b. Về mặt xã hội:
3.2.2. Hoàn thiện, đổi mới chính sách chi Ngân sách Nhà nƣớc
Cũng như thu, chi NSNN thời gian qua đã có những “thăng trầm” khác nhau. Năm 1991, tổng chi NSNN chỉ đạt 12.170 tỷ đồng, tương đương 15,9% GDP. Năm 1993, Nhà nước đầu tư mạnh, xây dựng đường điện cao thế 500 KVA và nhiều công trình lớn có ý nghĩa thúc đẩy kinh tế phát triển, do đó, mức chi ngân sách năm 1993 đã đạt mức kỷ lục của thế kỷ XX (29,3% GDP). Sau đó, xu hướng giảm chi NSNN là khá rõ nét, đến năm 2000 đạt 24,7% GDP. Tuy nhiên, những năm đầu của thế kỷ XXI, chi NSNN lại có xu hướng tăng mạnh, bình quân giai đoạn 2001-2005 đạt 29% GDP, năm 2006 thực tế đạt 32,8% GDP, dự toán năm 2007 đã đạt 350 nghìn tỷ đồng, tương ứng 31,6% GDP. Cơ bản đến nay, chi viện trợ, trả nợ tương đối ổn định, vẫn trong phạm vi kiểm soát được. Chi thường xuyên tuy tăng về tuyệt đối nhưng lại giảm về tương đối trong tổng chi NSNN. Trong khi đó, chi thường xuyên là những khoản chi bảo đảm thực thi chức năng, nhiệm vụ cơ bản của hệ thống bộ máy Nhà nước. Do vậy, cần phải xem xét một cách nghiêm túc vấn đề này. Bên cạnh đó, chi đầu tư phát triển tăng dần cả về tương đối và tuyệt đối trong tổng chi NSNN, nhưng lại bộc lộ nhiều yếu điểm. Từ nhiều năm nay, chi đầu tư phát triển đều vượt dự toán lớn và tăng cao so với năm trước, hiện đã chiếm gần 9% GDP mà vẫn chưa thoát khỏi tình trạng thiếu tập trung. Tình trạng bố trí vốn dàn trải, phân tán là một trong những nguyên nhân tiềm ẩn sự lãng phí, thất thoát, tác động xấu đến sự bền vững của NSNN. Để khắc phục điều đó, cần quan tâm đến một số giải pháp sau:
3.2.2.1. Cơ cấu lại chi NSNN theo hướng tăng cường cho đầu tư phát triển, bố trí nguồn trả nợ đến hạn theo cam kết và đảm bảo yêu cầu chi thường xuyên để phát triển các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá-xã hội…
Chi ngân sách được xây dựng trên cơ sở cân đối với nguồn thu, phục vụ việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng-an ninh, vừa đảm bảo trả được nợ Chính phủ và kiẻm soát mức nợ trong và ngoài nước trong giới hạn an toàn. Thực tế, quy mô nền kinh tế ngày càng lớn, cơ cấu kinh tế có sự chuyển biến tích cực, đối tượng nộp thuế ngày càng mở rộng…
nên cần thực hiện gắn kết chức năng phân phối và phân phối lại qua NSNN với mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế-xã hội trong từng thời kỳ, trong khuôn khổ kế hoạch tài chính trung và dài hạn của quốc gia; cần tối ưu hoá cơ cấu chi ngân sách cho đầu tư và thường xuyên phù hợp với yêu cầu và tình hình thực tế phát triển của nền kinh tế, đảm bảo tốc độ tăng chi thường xuyên nhỏ hơn tốc độ tăng chi đầu tư phát triển, từ nay đến 2010 (là giai đoạn tạo đà cho công nghiệp hoá) nhất thiết chi đầu tư phát triển phải được nâng cao để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, tạo vốn mồi cho sự thu hút cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, trước mắt khả năng ngân sách để nâng cao mức đầu tư cơ sở hạ tầng có sự giới hạn nhất định, vì nguồn thu có hạn, bên cạnh đó phải gia tăng chi phí tài trợ để tái cấu trúc lại hệ thống DNNN và các NHTM quốc doanh. Do vậy, cần quan tâm nhiều hơn nữa đến mức chi đầu tư và chi thường xuyên cho phù hợp với xu thế Nhà nước sẽ ngày càng ít can thiệp vào các hoạt động kinh té nhưng vẫn đảm bảo nguồn thu đầu tư cho cơ sở hạ tầng, khi đó chi thường xuyên có thể mở rộng hơn để nâng cao phúc lợi xã hội.
3.2.2.2.Giải pháp nâng cao hiệu quả chi đầu tƣ phát triển
Nguồn vốn đầu tư từ NSNN hàng năm tiếp tục tăng, tạo nên nhân tố quan trọng để phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Tuy nhiên, vấn đề cấp bách hiện nay là cần nâng cao hiệu quả đầu tư, chống lãng phí, tham nhũng, đầu tư dàn trải. Với mục tiêu đó, thời gian tới cần tập trung vào một số nội dung chủ yếu sau đây:
Thực hành triệt để chính sách tiết kiệm chi ngân sách nói chung và chi đầu tư phát triển nói riêng, hạn chế tới mức thấp nhất các sai sót về chủ trương ngay từ khâu quy hoạch, thiết kế, đến mục tiêu, địa điểm, quy mô đầu tư, vì đây là vấn đề liên quan đến toàn bộ hệ thống quản lý vốn đầu tư từ NSNN.
Như đã phân tích, một trong những rào cản lớn trong lĩnh vực đầu tư hiện nay là tình trạng khép kín trong đầu tư XDCB, làm hạn chế các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư và một hệ quả khác là làm hạn chế tính minh bạch, công
khai trong hoạt động đầu tư, trong khi đó vốn đầu tư của Nhà nước chiếm tỷ trọng cao nhưng mức đóng góp vào tăng trưởng lại thấp.
Bảng 3.1: Quy mô vốn đầu tƣ toàn xã hội giai đoạn 2000-2005
Đơn vị: nghìn tỷ đồng 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Tổng vốn đầu tư 145,33 163,54 183,8 217,58 250,7 290 Vốn NN 83,57 95,02 103,3 123 137 155 Vốn ngoài QD 34,59 38,51 46,5 58,12 69,5 83,5 Vốn đầu tư nước ngoài 27,17 30,01 34,0 36,46 44,2 51,5 Tỷ lệ so với GDP (%) 32,9 34,0 34,3 35,9 36,3 36,5
Nguồn:Thời báo Kinh tế Việt Nam, Kinh tế 2003-2004, Hà Nội-2004; Bộ Kế hoạch và đầu tư; www.mpi.gov.vn.
Nhiều chuyên gia nước ngoài đã không khỏi ngạc nhiên khi thấy rằng ở đất nước có tới gần 80% dân số là nông dân, với thu nhập hàng năm trên dưới 500 USD/người, tổng kim ngạch xuất khẩu dưới 30 tỷ USD/năm mà lại có tới 110 cảng biển, 61 cảng hàng không, sân bay. Đáng chú ý hơn là có nhiều cảng biển, sân bay được quy hoạch xây dựng quá gần nhau, làm hạn chế sự phát triển của nhau và lãng phí nguồn lực của đất nước, như: cảng Hòn La (Quảng Bình) chỉ cách cảng Vũng Áng 25 km, cảng Dung Quất (Quảng Ngãi) cách cảng Kỳ Hà 10km…. Thêm vào đó là ké hoạch đầu tư không căn cứ vào hiện thực, năng lực, không dựa vào phân tích quan hệ cung-cầu và khả năng cạnh tranh trên thị trường. Trong ngành nông nghiệp, không ít trường hợp quy hoạch đầu tư máy chế biến lương thực, thực phẩm, rau quả chưa gắn kết hoặc không phù hợp với vùng nguyên liệu và thị trường. Một số nhà máy đường (Phú Thọ, Linh Cảm-Hà Tĩnh, Quảng Bình, Thừa Thiên Huế…) xây dựng xong nhưng không có đủ vùng nguyên liệu, hoạt động cầm chừng hoặc phải chuyển đến địa phương khác, gây tốn kém, lãng phí. Tình trạng này cũng xảy ra ở nhiều dự án đầu tư xây dựng
nhà máy chế biến rau quả, hải sản như ở Hải Phòng, Bắc Giang, Kiên Giang…, công suất khai thác của các nhà máy này rất thấp
Theo báo cáo của Chính phủ, hiện tại vì chưa thể kiểm toán, thanh tra, đánh giá toàn bộ các dự án đầu tư xây dựng nên chưa đưa ra được con số thất thoát chính xác nhưng khẳng định là có thất thoát, có thể đưa ra một số dẫn chứng như sau: trong năm 2002, thanh tra Nhà nước đã tiến hành thanh tra 17 dự án, có tổng mức đầu tư là 9.385 tỷ đồng, tổng giá trị vốn được thanh tra là 6.407 tỷ đồng, tổng số sai phạm về tài chính phát hiện ở 17 dự án là 871 tỷ đồng, chiếm 13,6%.
Tình trạng dàn trải trong đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách cũng là một trong nhiều vấn đề nổi cộm hiện nay. Tình trạng này tính tụ từ nhiều năm nay, gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, chậm được khắc phục, thậm chí có chiều hướng ngày càng tăng. Việc bố trí vốn đầu tư thiếu tập trung dẫn đến một số dự án dự kiến kết thúc đưa vào sử dụng trong kỳ tăng chậm, trong khi đó số dự án có quyết định đầu tư mới trong kỳ vẫn tiếp tục tăng cao hơn. Chỉ tính riêng các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn cân đối NSNN do TW quản lý, năm 2001 có 537 dự án thiếu thủ tục đầu tư, năm 2002 có 598 dự án, năm 2003 cí 365 dự án và năm 2004 có 377 dự án. Nhiều dự án khởi công chỉ có quyết định đầu tư, chưa có quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán, như Bộ GTVT (17 dự án), Bộ Y tế (11 dự án), Bộ Công an (10 dự án)….
Bên cạnh vấn đề đầu tư dản trải, tình trạng nợ đọng vốn XDCB cũng được coi là một rào cản lớn đối với nhiều bộ, ngành, địa phương trong thời gian tới. Điều này làm ảnh hưởng không chỉ đến khả năng đầu tư của nhiều chủ dự án mà còn là rào cản đối với nhiều nhà thầu do năng lực tài chính bị ảnh hưởng và nghiêm trọng hơn là nó tạo ra tình trạng nợ dây dưa giữa nhiều chủ thể khác nhau trong nền kinh tế (nhà đầu tư nợ nhà thầu, nhà thầu nợ ngân hàng, nợ thuế Nhà nước, nợ doanh nghiệp cung ứng các yếu tố đầu vào….), hiện nay, số nợ phải thu của các DNNN bằng 51% tổng số vốn và 23% tổng doanh thu của các DNNN.
Đầu tư dàn trải và nợ đọng vốn XDCB là hai rào cản có mối quan hệ và là hệ quả của nhau, chính vì bố trí dàn trải dẫn đến nợ đọng trong đầu tư. Mọi cơ quan, cán bộ thi hành đều biết nhưng vẫn cứ tiến hành và luôn chờ đợi hy vọng “ Nhà nước sẽ cấp vốn”. Với lối suy nghĩ và hành động như vậy diễn ra trong nhiều năm qua, không hề thuyên giảm làm thất thoát nguồn vốn của Nhà nước.
Để khắc phục tình trạng này, cần quát triệt sâu rộng chủ trương “tiết kiệm là quốc sách”, đồng thời Nhà nước phải đầu tư hoặc/và huy động đủ vốn để thực hiện đầu tư đủ, dứt điểm, tránh tình trạng kéo dài dự án, vừa gây lãng phí tiềm lực tài chính, vừa tăng chi phí cơ hội; ban hành và thực hiện nguyên tắc bố trí vốn XDCB theo tiến độ thực hiện công trình, dự án, chấm dứt tình trạng đầu tư dàn trải, nợ XDCB; đồng thời, trong phạm vi an ninh tài chính cho phép, có thể thực hiện bổ sung nguồn đầu tư từ phát hành trái phiếu Chính phủ trong và ngoài nước để đầu tư các công trình trọng điểm.
Thực hiện chế độ khoán chi, nhằm xác lập quy chế trao quyền tự chủ cho người quản lý trong việc tái phân bổ nguồn lực và tính tự chiụ trách nhiệm của họ về kết quả hoạt động, đồng thời xoá bỏ triệt cơ chế xin-cho, đảm bảo tính minh bạch của chi NSNN và giữ kỷ luật tài chính tổng thể.
Trong thời gian qua, lượng vốn từ NSNN đầu tư vào các ngành, địa phương ngày càng tăng. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, hiệu quả đầu tư chưa cao, thất thoát, lãng phí còn lớn. Trong nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, công tác quản lý ở các ngành, các cấp còn yếu kém, nhiều cơ chế, chính sách còn bất cập so với tình hình mới, điều này được thể hiện ở một số mặt sau: tinh thần trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc triển khai thực hiện các chỉ thị, nghị quyết, các cơ ché chính sách đã được ban hành về công tác quản lý đầu tư và xây dựng chưa cao; tình trạng buông lỏng trong quản lý, thiếu kỷ cương, kỷ luật trong lĩnh vực đầu tư đã dẫn đến những sai sót trong quản lý kế hoạch đầu tư và quá trình xây dựng thể hiện ở tất cả các khâu, từ xác định chủ trương, thẩm định dự án, ra quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật…, thêm vào đó, bệnh “sính” thành tích, đáp ứng yêu cầu khánh thành để kỷ niệm, không chú
ý đầy đủ đến quy trình, tiêu chuẩn kỹ thuật, hiệu quả đầu tư và kinh doanh cũng làm cho tình trạng lãng phí, thất thoát trở nên nghiêm trọng hơn.
Sự hạn chế về trình độ, năng lực, phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ, công chức trực tiếp tham gia thực hiện và quản lý dự án, chất lượng các khâu công việc trong quá trình thực hiện đầu tư không đảm bảo, thường lợi dụng những kẽ hở của cơ chế, chính sách, lợi dụng vị trí, chức quyền để trục lợi bất chính. Từ đó dẫn đến hiệu quả đầu tư không cao, chất lượng các công trình xây dựng thấp, hệ quả là lãng phí nguồn lực toàn xã hội. Trên thực tế, đã có không ít dự án, cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán… thiếu chính xác, đến khi thi công phải điều chỉnh nhiều lần, hoặc có công trình vừa thiết kế vừa thi công, thậm chí đến khi hoàn thành mới điều chỉnh lại tổng dự toán, làm ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng thi công, điển hình như dự án đường Hồ Chí Minh, tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu là 5.300 tỷ đồng, điều chỉnh lại là 6.852 tỷ đồng và dự kiến phải điều chỉnh tiếp….
Song song với vấn đề trên là tình trạng bao cấp trong chi ngân sách chưa được xoá bỏ triệt để, tính chủ động, sáng tạo của các đơn vị yếu. Nếu chúng ta lấy các văn bản quy hoạch, kế hoạch của địa phương, các cấp so với nhau thì sự khác biệt không nhiều. Rõ ràng là nhiều văn bản quy hoạch, kế hoạch đó không thực tế, tốn kém, thiếu khoa học và phải nói là nhiều khi mang tính “bốc thuốc”. Thực tế này làm cho cơ chế xin-cho trong đầu tư khó có thể xoá bỏ và nó cũng chính là một trong nhiều nguyên nhân làm cho quá trình phân bổ vốn đầu tư kém hiệu quả và tối ưu.
Để khắc phục tình trạng trên, cần có sự nghiên cứu bổ sung các cơ chế chính sách liên quan đến đầu tư cũng như nâng cao trách nhiệm của các cấp trong quản lý vốn đầu tư từ ngân sách, đồng thời kiên quyết xoá bỏ tình trạng xin-cho, cơ chế cấp phát kinh phí xây dựng trụ sở, văn phòng làm việc của các cơ quan hành chính, thay vào đó là cơ chế đi thuê các dịch vụ do tư nhân cung cấp. Đối với khoản chi dịch vụ kinh tế cần xem xét lại toàn bộ và chi tiết để có chính sách chuyển dần các khoản chi cho lĩnh vực này từ hình thức cấp phát
không hoàn lại sang hình thức hoàn lại vốn. Đối với các DNNN, cần phải loại bỏ hoàn toàn hình thức bao cấp như miễn giảm thuế, khoanh nợ, xoá nợ, cho vay ưu đãi…. Đây là những biện pháp quan trọng, nhằm sử dụng NSNN một cách tiết kiệm, dành chúng cho những mục tiêu và nhiệm vụ quan trọng khác, nhằm nâng cao tính chủ động, sáng tạo của các đơn vị trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay. Hơn nữa, khu vực hành chính sự nghiệp, nhất là khu vực sự nghiệp phải chủ động khai tác các nguồn lực tài chính khác ngoài nguồn vốn từ NSNN, tránh dựa dẫm, ỷ lại vào nguồn vốn eo hẹp, hạn chế.
Đổi mới cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm toán đói với hoạt động đầu tư từ nguồn vốn NSNN. Luật NSNN cũng như các văn bản pháp quy liên quan đến đầu tư từ nguồn vốn NSNN đã được quy định rất chặt chẽ. Nói chung, về quy trình, thủ tục, đại bộ phận các cơ quan đơn vị liên quan đều tuân thủ. Tuy nhiên, theo báo cáo của Chính phủ về quản lý đầu tư trong kỳ họp thứ 6 Quốc hội khoá XII ngày 25/10/2004, thì nhiều khi còn mang tính cảm tính, thất thoát lớn, hiện tượng tiêu cực, tham nhũng vẫn còn, nguồn vốn NSNN chưa được sử dụng có hiệu quả…. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán còn nhiều bất cập, chưa chủ động trong việc phát hiện, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong đầu tư, sử dụng vốn NSNN. Do đó, việc hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tư từ NSNN là