu tƣ công hiện nay.
Trong nền kinh tế thị trƣờng, thay vì sử dụng công cụ kế hoạch hóa tập trung, Chính phủ sử dụng công cụ kế hoạch hóa định hƣớng phát triển để can thiệp vào thị trƣờng, là một công cụ giúp Chính phủ điều hành nền kinh tế thông qua quá trình điều tiết, dẫn dắt thị trƣờng và định hƣớng phát triển nền kinh tế. Công tác lựa chọn đầu tƣ công theo phƣơng pháp kế hoạch hóa định hƣớng phát triển đã có những cải tiến giúp hệ thống các sản phẩm đầu ra (chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch) phù hợp hơn với nhu cầu thị trƣờng. Các cải tiến đó bao gồm:
- Đổi mới quy trình xây dựng kế hoạch bằng cách tổ chức lấy ý kiến các nhà quản lý, các chuyên gia, các nhà khoa học, các cơ quan nghiên cứu... trong quá trình nghiên cứu tiền khả thi cho kế hoạch.
- Tạo ra cơ chế lập kế hoạch theo phƣơng pháp có sự tham gia. Tại những địa phƣơng, ngành, lĩnh vực có điều kiện, ngƣời dân, các nhà tài trợ, địa phƣơng, ... đƣợc đóng góp ý kiến hoặc kiến nghị xây dựng kế hoạch.
- Cải thiện và tăng chất lƣợng công tác dự báo. Sử dụng thông tin đa chiều. - Gắn kế hoạch phát triển với kế hoạch ngân sách.
- Phân cấp trao quyền nhiều hơn cho chính quyền các cấp trong xây dựng, tổ chức và điều hành kế hoạch.
Tuy vậy, hiện nay trong một thời gian khá dài thực hành và cải tiến, lựa chọn đầu tƣ công theo phƣơng pháp kế hoạch hóa định hƣớng phát triển đã bộc lộ nhiều hạn chế nhƣ sau:
chƣa đƣợc rõ ràng, đầy đủ, nhất quán, minh bạch về đầu tƣ công. Số lƣợng văn bản pháp quy điều chỉnh đầu tƣ công nhiều, nhƣng còn phân tán và chắp vá. Hoạt động đầu tƣ công ở khía cạnh này hay khía cạnh khác cũng lại chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau nhƣ Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luật Đầu tƣ, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nƣớc, v.v.
Lập kế hoạch và thẩm định dự án không theo một quy trình chuẩn mực cụ thể nào, mà hầu hết là những phân tích mang tích chủ quan tuỳ theo từng dự án. Vì vậy không có cơ sở để so sánh các dự án với nhau để xác định tính hiệu quả của từng dự án, đây lại là cơ sở để lựa chọn mục tiêu của chƣơng trình đầu tƣ công.
- Trình độ nhân lực của hệ thống lập kế hoạch đầu tƣ công chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu. Việc tổ chức nâng cao trình độ cán bộ chƣa đƣợc chính quyền tỉnh Phú Thọ quan tâm. Các cán bộ làm công tác lập kế hoạch đầu tƣ công chủ yếu làm việc theo lề thói cũ, thụ động và nguyên tắc, chủ yếu xem xét các vấn đề qua kinh nghiệm bản thân. Điều này có ảnh hƣởng không hề nhỏ tới chất lƣợng các dự án đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh.
2.2.2.2. Đánh giá quá trình xây dựng chương trình dự án
Cơ chế, phƣơng pháp, cách thức lập kế hoạch đầu tƣ công còn nhiều bất cập. Quy trình lập kế hoạch đầu tƣ công chƣa thực sự đƣợc gọi là quy trình “từ dƣới lên”. Nó chƣa phát huy đƣợc ƣu thế tận dụng nguồn lực xã hội, thậm chí thể hiện khuyết điểm dàn trải và quản lý kém.
Phƣơng pháp xây dựng kế hoạch, quy hoạch, chiến lƣợc thiếu thứ tự ƣu tiên trong mỗi giai đoạn, kế hoạch trung hạn do có quá nhiều mục tiêu, quá nhiều quy hoạch, chiến lƣợc “con” vì thế nguồn lực vốn đã hạn hẹp lại bị sử dụng phân tán. Tuy lý thuyết là cần căn cứ vào khả năng huy động vốn để xác định mục tiêu, nhƣng thực chất bƣớc này hầu nhƣ không đƣợc thực hiện. Thiếu liên kết giữa chiến lƣợc, kế hoạch có tính dài hạn và ngân sách (đang đƣợc lập ngắn hạn - hàng năm) dẫn đến hiệu lực thực thi kế hoạch rất yếu. Trong việc xem xét đánh giá thực trạng đầu tƣ công, những dự án còn tồn lại, cần đầu tƣ thêm, bộ phận này chƣa thực sự xem xét trên phƣơng diện hiệu quả kinh tế để đánh giá các dự án đó có nên tiếp tục nhận thêm đầu tƣ hay nên chấm dứt.
Cơ chế phân bổ nguồn vốn đầu tƣ từ ngân sách Nhà nƣớc chƣa thể xoá bỏ tƣ duy theo kiểu kế hoạch hoá tập trung, nhiều ngƣời vẫn chỉ quan tâm đến các yếu tố hình thức bên ngoài của dự án hơn là hiệu quả thực sự, rồi từ đó xác định một cách chủ quan về chƣơng trình. Đội ngũ những công nhân viên chức Nhà nƣớc thƣờng có suy nghĩ phụ thuộc vào Nhà nƣớc. Nếu Nhà nƣớc có nhiều dự án để thực hiện, họ sẽ có nhiều việc để làm, cơ hội để kiếm nhiều tiền hơn và thậm chí có cả những cơ hội để tham nhũng.
2.2.2.3. Đánh giá quá trình thẩm định dự án
Trong những năm qua, công tác lập và thẩm định dự án trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đã có nhiều bƣớc tiến đáng kể, giúp cho các chủ đầu tƣ lựa chọn đƣợc những DA có hiệu quả. Tuy nhiên, trên thực tế còn không ít những DA hoạt động kém hiệu quả do gặp phải những vấn đề mà lẽ ra có thể loại bỏ đƣợc ngay trong quá trình lập và thẩm định. Để góp phần hạn chế việc đầu tƣ cho các DA không hiệu quả, trƣớc hết là phải cải thiện các bất cập trong công tác thẩm định.
- Vấn đề giải bài toán ngƣợc: bản chất của việc giải bài toán ngƣợc là đáp số khả thi đã đƣợc cho trƣớc do ý chí chủ quan của chủ đầu tƣ, ngƣời lập báo cáo nghiên cứu khả thi phải xác lập các thông tin, dữ liệu đầu vào và xử lý các số liệu làm sao ra đƣợc đáp số đó. Vấn đề là nếu quá trình giải bài toán không ra đƣợc đáp số khả thi thì ngƣời lập báo cáo lại tự điều chỉnh lại đề bài bằng một trong những giả định phổ biến nhƣ: tăng doanh thu, giảm chi phí của dự án; chọn nguồn vốn có lãi suất thấp hơn, có thời gian ấn hạn dài hơn; điều chỉnh tăng thời gian thu hồi vốn... hay đôi khi còn đƣợc nguỵ trang bằng việc sử dụng phần mềm máy tính để xử lý các số liệu báo cáo thu nhập, báo cáo ngân lƣu, phân tích tài chính một cách khá bài bản. Tuy vậy, thực chất của sự việc này có thể đƣợc nhận diện từ chính các giả định phi thực tiễn, thiếu căn cứ, một viễn cảnh không thể thực hiện đƣợc.
- Sử dụng kỹ thuật cắt, dán: Thực tế có báo cáo nghiên cứu khả thi của DA còn lẫn cả những cái tên cơ quan, địa danh hết sức xa lạ. Nguyên nhân là do ngƣời lập đã thực hiện việc copy file từ DA cùng loại ở địa phƣơng khác, rồi đổi tên cơ quan, đơn vị và thông tin về thời gian, địa điểm, quy mô DA cho phù hợp. Nhƣng có lẽ "chủ biên" chƣa kịp đọc hết một lƣợt để đổi thành tên cho DA của mình. Sau
khi thực hiện việc copy file, báo cáo nghiên cứu khả thi đƣợc hợp thức hoá bởi một công ty tƣ vấn. Vì vậy, nếu kiểm tra trực tiếp những ngƣời có tên trong danh sách tham gia lập DA thuộc công ty tƣ vấn thì đƣơng nhiên không có ai am tƣờng gì về DA cả, bởi một lẽ họ đâu có thực sự làm, mà chỉ ký, đóng dấu và lĩnh tiền mà thôi.
- Vấn đề thông tin, dữ liệu của DA: Xác lập các thông tin, dữ liệu đầu vào của DA là công việc hết sức quan trọng, quyết định việc đánh giá DA thực sự có khả thi hay không. Vì vậy, các thông tin, dữ liệu đầu vào của DA không thể đƣợc áp đặt, sao chép, mà phải dựa trên cơ sở các nghiên cứu khoa học, điều tra thị trƣờng, các số liệu thống kê, dự báo một cách hệ thống, chính xác và khách quan. Tuy nhiên, trên thực tế chi phí cho công tác này là rất lớn và tốn nhiều thời gian, công sức. Do vậy, các nhà lập và thẩm định DA thƣờng chỉ sử dụng thông tin của các DA tƣơng tự có thể kiếm đƣợc, làm biến dạng kết quả trong khi thẩm định,