1.2. Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp
1.2.3. Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực Tà
HĐND và UBND năm 2003 quy định còn có Luật ngân sách nhà nƣớc năm 2002 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành luật cũng quy định rất chi tiết về nhiệm vụ quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách. Vì là cơ quan quyết định ngân sách nên HĐND phải thực hiện việc giám sát quá trình thực thi các quyết định của mình.
1.2.3. Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách. Tài chính – Ngân sách.
1.2.3.1. Khái niệm ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương.
Ngân sách nhà nƣớc là một phạm trù kinh tế và là một phạm trù lịch sử. Là phạm trù kinh tế nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa các chủ thể trong việc tạo lập, phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính tập trung quan trọng của quốc gia. Ngân sách nhà nƣớc gắn liền với nhà nƣớc và quyền lực nhà nƣớc.
Luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ 1/1/2004) và cả Luật ngân sách nhà nƣớc năm 1996, đều quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. [35, 2002, tr.5].
Ngân sách nhà nƣớc chỉ là một “mắt khâu” trong toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia nhƣng nó lại là quỹ tài chính tập trung lớn nhất của mỗi quốc gia, nó phản ánh đầy đủ và toàn diện các khoản thu, chi ngân sách của khu vực Nhà nƣớc, đƣợc cơ quan có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc.
Luật NSNN năm 2002 quy định hệ thống NSNN có 2 cấp, gồm: ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng. Ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND theo Luật Tổ chức HĐND và UBND.
Nhƣ vậy, theo quy định hiện hành thì NSĐP bao gồm:
- Ngân sách tỉnh, bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh;
- Ngân sách huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh ( gọi chung là ngân sách cấp huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các xã, phƣờng, thị trấn;
- Ngân sách các xã, phƣờng thị trấn ( gọi chung là ngân sách cấp xã).
Hệ thống NSNN Việt Nam có đặc điểm “lồng ghép” đƣợc mô tả
Hình 1.1. Hệ thống ngân sách nhà nƣớc Việt Nam
Nguồn: Nguyễn Minh Tân-Phó Vụ Trưởng Vụ TC-NS, VPQH.
1.2.3.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách.
Một nội dung quan trọng trong các quyền năng của HĐND là quyền quyết định và giám sát về lĩnh vực Tài chính – ngân sách địa phƣơng. Quyền hạn này đã đƣợc quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đƣợc quy định cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành.
Theo quy định tại Khoản 3, Điều 11 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh có nhịêm vụ và quyền hạn:
“Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn
NSNN NSTW (Bộ A, Bộ B…) NSĐP (Tỉnh + Huyện + Xã) NS Tỉnh A NS Tỉnh B NS huyện NS huyện NS xã NS xã
quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định”. [37, 2003, tr.13].
ngân sa
Hình 1.2. Trách nhiệm, quyền hạn của HĐND về quản lý tài chính và Ngân sách địa phƣơng.
Nguồn: Trung tâm Khoa học và Bồi dưỡng cán bộ - Kiểm toán Nhà nước
Trong lĩnh vực tài chính – ngân sách, Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002 quy định HĐND cấp tỉnh có các nhiệm vụ và quyền hạn sau:
- Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn [Điều 4].
PHÂN ĐỊNH TRÁCH NHIỆM, QUYỀN HẠN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH & NSĐP
Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố - Sở Tài chính - Các Sở, ngành
Hội đồng nhân dân
- Ban kinh tế ngân sách - Các ban Thƣờng trực HĐND Kỳ họp HĐND - Dự toán thu NSNN - Dự toán thu chi NSĐP
- Phân bổ ngân sách - Quyết toán NS
Thẩm tra Cho ý
kiến quyết định Thảo luận Báo cáo
- Quyết định dự toán NSĐP căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi đƣợc cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phƣơng. Quyết định dự toán NSĐP bao gồm: dự toán thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn, dự toán thu NSĐP, dự toán chi NSĐP và chi tiết theo các lĩnh vực [Điều 25, khoản 1].
- Quyết định phân bổ dự toán NSĐP theo tổng số và mức chi từng lĩnh vực, từng cơ quan đơn vị thuộc địa phƣơng và mức bổ sung cho ngân sách cấp dƣới [Điều 25, khoản 2]
- Quyết định các chủ trƣơng, biện pháp để triển khai thực hịên NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trƣờng hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã đƣợc HĐND quyết định; phê chuẩn quyết toán NSĐP; bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính-ngân sách của UBND cùng cấp và HĐND cấp dƣới trực tiếp trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội và các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên [Điều 25, khoản 3,4, 5, 6, 7].
- Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng đối với phần NSĐP đƣợc hƣởng từ các khoản thu phân chia giữa NSTW, NSĐP và các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phƣơng [Điều 25, khoản 8, điểm b]
- Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật [Điều 25, khoản 8, điểm c]
- Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của Chính phủ [Điều 25, khoản 8, điểm d]
- Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh nghe báo cáo và cho ý kiến về tình hình sử dụng dự phòng NSĐP hàng quý. Điều 9 khoản 1 của Luật NSNN và Điều 7 khoản 2 của Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật NSNN đã xác định rõ nhiệm vụ này.
- Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh nghe báo cáo và thống nhất ý kiến với Uỷ ban nhân dân về phƣơng án sử dụng số tăng thu NSĐP, số tiết kịêm chi NSĐP so với dự toán [Đìêu 59, khoản 1].
- HĐND cấp tỉnh quyết định sử dụng số thƣởng vƣợt thu (căn cứ vào mức thƣởng do Chính phủ quyết định) để đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng, thực hịên các nhịêm vụ quan trọng ở địa phƣơng và thƣởng cho ngân sách cấp dƣới [Điều 59, khoản 5].
HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phƣơng và phân bổ ngân sách địa phƣơng trƣớc 10/12 hàng năm. HĐND cấp tỉnh phê chuẩn quyết toán NSĐP chậm nhất 12 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc.
Nhƣ vậy, riêng HĐND cấp tỉnh đóng vai trò rất quan trọng, thêm các nhiệm vụ nhƣ: quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phƣơng, quy định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền ở tỉnh; quyết định mức thu một số loại phí, lệ phí theo phân cấp; quyết định mức huy động vốn theo khoản 3 điều 8 Luật Ngân sách nhà nƣớc.
15
CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH TỈNH
CHI
- Chi đầu tư phát triển - Chi thường xuyên - Chi trả gốc, lãi vốn
huy động -Bồ sung quỹ dự trữ
tài chính
- Bổ sung ngân sách cấp dưới THU
-Thu được hưởng 100% - Thu điều tiết
-Thu bổ sung ______________ - Thu từ huy động
Kết dư: dự trữ tài chính chuyển nguồn
Hình 1.3. Cân đối nguồn ngân sách tỉnh
Chu trình ngân sách ở địa phƣơng gồm ba khâu cơ bản sau:
Một là, lập dự toán thu ngân sách bao gồm dự toán thu ngân sách trên địa bàn, thu ngân sách địa phƣơng và dự toán chi ngân sách địa phƣơng để trình kỳ họp HĐND quyết định
Hai là tổ chức thực hiện dự toán ngân sách đã đƣợc phê duyệt đƣợc gọi là chấp hành dự toán ngân sách và điều hành ngân sách.
Ba là quyết toán ngân sách.
Trong cả ba khâu của chu trình ngân sách, vai trò của HĐND các cấp rất quan trọng. Quyết định và giám sát ngân sách là một trong những hoạt động cơ bản đảm bảo cho HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, làm HĐND có thực quyền hơn.
1.2.3.3. Tầm quan trọng và mục tiêu giám sát trong lĩnh vực tài chính ngân sách của HĐND cấp tỉnh.
Tầm quan trọng của chức năng giám sát trong lĩnh vực tài chính ngân sách:
HĐND có chức năng quyết định và giám sát đối với mọi hoạt động kinh tế - xã hội của địa phƣơng. Trong lĩnh vực tài chính ngân sách, HĐND cấp tỉnh có chức năng quyết định và giám sát các hoạt động tài chính – ngân sách ở địa phƣơng.
Giám sát trong lĩnh vực tài chính – ngân sách của HĐND là việc theo dõi, kiểm tra thông qua hệ thống thông tin, báo cáo để đánh giá về thực trạng ngân sách địa phƣơng, việc tuân thủ các quy định pháp luật hiện hành về quản lý ngân sách nhà nƣớc, hiệu quả của quản lý ngân sách nhà nƣớc ở địa phƣơng và đƣa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các chính sách, cơ chế, phƣơng thức quản lý, điều hành ngân sách địa phƣơng một cách phù hợp và có hiệu quả.
Giám sát ngân sách của HĐND là căn cứ và điều kiện để HĐND thực hiện quyền quyết định về ngân sách ở địa phƣơng. Quyền quyết định ngân sách địa phƣơng đƣợc thực hiện tại các kỳ họp HĐND, trên cơ sở nghe báo cáo của UBND về các nội dung trên, qua ý kiến thẩm tra của Ban Kinh tế - ngân sách của HĐND, qua chất vấn và trả lời chất vấn về các vấn đề có liên quan. Song, các đại biểu HĐND khó có thể có đƣợc ý kiến chính xác về các nội dung chỉ qua báo cáo tại kỳ họp, mà phải là sự tích lũy các thông tin, nắm bắt đƣợc tình hình thực tế qua một quá trình theo dõi, giám sát và đánh giá các hoạt động tài chính – ngân sách ở địa phƣơng để có thể quyết định một cách đúng đắn. Chỉ có trên cơ sở giám sát thƣờng xuyên, liên tục, toàn diện thì HĐND mới có đủ căn cứ tin cậy để xem xét, quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phƣơng. Ở đây, HĐND, các Ban của HĐND cũng nhƣ các đại biểu HĐND phải sử dụng quyền giám sát của mình để nắm bắt các vấn đề trong thực tiễn làm căn cứ đƣa ra ý kiến quyết định đối với các nội dung về tài chính – ngân sách của địa phƣơng. Vì vậy, đối với HĐND, việc thực hiện chức năng giám sát về tài chính – ngân sách là hết sức quan trọng để đảm bảo vai trò đại diện của mình trong việc ra các quyết định về ngân sách ở địa phƣơng.
Việc nâng cao chất lƣợng, hiệu quả và bảo đảm thực quyền của HĐND trong các quyết định về tài chính – ngân sách địa phƣơng đang là đòi hỏi của nhân đối với cơ quan quyền lực đại diện cao nhất ở địa phƣơng.
Mục tiêu giám sát tài chính – ngân sách của HĐND
Mục tiêu về mặt nội dung là: tìm hiểu xem liệu các quyết định dự toán ngân sách của HĐND có đƣợc thực hiện phù hợp với các mục tiêu đƣợc đề ra hay không. Trọng tâm của hoạt động giám sát sẽ là các kết quả của việc thực hiện, kể cả những kết quả mong đợi hoặc không mong đợi. Câu hỏi cần đƣợc
trả lời ở đây là: các quyết định tài chính – ngân sách có đạt đƣợc những gì mà HĐND mong muốn hay không?
Mục tiêu về mặt pháp lý: để chống lại sự độc đoán và không công bằng trong quản lý và sử dụng tài chính nhà nƣớc. Trong trƣờng hợp này, trọng tâm sẽ là câu hỏi các nguyên tắc pháp quyền và các quy trình, thủ tục quản lý, cấp phát và sử dụng tài chính nhà nƣớc đƣợc đề ra có đƣợc tuân thủ hay không? Câu hỏi cần trả lời ở đây là: các quyết định của HĐND về ngân sách có đƣợc thực thi một cách bình đẳng, công bằng và theo các quy trình, thủ tục đã đƣợc pháp luật quy định hay không?
Mục tiêu về mặt kinh tế: để chống lại sự lãng phí, sự gian dối và bảo đảm tính hiệu quả trong sử dụng ngân quỹ nhà nƣớc. Trọng tâm của hoạt động giám sát sẽ là hiệu quả của việc tiêu tiền: Liệu các quyết định của HĐND có đƣợc thực thi theo cách có hiệu quả so với chi phí bỏ ra hay không?
Đặc điểm giám sát tài chính – ngân sách của HĐND
- Việc giám sát tài chính – ngân sách của HĐND đƣợc thực hiện dựa vào quyền lực nhà nƣớc đối với mọi lĩnh vực và hoạt động của các cơ quan, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nƣớc.
- Giám sát tài chính – ngân sách của HĐND bảo đảm tuân thủ triệt để các quy định của Luật ngân sách nhà nƣớc và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nƣớc.
- Giám sát ngân sách nhà nƣớc của HĐND mang tính toàn diện, định hƣớng đối với những vấn đề về quản lý và điều hành ngân sách nhà nƣớc đƣợc cử tri quan tâm.
- Giám sát tài chính – ngân sách của HĐND phải bảo đảm độ tin cậy cao, toàn diện trên các mặt: báo cáo, cung cấp thông tin, tài liệu, số liệu và các điều kiện đảm bảo khác.
1.2.3.4. Các loại hình, phương thức, nội dung, quy trình giám sát của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách.
Các loại hình giám sát trong lĩnh vực tài chính – ngân sách:
- Giám sát chung: xem xét các báo cáo và chất vấn tại các kỳ họp của HĐND và cuộc họp các Ban của HĐND. Các cơ quan chức năng phải trình HĐND thảo luận và quyết định các báo cáo dự toán, quyết toán và các báo cáo về tình hình quản lý điều hành ngân sách địa phƣơng.
- Giám sát theo chuyên đề: là hình thức giám sát chuyên sâu về những chuyên đề cụ thể hoặc về những vấn đề nhạy cảm, bức xúc, có quan hệ đến đông đảo nhân dân… để giúp HĐND nhận xét, đánh giá sâu hơn về những chủ đề mà nhân dân địa phƣơng đang quan tâm, chẳng hạn vấn đề đầu tƣ dàn trải và thất thoát lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản của tỉnh, vấn đề hỗ trợ phát triển nông nghiệp ở địa phƣơng…
- Giám sát đột xuất: HĐND thực hiện hình thức giám sát này khi có dấu hiệu quản lý và điều hành ngân sách nhà nƣớc trái với Luật ngân sách nhà nƣớc và vi phạm các chế độ, tiên chuẩn, định mức chi tiêu, hoặc có dấu hiệu tham nhũng, thất thoát… Việc giám sát đột xuất đƣợc thực hiện theo đoàn giám sát hoặc theo từng tổ đại biểu HĐND.
Các phương thức thực hiện giám sát trong lĩnh vực tài chính – ngân sách:
- Nghe, xem xét và thảo luận các báo cáo tài chính – ngân sách: Tại kỳ họp, HĐND nghe báo cáo về dự toán ngân sách nhà nƣớc ở địa phƣơng và dự toán ngân sách địa phƣơng, phƣơng án phân bổ ngân sách địa phƣơng, nghe báo cáo thẩm tra dự toán ngân sách nhà nƣớc của Ban Kinh tế - Ngân sách