b. Tổ chức cân đối Ngân sách Nhà nước
1.2.2.2. NSNN có vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế-xã hội của Nhà nƣớc
Nhà nƣớc
*Về mặt kinh tế: NSNN là công cụ chủ yếu phân bổ trực tiếp hoặc gián tiếp các nguồn tài chính quốc gia, định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững.
Vốn NSNN là nguồn tài chính có tính chất chủ đạo trong quá trình vận động của toàn bộ xã hội. Thông qua thu, phần lớn nguồn tài chính quốc gia được tập trung vào ngân sách nhằm đáp ứng yêu cầu của Nhà nước, các khoản chi ngân sách có ý nghĩa quốc gia, có phạm vi tác động rộng lớn nhằm vào các mục tiêu của chiến lược kinh tế và thông qua hoạt động thu-chi của vốn ngân sách, Nhà nước thực hiện việc hướng dẫn, chi phối các nguồn tài chính ở các chủ thể khác trong xã hội. Vì vậy, qua phân bổ nguồn tài chính của NSNN, Nhà nước
trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến mức độ, cơ cấu của các nguồn tài chính ở các chủ thể đó theo định hướng của Nhà nước.
Thông qua các khoản chi kinh tế và chi đầu tư xây dựng các công trình kiết cấu hạ tầng kinh tế; phát triển những ngành, lĩnh vực có tỷ suất lợi nhuận cao, thu hồi vốn nhanh; ưu tiên những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường; đẩy mạnh sản xuất các mặt hàng thuộc thế mạnh xuất khẩu…, Chính phủ có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những vùng cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế mới, cũng như tạo ra môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh. Các khoản chi này của NSNN không thu hồi trực tiếp, nhưng hiệu quả của nó lại được tính bằng sự tăng trưởng của GDP, sự phân bố chung hợp lý của nền kinh tế hoặc bằng các chỉ tiêu khác như tạo ra khả năng tăng tốc độ lưu chuyển hàng hoá, dịch vụ…
Thông qua thu ngân sách mà chủ yếu là thuế cũng góp phần định hướng phát triển sản xuất. Việc đặt ra các loại thuế suất ưu đãi, các quy định miễn giảm thuế… có tác dụng kích thích mạnh mẽ đối với doanh nghiệp. Nền kinh tế thị trường, bên cạnh những mặt tích cực cũng chứa đựng những khuyết tật vốn có có nó (mất công bằng, thiếu ổn định, lạm phát…). Để khắc phục những khuyết tật đó, Nhà nước phải can thiệp vào quá trình hoạt động của nền kinh tế thị trường. Trong quá trình can thiệp, Nhà nước đã sử dụng các biện pháp hành chính mang tính cưỡng chế và hàng loạt các công cụ kinh tế, đặc biệt là thuế. Cùng với việc mở rộng chức năng của Nhà nước, thuế trở thành một công cụ quan trọng để thực hiện điều tiết nền kinh tế quốc dân. Điều chỉnh nền kinh tế chu kỳ là một trong những nội dung quan trọng của quá trình điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Trong nền kinh tế thị trường, sự phát triển theo chu kỳ là điều khó tránh khỏi. Để đảm bảo tốc độ tăng trưởng ổn định, Nhà nước sử dụng thuế để điều chỉnh quá trình đó. Trong những năm khủng hoảng và suy thoái kinh tế, Nhà nước có thể hạ thấp mức thuế, tạo ra điều kiện thuế thuận lợi nhằm kích thích nhu cầu tiêu dùng để tăng đầu tư và mở rộng sức sản xuất, đưa nền kinh tế
thoát khỏi khủng hoảng nhanh chóng. Ngược lại, trong thời kỳ phát triển quá mức, có nguy cơ dẫn đến mất cân đối, bằng cách tăng thuế, thu hẹp đầu tư, Nhà nước có thể giữ vững nhịp độ tăng trưởng theo mục tiêu đặt ra. Nó giữ vị trí quan trọng trong việc kiểm kiêm, kiểm soát, quản lý, hướng dẫn và khuyến khích phát triển sản xuất, mở rộng lưu thông đối với tất cả các thành phần kinh tế theo định hướng phát triển của nhà nước, góp phần tích cực vào việc điều chỉnh các mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân.
Thông qua việc quy định các hình thức thu thuế khác nhau, xác định đúng đắn đối tượng chịu thuế, đối tượng nộp thuế, thuế suất, chế độ miễn giảm hợp lý… Nhà nước đã khuyến khích nâng đỡ những hoạt động kinh doanh cần thiết, làm ăn có hiệu quả cao, đồng thời kìm hãm những ngành nghề, mặt hàng cần hạn chế sản xuất, hạn chế tiêu dùng theo hướng tiết kiệm, chống sa hoa, lãng phí. Như vậy, bằng cách áp dụng các chế độ thuế phân biệt đối với từng ngành kinh tế, từng mặt hàng khác nhau, Nhà nước có thể thúc đẩy phát triển các ngành quan trọng nhất, giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế hoặc san bằng tốc độ tăng trưởng giữa chúng.
Bên cạnh đó, các nguồn vay nợ từ nước ngoài và trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay nợ của Nhà nước cũng là một vấn đề cần phải xem xét thận trọng khi quyết định thực hiện các biện pháp huy động tiền vay.
Rõ ràng là chính sách thu ngân sách, chính sách chi ngân sách gắn liền với chính sách phát triển kinh tế-xã hội và phục vụ trực tiếp cho chính sách này của Nhà nước.
*Về mặt thị trường: Ngân sách Nhà nước là công cụ để điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát.
Giá cả là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan trong nền kinh tế thị trường, nó có vai trò quan trọng trong việc kích thích sản xuất, lưu thông hàng hoá, dịch vụ phát triển. Nếu không chủ động điều tiết được giá cả sẽ tạo ra những hậu quả tiêu cực cho quá trình tái sản xuất xã hội. Chính vì vậy mà bất cứ
Nhà nước nào cũng phải có những chính sách, biện pháp để hướng sự vận động của giá cả vào việc thực hiện các mục tiêu định hướng của nền kinh tế quốc dân trong từng thời kỳ, từng lĩnh vực. Giá cả có liên quan đến lợi ích của người sản xuất, người tiêu dùng và Nhà nước, đặc biệt là đời sống của nhân dân. Do vậy, việc bình ổn giá cả có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự ổn định tình hình kinh tế-chính trị-xã hội của một quốc gia.
Trong nền kinh tế thị trường, quy luật cung cầu chi phối thị trường rất mạnh. Mọi sự biến động giá cả đều có nguyên nhân từ sự mất cân đối cung cầu. Người kinh doanh nói chung rất nhạy cảm với tình hình giá cả để di chuyển nguồn vốn từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác. Nhưng đối với người sản xuất, sự di chuyển này là rất khó khăn và đối với nền kinh tế thì việc di chuyển này sẽ gây ra những phản ứng dây chuyền, dẫn đến sự mất ổn định về cơ cấu. Vì vậy, Nhà nước cần có sự tác động tích cực đến thị trường, nhằm đảm bảo lợi ích cho cả người sản xuất và người tiêu dùng cũng như để giữ vững cơ cấu kinh tế đã được hoạch định.
Việc huy động của NSNN dưới các hình thức thuế, phí, lệ phí, vay và kể cả bảo hiểm xã hội trên GDP và GNP chiếm tỷ trọng cao sẽ làm cho sự cung ứng vốn đầu tư dài hạn, vốn tiền tệ ngắn hạn của các nhà đầu tư và đầu tư của dân cư sẽ giảm, vốn tự đầu tư sẽ khan hiếm hơn, cầu về hàng hoá, dịch vụ của dân cư giảm xuống, nhưng NSNN lại có điều kiện để tăng cầu với quy mô lớn và chi cho đầu tư lớn, qua đó kích thích tăng cung. Ngược lại, nếu huy động của NSNN trên GDP và GNP chiếm tỷ trọng thấp sẽ làm cho nguồn tự đầu tư tăng lên, thúc đẩy tăng cung, kích thích tăng cầu về hàng hoá, dịch vụ, nhưng NSNN lại không có điều kiện để tăng cầu và chi cho đầu tư phát triển.
Đối với thị trường hàng hoá, hoạt động điều tiết của Nhà nước được thực hiện thông qua việc sử dụng các quỹ dự trữ của Nhà nước ( bằng tiền, bằng ngoại tệ, các loại hàng hoá, vật tư chiến lược…) được hình thành từ nguồn thu của NSNN. Khi giá cả của một loại hàng hoá nào đó lên cao, để kìm hãm và chống đầu cơ, Nhà nước đưa dự trữ hàng hoá đó ra thị trường để tăng cung, trên
cơ sở đó sẽ bình ổn được giá cả và hạn chế khả năng tăng giá đồng loạt, gây nguy cơ lạm phát chung cho nền kinh tế. Còn khi giá cả của một hàng hoá nào đó bị giảm mạnh, có khả năng gây thiệt hại cho người sản xuất và tạo ra xu hướng di chuyển vốn sang lĩnh vực khác, Nhà nước sẽ bỏ tiền để mua các hàng hoá đó theo một giá nhất định, bảo đảm quyền lợi cho người sản xuất. Bằng công cụ thuế và chính sách chi tiêu NSNN, Nhà nước có thể tác động vào tổng cung hoặc tổng cầu để góp phần ổn định giá cả trên thị trường.
Đối với thị trường tài chính, nếu Nhà nước vay vốn với lãi suất vao sẽ có tác dụng tăng cung ứng vốn từ phía các nhà đầu tư và tiết kiệm tiêu dùng để dành cho tương lai, đồng thời làm giảm lượng cầu về vốn đầu tư của doanh nghiệp của các thành phần kinh tế. Ngược lại, khi lãi suất các khoản vay của Nhà nước giảm xuống dưới mức lợi tức bình quân của cả xã hội, các nhà đầu tư sẽ tìm môi trường đầu tư vào sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ mà không muốn cho Nhà nước vay. Mặt khác, lãi suất các khoản vay của Nhà nước cũng có vị trí quan trọng đối với tiền tệ chuyển khoản, có thể tham gia điều tiết quan hệ cung cầu tiền tệ chuyển khoản.
Như vậy, thu ngân sách, đặc biệt là thu thuế, chi tiêu và dự trữ Nhà nước có tác động rất lớn đến quan hệ cung cầu và bình ổn giá cả trên thị trường.
Kiềm chế và kiểm soát lạm phát luôn được coi là mục tiêu trọng yếu trong điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội của quốc gia. Lạm phát với sự bùng nổ các cơn sốt về giá, gây ra những hậu quả nặng nề cho nền kinh tế, cho người sản xuất và người tiêu dùng. Giữa lạm phát và hoạt động thu-chi của NSNN luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Vì vậy, có thể khẳng định, các giải pháp kiềm chế lạm phát đều liên quan đến hoạt động của NSNN.
Khi xảy ra lạm phát, giá cả tăng lên do cung cầu mất cân đối (cung nhỏ hơn cầu), Nhà nước có thể sử dụng biện pháp thuế như tăng thuế tiêu dùng, giảm thuế đối với đầu tư và thắt chặt chi tiêu của NSNN, nhất là các khoản chi cho tiêu dùng để nâng đỡ cung và giảm bớt cầu.
Thực tế cho thấy, bội chi ngân sách không có nguồn bù đắp hợp lý là nguyên nhân dẫn đến lạm phát. Ở nước ta từ năm 1988 trở về trước, bội chi ngân sách được bù đắp chủ yếu bằng nguồn phát hành tiền nên đã đẩy lạm phát lên cao. Từ năm 1992, bội chi ngân sách thông thường là đi vay như vay của ngân hàng, vay dân, vay nước ngoài. Gánh nặng sẽ tăng lên nhất là khi sử dụng tiền vay kém hiệu quả, tạo ra nguy cơ tiềm ẩn lạm phát của chu kỳ sau. Do đó, hạn chế bội chi NSNN luôn luôn là biện pháp tài chính quan trọng nhất để kiềm chế lạm phát. Việc kiên quyết xoá bỏ bao cấp giá và từng bước khắc phục tình trạng bao cấp về vốn cho các doanh nghiệp quốc doanh, NSNN đỡ bị thâm hụt và có thể dành nguồn vốn tập trung cho chi thường xuyên và chi cho các chương trình công cộng. Việc đổi mới cơ cấu ngân sách, tăng tỷ trọng các khoản chi đầu tư, đổi mới hệ thống thuế, đảm bảo mức động viên hợp lý và khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển…là những giải pháp đảm bảo cho sự thành công của cuộc đấu tranh chống lạm phát.
*Về mặt xã hội: Ngân sách Nhà nước là công cụ có hiệu lực của Nhà nước để điều chỉnh trong lĩnh vực phân phối thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội.
Mâu thuẫn gay gắt ở nước ta là mâu thuẫn giữa tính nhân đạo của CNXH và quy luật khắt khe của thị trường xung quanh vấn đề thu nhập, việc làm và phúc lợi xã hội. Vấn đề đặt ra là phải có một chính sách phân phối hợp lý thu nhập của toàn xã hội, chính sách đó vừa phải khuyến khích sự tăng trưởng, lại vừa phải đảm bảo cuộc sống chung của toàn xã hội, nhất là những người nghèo. Việc sử dụng NSNN như một công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế trong lĩnh vực thu nhập đối với các thành viên trong xã hội là nhằm thực hiện công bằng xã hội về thu nhập, đảm bảo và ổn định cuộc sống của các tầng lớp dân cư, đảm bảo vai trò kích thích của thu nhập đối với sự phát triển đời sống vật chất và tinh thần của người lao động, với sự phát triển sản xuất và khống chế mức tiêu dùng phù hợp với trình độ, năng lực sản xuất của nền kinh tế thị trường.
Chính sách ngân sách, cụ thể là chính sách thuế và chính sách chi ngân sách, góp phần làm giảm bớt sự chênh lệch quá lớn về thu nhập và tiền lương giữa những người làm việc trong khu vực sản xuất kinh doanh, khu vực hành chính sự nghiệp, an ninh, quốc phòng; giữa những người sống ở thành thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, nhằm ổn định đời sống của các tầng lớp dân cư trong phạm vi cả nước.
Trong việc sử dụng công cụ thuế, hai quan điểm cơ bản nhất cần phải quán triệt là quan điểm kích thích sản và điều hoà thu nhập. Thuế không thể quá cao để làm nhụt khát vọng làm giàu của nhà kinh doanh và làm giảm khả năng tăng trưởng kinh tế của đất nước. Thuế cũng không thể thu quá thấp, nó không chỉ làm giảm nguồn thu của NSNN, mà ở mức độ nhất định, nó còn hạn chế cạnh tranh để phát triển sản xuất. Vì thế, mức thuế và thuế suất phải được nghiên cứu thận trọng ở cả hai cực kích thích và hạn chế.
Thông qua thuế thu nhập cá nhân, Nhà nước thực hiện vai trò điểu tiết vĩ mô trong lĩnh vực tiền lương và thu nhập để đảm bảo mức tiêu dùng hợp lý giữa các tầng lớp dân cư, hạn chế sự phân hoá giàu nghèo và tiến tới đảm bảo công bằng xã hội về thu nhập. Là một loại thuế trực thu, thuế thu nhập cá nhân có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của người lao động, được áp dụng và điều chỉnh theo mức tăng của GDP, do đó thuế suất của loại thuế này phải luôn được thay đổi sao cho phù hợp với mức thu nhập thực tế của người lao động. Để xác định tỷ suất thu từ thuế thu nhập cá nhân, cần phải có sự phân tích, tính toán và dự đoán khá chính xác về chiều hướng thay đổi cá yếu tố lạm phát, giá cả, mức tăng trưởng của nền kinh tế, nhu cầu tiêu dùng của các tầng lớp dân cư và mức tăng thu nhập hàng năm của người lao động.
Một khía cạnh khác của chính cách thuế để điều chỉnh thu nhập là khoản thuế đánh vào người tiêu dùng. Đó là các loại thuế gián thu như thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng…. Đối với những hàng hoá tiêu dùng thiết yếu mà cả người giàu, người nghèo đều cần đến thì do tỷ trọng số người nghèo cao hơn nhiều lần tỷ trọng người giàu nên việc giảm thuế ( thuế suất thấp) sẽ có lợi cho
người nghèo hơn và sự chênh lệch về thu nhập cũng được giảm bớt. Trái lại, đối với các mặt hàng xa xỉ, các loại dịch vụ cao cấp, việc tăng thuế (thuế suất cao) và do đó, tăng ía bán hàng hoá và dịch vụ sẽ góp phần phân phối lại một bộ phận thu nhập của người có thu nhập cao trong xã hội.
Để điều chỉnh thu nhập và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội, bên cạnh công cụ thuế nói trên, Nhà nước rất quan tâm đến chính sách chi ngân sách. Vai trò quan trọng của NSNN trong điều chỉnh phân phối thu nhập được thể hiện trên phạm vi rộng lớn, ở cả hoạt động thu và chi NSNN. NSNN như một