1.2. Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp
1.2.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
nhân dân cấp tỉnh.
1.2.2.1. Khái niệm, đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. * Khái niệm hoạt động giám sát.
Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng nhƣ hình thức hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, trƣớc hết cần làm rõ khái niệm giám sát.
Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ “giám sát” đƣợc hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau:
- Có quan niệm cho rằng, giám sát là: sự theo dõi, xem xét, làm đúng hoặc sai những điều đã quy định [55, 1971, tr.305].
- Quan niệm khác coi giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xƣa trông nom, coi sóc một loại công việc nhất định [49, 2005].
Với các tiếp cận mang tính hệ thống, ý kiến khác lại quan niệm: giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thƣờng xuyên liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hƣớng hoạt động của đối tƣợng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo quy chế nhằm đạt đƣợc những mục đích, hiệu quả xác định từ trƣớc, bảo đảm cho pháp luật đƣợc tuân thủ nghiêm chỉnh [41, 2006, tr. 174].
Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội ban hành năm 2003, tại khoản 1 Điều 2, khái niệm “giám sát” đƣợc giải thích: “Giám sát là việc Quốc hội, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội”. [39, 2003, tr. 8].
Nhƣ vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau, nhƣng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc chƣa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt đƣợc những mục đích hiệu quả xác định từ trƣớc, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và đầy đủ.
Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trƣng sau:
- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời đƣợc câu hỏi ai (ngƣời hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đƣa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã đƣợc thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định.
- Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đƣa ra kết luận. Trong đó giai đoạn thứ nhất là
cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát sẽ có chất lƣợng, hiệu quả và ngƣợc lại. [Trần Đình Huề, tr. 63].
- Giám sát cũng luôn gắn với một đối tƣợng cụ thể, tức là phải trả lời đƣợc câu hỏi giám sát ai? Giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động kiểm tra và đối tƣợng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một. Đó là trƣờng hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là xem xét đánh giá tình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa. Nhƣng trong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt động quan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác, từ đó đƣa ra kết luận và xử lý. Khác với kiểm tra, thanh tra, nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng đƣợc báo trƣớc cho đối tƣợng bị giám sát một thời gian nhất định. Cũng có ý kiến cho rằng, trong cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là sự tự theo dõi, xem xét và kiểm tra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy định không [Hà Thị Mai Hiên, tr. 87]. Với quan niệm nhƣ vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bản chất của từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát còn có khái niệm kiểm tra.
- Giám sát phải thể hiện đƣợc quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tƣợng chịu giám sát.
- Giám sát phải đƣợc tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu nhƣ thiếu những quy định này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đƣa ra những nhận định về hoạt động của đối tƣợng chịu giám sát.
- Giám sát là hoạt động có tính mục đích. Trƣớc hết, mục đích của giám sát là đƣa ra đƣợc những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt động của đối tƣợng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật đƣợc thực hiện đúng và có hiệu quả. Nhƣ vậy, mục đích chung của giám sát nhà nƣớc cũng nhƣ giám sát xã hội là đảm bảo cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tục của các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạn trong bộ máy nhà nƣớc, trên cơ sở tuân thủ thƣờng xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng và thẩm quyền của họ.
Tóm lại, thuật ngữ “giám sát” nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn nhƣ giám sát của Quốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân.
Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đƣợc hiểu nhƣ sau: Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cũng như Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
Nhƣ vậy, hoạt động giám sát của HĐND là một bộ phận cấu thành của cơ chế giám sát, kiểm tra nhà nƣớc. Điểm đặc biệt HĐND vừa là chủ thể thực hiện hoạt động giám sát nhƣng đồng thời cũng là đối tƣợng chịu sự giám sát của Quốc hội.
* Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, việc giám sát các hoạt động của nhà nƣớc đƣợc thực hiện bởi rất nhiều cơ quan, tổ chức; giám sát của cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); giám sát của Chủ tịch nƣớc; kiểm tra, thanh tra của Chính phủ và bộ máy hành chính; kiểm tra giám sát của VKSND và TAND; giám sát của tổ chức chính trị - xã hội, giám sát của nhân dân… Trong đó, giám sát của HĐND có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển của địa phƣơng. Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tính phong phú trong hoạt động giám sát.
Giám sát của HĐND có các đặc điểm sau: - Đặc điểm về chủ thể giám sát:
Theo điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thƣờng trực HĐND, giám sát của các Ban HĐND và giám sát của đại biểu HĐND.
Nhƣ vậy, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND bao gồm: + HĐND: một tập thể các đại biểu HĐND tại kỳ họp HĐND + Thƣờng trực HĐND
+ Các Ban của HĐND + Đại biểu HĐND
- Đặc điểm về đối tượng giám sát:
Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tƣợng giám sát của HĐND bao gồm:
+ Thƣờng trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp [Khoản 1, Điều 58].
+ Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các thành viên khác của UBND, Thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân, Chánh án TAND cùng cấp [Khoản 2, điều 58].
+ Các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phƣơng [Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55].
Nhƣ vậy, theo pháp luật hiện hành, đối tƣợng giám sát của HĐND cấp tỉnh rất phong phú và đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ở địa phƣơng.
Tuy nhiên cần lƣu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa HĐND các cấp, điều đó không có nghĩa HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền giám sát nhƣ nhau đối với mọi hoạt động của đối tƣợng chịu giám sát. Đối tƣợng, phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối tƣợng chịu sự giám sát. Chẳng hạn với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) của cơ quan này với HĐND mà phạm vi mức độ giám sát của HĐND rất lớn, bao trùm mọi hoạt động của UBND và khả năng xử lý lớn đối với quyết định, hành vi và cả nhân sự của UBND; nhƣng với TAND, VKSND thì hoạt động giám sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chế của các bản án đã đƣợc giải quyết và sự phối hợp của Tòa án, Viện Kiểm sát với địa phƣơng trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phƣơng. Kết quả giám sát của HĐND đối với Tòa án chỉ có thể là đề nghị, nếu hậu quả pháp lý nào đó đối với Tòa án chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từ thẩm quyền của HĐND.
- Về hình thức giám sát:
Hình thức ở đây đƣợc hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng để giám sát các đối tƣợng theo quy định của pháp luật.
Theo Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND 2005, HĐND cấp tỉnh sử dụng các hình thức giám sát sau:
+ Xem xét các báo cáo công tác của Thƣờng trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp.
+ Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trƣởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.
+ Xem xét văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dƣới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.
+ Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết.
+ Bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngƣời giữ chức vụ do HĐND bầu.
1.2.2.2. Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Để có cơ sở pháp lý cho HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát, trƣớc hết phải xác định rõ nội dung giám sát của cơ quan này. Theo các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Khi quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết đó và căn cứ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh bao gồm các lĩnh vực sau:
- Giám sát về lĩnh vực kinh tế [Điều 11].
- Giám sát các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao [Điều 12].
- Giám sát các hoạt động quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trƣờng [Điều 13].
- Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội [Điều 14].
- Giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo [Điều 15].
- Giám sát việc thi hành pháp luật [Điều 16].
- Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phƣơng và quản lý địa giới hành chính [Điều 17].
Nhƣ vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện, bao quát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nƣớc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng củng cố chính quyền, thực hiện pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở địa